张守文：数字经济地方立法的统一与差异 | 地方立法研究202406

　　随着数字技术的快速发展，我国已在多个领域力推数字化转型，形成了数字经济、数字社会、数字政府联动发展的新格局。由于数字经济是影响国家竞争和地方竞争的重要领域，有关数字经济的多层次立法亦日新月异，由此带来的法治建设和法学研究的诸多新问题，需要理论界和实务界持续展开深入研讨。

　　我国作为发展中大国，数字技术的应用场景极其丰富，为整体信息化建设和数字经济发展提供了广袤的沃土。但仅有超大规模的人口和市场还不够，数字经济领域的新产业新业态新模式的生成和发展，还需要有坚实的制度支撑。只有加强多层次的数字经济立法，才能有效保障和促进数字经济的健康发展，满足国家治理现代化的迫切需要。

　　我国的数字经济立法可分为国家立法和地方立法两类。其中，国家层面的立法，包括《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《电子商务法》等一系列重要法律，以及与之相配套的行政法规、部门规章等。与此同时，有关数字经济的地方立法亦层出不穷，对于其中涉及的大量法律问题，学界的整体关注还很不够，需要对其展开系统研究。

　　近年来，地方的经济竞争以及相关制度竞争受到普遍重视，为了持续优化相关制度，构建良好的营商环境，各地都着力推进相关立法。鉴于新兴的数字经济直接影响地方经济社会发展，各地都高度重视，并相应展开了数字经济领域的“立法竞赛”，从而使整体地方立法呈现出繁盛景象。但相较于传统立法，数字经济立法更为复杂，不仅要遵循一般的立法规律，还要遵循数字经济发展规律。若能通过地方立法形成较多共识，则不仅有助于促进区域经济发展和地方立法完善，也有助于为国家层面的数字经济立法积累经验，由此可进一步提炼相应的数字经济立法理论，丰富整体的法治理论。

　　数字经济领域广阔，相关地方立法内容丰富，所涉问题众多，但相关研究还很不够。考虑到地方立法是整体数字经济立法体系的重要组成部分，在各类地方立法之间，以及地方立法与国家立法、国家政策之间，存在多个层面的统一与差异，且如何推进统一，以及应否保留差异，是贯穿数字经济地方立法的重要问题，需要在法治框架下不断协调和解决，因此，对数字经济地方立法的统一与差异问题，有必要展开具体研讨。

　　有鉴于此，本文将结合数字经济领域既有的地方立法，分别选取几个重要维度，梳理在数字经济的综合立法和专门立法中存在的统一与差异，探寻相关制度安排的共性与个性、必要性与可行性、合理性与合法性等问题；通过对相关立法进行横向和纵向比较，分析在整体法治框架下哪些方面应推动统一，哪些方面应保留差异，从而在“求同”与“存异”的过程中，不断完善数字经济领域的地方立法，进而为全国立法提供可借鉴的经验，为推动数字经济领域的良法善治、提炼数字经济的立法理论和法治理论奠定基础。

　　数字经济的地方立法可分为两类，即综合立法和专门立法。其中，综合立法涉及数字经济各主要领域，主要形式如《数字经济促进条例》；专门立法则涉及具体的数据、人工智能等领域，主要形式如《数据条例》《大数据发展促进条例》等。下面先着重以各地制定的《数字经济促进条例》为例，分析数字经济综合立法中涉及的统一与差异问题。

　　目前，我国已有多个省市制定《数字经济促进条例》，其立法主体既包括省级人大常委会，也包括省级政府、特区人大常委会以及设区的市的人大常委会等，具体举例见表1、表2：

表1 省级人大常委会制定的《数字经济促进条例》举例

表2 其他类型的数字经济综合立法举例

　　上述两个表格蕴含着诸多重要信息，下面着重从立法名称、立法地域、立法时间、立法内容、促进措施五个维度，由表及里地探讨其中涉及的统一与差异问题，揭示相关地方立法的内在逻辑和完善路径。

