如何以市场化的方式经营国有资产？

文摘 2024-11-13 21:37 江苏

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此前，我们曾对地方政府融资平台公司的发展前景进行过分析，指出了存量债务、项目融资困难和转型发展的紧迫性这三个主要挑战，并强调了平台公司需要加快转型步伐以实现可持续发展。

针对以上问题，我们整理提出以下几点建议，希望能够帮助各平台公司能以市场化的方式经营国有资产，在自负盈亏的基础上反哺城市公益性项目建设，对助推地方建设贡献出力量。

一、策略建议

（一）资产注入要区分存量和增量

区县的国有资产由于历史原因，分布比较零散，各个部门可能都有，并且权属比较复杂。区县政府/管委会应该按照区域经济社会发展的要求，统一领导、集中力量办大事，破除部门本位主义，统筹谋划可利用的所有国有资产逐步注入平台公司，真正实现区县国有资产的集中统一经营，提高国有资产保值增值的能力。

平台公司需对存量资产“优结构、转模式”。优化结构涉及重组资产，剥离公益性及低效无效资产，注入优质资产以提升资产质量。转模式则重在重塑政企关系，确保合规性，并创新资产管理经营模式，提高经营效率与收益率，促进存量资产的高效利用与增值。

平台公司现在拥有的存量资产注入要注意三点：

1.剥离公益性资产，与区县政府协商置换方式，减轻负担；

2.以业务为导向整合资产，明确子公司主责主业，实现专业化管理；

3.强化资产经营，通过混改、合作等方式引入优秀伙伴，提升市场化经营能力，放大国有资产价值，严守政策红线，确保合规性。

区县政府/管委会拥有但未注入平台公司的资产注入要注意：

1.区县国有资产统一经营，盘点四资，打破部门壁垒，注入平台公司；政府资产市场化改造，通过政府采购服务等方式提升平台公司现金流；积极参与并策划市场化项目，增强资产与经济效益。

2.增量资产优业务、强资本，通过资产型、业务型、融资型、投资性并购等模式，实现外延式扩张，增强融资能力，提升业务竞争力，拓宽融资渠道，实现国有资产保值增值。

（二）根据不同类别