　　（一）立法名称的维度

　　上述表1中各省市制定的地方性法规，统一选择了“数字经济促进条例”的名称。这表明各地的立法目标很明确，就是希望通过立法促进数字经济发展。因此，此类立法规定的调整手段应主要是促进手段，在类型上可将其归属于“促进法”。此外，表2中的地方政府规章、特区立法等使用了不同的立法名称。例如，《湖北省数字经济促进办法》是省政府制定的规章，就没有使用“条例”的名称；而《深圳经济特区数字经济产业促进条例》则增加了“产业”二字，更强调对数字经济产业的促进。尽管如此，从总体上看，表1和表2中的地方立法，基本上都使用了较为一致的立法名称，可谓统一性远大于差异性。

　　（二）立法地域的维度

　　进行数字经济综合立法的省市，主要集中于中东部地区，且东部省市更多，这与上述地区数字经济较为发达、现实需求更为突出、立法机关积极作为等有直接关联。无论是最早进行数字经济立法的浙江省，还是其后的广东省，它们作为经济发达省份，对数字经济都非常重视；其相关地方立法出台较早，既体现了数字经济发展对立法的现实需求，也体现了地方立法机关的主动回应。

　　例如，浙江省数字经济起步早、规模大，数字产业发达，对于该区域实现共同富裕目标具有特殊意义，这也是该省着力推动数字经济与共同富裕立法的重要原因。又如，广东省的数字产业和相关产业同样发达，更强调工业、农业和服务业的数字化，并在数字经济立法中加以体现。从立法实践看，在所列时间段内，中东部省市普遍重视整体的数字经济立法，而西部和东北地区的省区市，则尚未制定数字经济的综合立法，这是比较突出的地域差异。对此，也可以从“地理—经济—法律”的关联维度展开综合研究。当然，上述中东部地区立法选择上的统一，以及由此形成的与西部和东北地区的立法差异，仅是阶段性总结。随着各个区域数字经济的发展，不排除西部和东北地区也采取综合立法的安排，更不影响其在专门立法上有突出的表现。

　　（三）立法时间的维度

　　表1的省级人大常委会立法主要集中于2021年和2022年，而表2的其他类型综合立法则多集中于2023年。上述立法时间与各地对现实立法需求、立法时机的把握紧密相关，也体现了立法主体对新经济形态的整体认识。

　　近年来，我国对数字经济高度重视，特别是2021年在全国人大会议上审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划纲要》)，提出了建设“数字中国”的目标，明确了加强数字经济、数字社会、数字政府建设的重要性和具体路径。其中，处于基础地位的数字经济，在很大程度上影响着数字社会和数字政府建设。基于上述《“十四五”规划纲要》，国务院制定了《“十四五”数字经济发展规划》。对于上述多层次的数字经济发展规划，各地积极响应，并通过地方立法加以落实，于是在2021年以后，有关数字经济的地方立法纷纷出台。此外，2021和2022年，正值疫情频发、社会相对集中展开疫情防控的非常时期。在此期间，一些数字技术在经济和社会领域被广泛运用，进一步彰显了数字经济的独特价值。正是在这一特殊时期，上述表1中的各省市先后制定了“数字经济促进条例”；而表2中的其他类型综合立法，则主要在疫情防控放开后的2023年集中完成。导致上述立法时间差异的原因当然有多种，其中，立法层级的不同可能是一个重要影响因素。

　　（四）立法内容的维度

　　各省市的综合立法，都涵盖了数字经济的重要领域和内容。例如，最早制定的《浙江省数字经济促进条例》，着重规定了数字基础设施、数据资源、数字产业化、产业数字化、治理数字化、激励和保障措施等，上述对数字经济重要内容的提炼和选择，对其他省市的综合立法亦具有重要借鉴意义。

　　此外，上述几类内容存在如下内在关联：第一，发展数字经济首先要解决数字基础设施问题，这些设施的运用会产生大量数据资源，从而形成数字经济发展的关键要素；第二，有了数据资源，再加上算法、算力等，才能有效推动数字产业的发展，并将数字技术与实体经济融合，推进数字产业化与产业数字化，从而形成数字经济最重要的两个方面；第三，促进上述“两化”的发展，需要加强数字经济治理，并以数字化手段赋能国家治理，推进治理数字化，这是数字政府建设的重要内容，由此形成数字经济与数字政府之间的重要关联；第四，推动数字经济发展，还需要运用一系列重要的保障和促进手段，由此形成了相关激励和保障措施。上述四个方面是各地“数字经济促进条例”的基本内容，其相互关联体现了数字经济立法的内在逻辑。

　　从横向比较看，表1中各省市的立法，普遍规定了数字基础设施、数据资源、数字产业化和产业数字化、治理数字化、促进措施或保障措施等基本内容，从而形成了《数字经济促进条例》较为统一的基本内容，由此确立了此类综合立法的基本架构。

　　尽管如此，各地立法仍存在一些差异，主要体现为如下三个方面：第一，有的地方立法对上述基本内容确定了不同的排序，如《江苏省数字经济促进条例》《山西省数字经济促进条例》等将“数据利用和保护”放在偏后的位置；第二，有的地方立法对上述基本内容在体例安排上直接作出了细化规定，如《广东省数字经济促进条例》将“产业数字化”细分为工业数字化、农业数字化、服务业数字化分别规定；第三，有的地方立法结合所在区域的特点或需要，增加了一些特殊规定，如《北京市数字经济促进条例》增加了智慧城市建设、数字经济安全的内容，而《河北省数字经济促进条例》则增加了“京津冀数字经济协同发展”的内容，等等。上述几个方面的差异，是在较为统一的立法框架、立法内容中存在的差异，体现了各地立法的“和而不同”以及对地方特色的追求。

　　（五）促进措施的维度

　　各省市综合立法在立法名称中都特别强调“促进”二字，因而必然要规定大量“促进型规范”或相关促进措施。事实上，已制定的《数字经济促进条例》，往往都包括财政、税收、金融、产业、发展规划等方面的促进措施，这体现了各地立法的统一性。当然，由于各地的经济发展阶段不同，在促进措施的制度安排上也存在一定的差异性。

　　例如，在财政措施方面，一些省市明确要设立专项财政资金或产业投资基金，或者强调统筹运用相关财政性资金，这种规定较为普遍。其中，《山西省数字经济促进条例》第54条规定，“省人民政府应当设立数字经济全面发展专项财政资金”；而《浙江省数字经济促进条例》第47条则规定，“省人民政府设立数字经济产业投资基金，用于数字经济领域重大项目建设”。此外，《河南省数字经济促进条例》第53条规定，“省人民政府应当统筹各类财政专项资金、政府引导基金，重点用于支持数字经济领域关键核心技术攻关、重大创新平台和产业载体建设、典型示范应用和重大项目建设等”。当然，上述各省在财政支持资金的来源及具体表述上也有不同，体现了一定的差异性。

　　其实，无论是财政措施抑或其他的税收、金融、产业等各类促进措施，各省立法都不可能完全相同，这些差异的存在更具有合理性。由于各地的经济发展阶段、具体省情市情不同，能否给予较大的财力支持，或者能否采取其他支持、促进的措施，自然会存在一定差别。因此，地方立法如何规定促进、鼓励、支持措施，以及具体措施的内容或力度等，应该因地制宜，因地而异。

　　可见，各地制定的“数字经济促进条例”，是“在统一之中有差异”：一方面，基于促进数字经济发展的统一目标，各地立法都有大体统一的立法内容和立法框架；另一方面，在具体的促进措施或具体的制度安排方面会有一定的差异。这与数字经济的复杂性，以及各地数字经济发展的阶段性或产业特色等直接相关。此外，上述“数字经济促进条例”规定的各类促进措施，还需要限定在地方立法权范围内，不能未经授权或越权规定相关措施。

　　目前，我国尚未制定《数字经济促进法》，但全国人大常委会已将其列入二类立法项目，体现了国家对其制定的必要性和可行性的认识。上述各省市制定的《数字经济促进条例》，不仅有助于促进地方的数字经济发展，也有助于通过立法先行，增进立法共识，从而为国家立法积累经验，保障全国统一立法的质量，这是地方立法的重要价值。

　　总之，前面选取了易于观察的五个重要维度进行横向比较，意在分析其中涉及的重要关联和内在逻辑，从中不难发现，上述各省市大力推进的数字经济综合立法，在多个方面既有统一又有差异，形成了地方立法的共性与个性。上述分析路径，也有助于进一步认识在数字经济专门立法方面存在的统一与差异。

　　随着网络化、数字化和智能化的发展，数据已成为数字经济的关键生产要素，各地都高度重视数据立法，多个省区市已制定相关条例，由此使数据领域的专门立法成为数字经济立法中最大量、最重要的组成部分。相关立法举例如下（见表3、表4）：

表3 立法名称中强调促进数据发展或应用的地方立法举例

表4  立法名称中未直接强调促进数据发展或应用的地方立法举例

　　基于上述地方立法举例，下面着重从立法名称、立法宗旨、立法时间、立法内容与立法模式、促进措施五个维度进行横向比较，以说明其中涉及的统一与差异问题。

　　（一）立法名称的维度

　　上述各地都围绕数据展开了专门立法，表明这些省区市对数据及其立法的重要性有高度统一的认识。在立法名称方面，上述地方立法可大致分为两类，一类是表4的相关省市制定的“数据条例”或“大数据条例”，另一类是表3的相关省区市制定的“数据发展条例”或“数据发展应用条例”。从外观形式上看，前一类立法更侧重于对数据或大数据的相关事宜作出规定，而后一类立法更关注从发展或发展促进的角度进行立法。

　　通常，立法名称会在一定程度上反映立法侧重，并在立法体例、结构、制度安排上体现出一定的差异性。具体来说，在立法名称中，表3的省区市更多使用了 “大数据”一词，以体现其立法领域；同时，普遍使用“发展”“应用”“发展应用”“促进”等语词，以体现其立法目标。而表4的省市多数使用了“数据”一词，以体现其立法领域，但并未通过在标题中使用“发展”“应用”“发展应用”“促进”等语词来体现其立法目标。上述各省区市在立法名称上的差异，在一定程度上体现了对立法导向的不同强调。

　　（二）立法宗旨的维度

　　上述表3中各省区市的立法名称直接体现了立法宗旨。例如，贵州省、天津市、黑龙江省都在其立法名称中强调了“大数据发展应用”，将其作为重要的立法目标；此外，天津市、山西省、山东省、黑龙江省在其立法名称中还强调了“促进”，这与前述《数字经济促进条例》中的“促进”是内在一致的，也是力图通过推动数据的发展或应用，进一步促进数字经济的发展。

　　但需要说明的是，上述表3中的立法名称体现的立法宗旨，只是一种强调。事实上，表4中各省市立法尽管未在立法名称中使用“发展”“促进”之类的语词，但在其立法宗旨的具体规定中，无一例外地都使用了“促进”“发展”之类的语词，都将“促进数据应用，推动数字经济发展”作为其立法目标。因此，立法名称的“形式差异”，并不影响具体规定的“实质统一”。正是立法宗旨的一致性，直接影响各地立法在制度架构和具体制度设计方面的相似性。

　　（三）立法时间的维度

　　在立法时间方面，数据领域的专门立法比整体数字经济的综合立法起步更早。例如，早在2016年1月，《贵州省大数据发展应用促进条例》即已获得通过，不仅比综合立法领域最先出台的《浙江省数字经济促进条例》(2020年12月24日)要早近5年(这可能是因为专门领域的立法比综合立法难度要小一些)，也比其后出台的数据专门立法《天津市促进大数据发展应用条例》(2018年12月14日)要提前近3年。正因高度重视数据乃至整体数字经济立法，才使曾经不够发达的西部省份贵州，在数字经济时代发展迅速。这既体现了制度的重要性，也凸显了制度建设与经济发展之间的紧密关联，以及立法主体的认识和行动的重要性。

　　此外，上述各省市的数据立法主要集中于2021年和2022年，这与前述综合立法的时间集中度大体对应，体现了各地回应立法需求和把握立法时机的统一性。在此期间，有些省市同时推进数据专门立法和数字经济综合立法，有些省市则力推数据专门立法，体现了各地立法努力和立法选择上的差异。

　　（四）立法内容与立法模式的维度

　　在立法内容方面，着力加强数据权益保护，规范数据处理活动，促进数据依法有序自由流动，保障数据安全，培育数据要素市场，推动数字经济发展，等等，是各地立法普遍涉及的基本内容，体现了在立法内容选择方面较高的统一性。

　　此外，尽管相对于“数字经济促进条例”，上述数据立法属于专门立法，但由于数据立法内容非常丰富且较为复杂，针对数据安全、不同类型的数据行为规制等，都存在单独立法的可能性，因此，与立法内容相对应，在立法模式上可进一步分为数据综合立法和数据分领域立法两种模式。其中，有些省市已经进行了更为具体的分领域立法，由此形成了各地立法模式的差异。（见表5）

表5  分领域的数据立法举例

　　上述表5的地方立法涉及数据安全，以及政府数据或政务数据、公共数据的开放、共享、管理和应用等，既是各地数据综合立法关注的重要问题，也是理论和实践中广受关注的问题，对此展开先行探索很有意义。同时，相关立法探索也体现了一定的差异。例如，对于政府数据、政务数据、公共数据三者的范围及其相互关系如何看待，会影响未来的统一立法。表5中的贵州省、山西省、浙江省恰好分别使用了三个不同的数据概念，对此在未来立法中应如何统一，对目前普遍使用的公共数据概念如何界定，都是需要认真研究的重要问题。

　　可见，立法内容及相关立法模式的不同，使各地数据综合立法和分领域立法产生了差异。相对于表5的数据安全立法、公共数据等分领域立法，前述表3和表4的数据立法是属于综合立法，因而有必要在不同层面上理解综合立法与专门立法区分的相对性。

　　（五）促进措施的维度

　　各类地方立法都重视对数据处理行为的规制，强调通过数据要素或数据资源的有效配置，推动数据的开放共享和开发应用，促进数字经济的有序发展，为此，都规定了一系列重要的促进措施，由此体现出一定程度的统一性。其中，在立法名称上强调“发展”“发展促进”“开发应用”的地方立法，往往更偏重于规定鼓励、支持、促进、保障的措施，由此使各地立法也会体现出一定的差异性。

　　对各类促进措施的规定，主要涉及财政补贴、政府采购、税收优惠、产业扶持、发展规划等多种经济法手段，需要符合财政法、税法、金融法、产业法、计划法等方面的规定。对于上述促进措施如何进行制度安排，会影响各地在具体立法结构、立法内容方面的统一性和差异性。

　　此外，对各类促进措施既应加强不同层次的立法协调，也要加强其与相关政策之间的协调，以确保其合理性与合法性的统一。由于一些地方立法出台较早，而国家的数字经济政策则持续发布在后，导致在相关表述上存在不一致，需要处理好“政策与法律”的关系，进一步推动地方立法的完善。例如，出台较晚的“数据二十条”，更重视数据要素的市场化配置，强调推进数据的开放共享、开发利用，相关地方立法需要与国家的数字经济政策保持内在一致性，以保障整体数据治理的制度统一。尤其在促进措施方面，更应体现其促进数据要素有效配置、推动数字经济健康发展的功能。

　　总之，在数字经济专门立法中，数据立法具有重要地位，各地都结合自身的区域特色和发展阶段，综合考虑数字技术应用、数字产业布局，展开了数据领域的立法探索，需要从多个维度审视其中涉及的统一与差异问题。从立法名称、立法内容等多个维度，可以发现各地对数据(或大数据)、数据产业发展的立法均高度重视，力图通过立法加强对各类数据行为(特别是数据处理行为、数据监管行为、数据发展促进行为)的规制。此类立法中达成的基本共识或通例，有助于为国家统一的数据立法积累经验；同时，各地经济发展阶段、产业结构不同，产业布局各异，也会影响地方立法的侧重。通过各地立法的不同制度安排，推进差异化的制度实践或制度“试错”，有助于回应数字经济领域的相关新问题，进一步完善数据治理。

　　除上述对地方综合立法和专门立法的横向比较外，还需要在法治框架下，审视与地方立法相关的统一与差异问题。鉴于数字经济法治体系是一个整体，应当在法治框架下探讨哪些方面需要推进统一、哪些方面可以保留差异，从而进一步增进对统一与差异的理解。

　　（一）在法治框架下需要推进的统一

　　上述地方立法存在的多种统一，与其需要体现的立法逻辑和数字经济发展逻辑直接相关。在统一的法治框架下，既要在纵向上保持地方立法与国家立法、国家政策的统一，还要推进地方立法相互之间的横向统一。

　　第一，应推进地方立法与国家立法的统一。基于法治统一的要求，数字经济的地方立法不得违反上位法，应当与国家立法所确定的基本概念、基本原则和基本制度保持一致，以保障整体的法律秩序，维护整体法治统一。由于地方立法时间早晚不一，应关注早期的地方立法与后出台的《数据安全法》《个人信息保护法》等重要法律的协调统一。未来的地方立法，还应在数字经济界定、数据定义与类型、数据行为类型划分、数据安全等方面，尤其是在相关主体的基本权利、义务、责任等方面，与国家层面的基本立法保持统一。

　　当然，在保障上述基本制度统一的同时，还要允许地方立法有一定特色，避免简单平移国家层面的立法规定。为此，应在符合法治要求的前提下，体现地方立法与国家立法一定的差异性。各地可基于本地的经济社会发展需要，结合地方的财力、经济发展阶段，以及产业布局、区域特点等，作出相应的具体制度安排，规定有效促进数字经济发展的具体措施，由此形成的具体规范与国家立法的差异具有合法性。上述地方立法对国家立法的具体化，是法治框架下的制度安排，由此形成的统一与差异，并不构成对上位法的违反，且有助于保障国家法律在地方的有效实施。

　　第二，应推进地方立法与国家政策的统一。地方立法不仅要与国家立法协调统一，还要与国家政策的基本精神保持统一，这是数字法治建设的基本要求。在国家的各类政策中，经济政策是经济立法的重要源泉，对数字经济立法具有重要影响。例如，当前，我国正在推进统一开放、竞争有序的现代市场体系建设，着力构建现代化经济体系，地方立法同样应体现竞争政策，维护公平竞争，以符合建设统一大市场的要求。为此，地方立法中有关促进数字经济发展的措施，不得有悖于公平竞争原则的要求，对拟出台的促进措施应进行公平竞争审查，这也是贯彻法治原则、保障整体法治统一的重要制度安排。

　　我国近年来重视竞争政策的基础地位，强调竞争政策要同产业政策、财政政策、货币政策等经济政策相互协调。由于财税政策、货币政策、产业政策等可能对市场主体的公平竞争产生较大影响，并由此影响数字经济发展，因此，从维护公平竞争的市场秩序、促进数字经济健康发展的角度，需要地方立法与国家经济政策保持统一。

　　第三，应推进地方立法相互之间的统一。地方立法直接影响地方之间的制度竞争，应保持其相关基本制度的适度统一，以实现区域之间良性的公平竞争。为此，在推动数字经济发展方面，同样不能使用“税收洼地”“财政返还”等影响公平竞争的促进措施。即使数字经济立法是新兴领域立法，也要遵循公平竞争等基本原则。只有各地在法治框架下加强数字经济领域的立法合作和制度协调，持续构建良好的营商环境，才能有助于促进数字经济的健康发展。

　　相对于数字经济的快速发展，国家立法相对滞后，要有效促进数字经济的发展，仅靠国家立法还不够，因此，地方立法的大量出台，有助于及时回应数字经济发展的急迫需求，体现地方立法的能动性、自主性、积极性。但地方性法规的层级较低，且适用地域范围有限，如不加强地方立法之间的协调和统一，可能会限制区域市场的发展，影响市场的统一和公平竞争。因此，随着地方立法能力和立法质量的提高，应及时总结其积累的诸多经验，在各地的相互借鉴和相互认可中，推进地方立法的相关基本制度的统一。

　　（二）在法治框架下应予保留的差异

　　尽管前面着重强调推进统一，但在地方立法与国家立法之间，以及地方立法相互之间存在一定的差异，仍有其必要性和合理性，对其中的某些差异，应允许存在或应予保留。例如：

　　第一，为探索新领域的制度建设而体现的差异。依法行使地方立法权，在新领域进行“先行先试”或制度创新，会使地方立法体现出与国家立法的差异，这些差异是具有合理性的。地方立法进行的制度试验或制度创新，有助于为国家整体立法积累相关经验。我国以往在政府采购法等经济立法领域，就参考了地方立法的经验；同样，也应及时总结数字经济领域的地方立法经验，将其吸纳到国家相关立法的制定和修改中。尤其是《数字经济促进法》的制定，更要仔细研究和吸纳各地《数字经济促进条例》的经验，并将其有效融入国家立法之中。

　　第二，因立法权限不同而体现的制度差异。由于立法权限不同，数字经济领域的国家立法与地方立法也会存在一定的差异。例如，各地的数字经济立法，无论是综合立法还是专门立法，都包含大量“促进型规范”，但其促进手段要受到特定区域的财政能力、国家税收制度和金融制度等方面的限制，而在国家立法中则可以突破相关制度约束。上述因立法权限形成的制度差异，恰恰是法定原则的要求和体现。此外，各类数字经济立法都涉及主体权益保护，它是“促进法”与“保护法”的有机结合，相关促进措施和保护手段的规定，都应符合《立法法》以及相关领域的法律规定，这与立法权限也直接相关。

　　第三，基于良性的地方制度竞争而体现出的差异。数字经济发展需要良好的外部环境，市场主体需要良好的营商环境。为实现良性的地方竞争，在地方立法中会作出有助于促进数字经济发展的制度规定，从而形成与其他地方立法的制度上的差异。只有依循数字经济发展规律，结合地方特色，着力优化数字经济发展环境，才能形成“人无我有，人有我优”的制度，推动良性的地方制度竞争。

　　由于数字经济立法已被作为地方制度竞争的重要手段，为此，应在总体上支持地方的立法探索，通过推动制度创新，形成良性的制度差异，以回应快速发展的数字经济。但与此同时，应尽量避免数字经济的地方立法一哄而起，甚至存在相互“抄袭”的问题或者现象。这就要求地方立法必须更多地体现制度的先进性。

　　总之，地方立法的快速推进，反映了各地的愿望和诉求；数字经济地方立法的繁盛，是对技术进步和经济发展的重要回应，也是推进新时期地方之间制度竞争、促进高质量发展的立法体现。数字经济领域的地方立法竞争，同样应在法治框架下展开，在保障整体法治统一的前提下，适当体现地方制度差异，将统一与差异两者有机结合，是数字经济法治建设的重要原则和基本路径。

　　（三）对统一与差异的进一步理解

　　对上述地方立法涉及的统一与差异，在法治框架下可进一步作如下理解：统一是法治要求的统一，差异是法治允许的差异。只要相关差异具有经济上的合理性和法律上的合法性，就应予保留，否则即应逐步去除，以实现统一。

　　在法治框架下推进的统一，不仅体现为下位法与上位法的统一，地方立法与国家立法、国家政策的统一，以及地方立法相互之间的协调统一，还体现为制度功能的统一，即地方立法应有助于促进公平竞争，推动区域市场统一和全国统一大市场建设。地方立法作为重要的地方性公共物品，应有助于为数字经济提供良好的发展环境，解决地方数字经济发展和数字政府建设的相关问题，推进各个区域的数字化转型，使其可以把握数字经济的发展机遇，通过产业转型、经济转型，实现高质量发展。

　　我国作为发展中大国，加强市场化、信息化和法治化建设尤为重要。其中，推进市场化，构建超大规模的统一市场，能够为信息化建设提供丰富的应用场景，使各类新产业新业态新模式得以不断涌现。同时，推进市场化和信息化，都需要法治化加以保障。上述多个省市的数字经济立法，作为推进法治化的一种努力，会在一定程度上有助于促进数字经济发展。只有遵循立法规律和数字经济发展规律，深化对统一与差异的理解，才能形成较多立法共识，依法促进数字经济发展，推进全国数字经济立法的完善。

　　地方的经济竞争以及相关的制度竞争，与地方立法联系日益紧密。数字经济直接关系到区域协调发展，需要在地方立法方面加强合作，共同促进数字经济发展，从而形成相关区域共生共荣的格局。尤其在数字基础设施、数据治理、人工智能产业发展等诸多方面，更需要形成相对统一的制度标准和监管体系，此类统一对于促进各地的共同发展更为重要。

　　总之，数字经济的地方立法需要关注多种统一，包括地方立法与国家立法、国家政策的统一，地方立法相互之间的统一，区域市场与全国市场的统一，以及执法或监管标准的统一，等等。同时，针对多个层面存在的一些差异，还需要区分其是否应予保留，以及是否需要通过立法加以确认。在法治框架下动态解决相关统一与差异的问题，是完善地方立法和国家立法的重要路径。

　　我国数字经济领域的地方立法蓬勃兴起，不仅事关新兴经济形态的发展，也会影响公平竞争和统一大市场建设，以及数字经济立法和法治建设的完善，对于此类重要的现实问题，理论界和实务界有必要展开系统研究。

　　结合数字经济领域既有的地方立法，本文着重从综合立法和专门立法两个层面，从形式意义上的立法名称、立法地域、立法时间，以及实质意义上的立法内容、促进手段等维度进行横向比较，分别梳理相关立法的共性与个性、统一性与差异性等问题；在此基础上，本文又在整体法治框架下，探讨了地方立法与国家立法、国家政策之间，以及地方立法相互之间的关系，分析了需要推进的统一，以及应当允许保留的差异，从而说明数字经济的地方立法需要正视和解决的统一与差异问题，以及推进统一或保留差异的必要性与可行性、合理性与合法性等问题，强调其对于完善地方立法乃至国家整体立法的重要价值。

　　对于数字经济发展带来的大量新问题，需要在立法上予以及时回应。地方立法的“先行先试”，可以为国家层面的立法积累经验，降低试错成本。为此，既要保持地方立法与国家立法、国家政策的统一，又要在基本制度上保持各地立法的协调一致，从而形成良性的制度竞争，并进一步夯实数字经济的良法基础，推动数字经济领域的善治。

　　审视上述数字经济地方立法的统一与差异问题，还可以发现：数字经济法治建设同样是一个“求同”与“存异”的过程。其中，推进相关基本制度和重要规范的统一，是“求同”的要求，而保留相关特色规范或制度创新方面的差异，则是“存异”的体现。明晰推进统一与保留差异的合理性与合法性，有助于揭示在数字经济立法方面“求同存异”的必要性和可行性，从而厘清整体数字经济地方立法的重要基础问题；在此基础上可进一步提炼新型数字经济立法理论和数字法治理论，构建数字经济领域的良法善治，推动数字经济的有序健康发展。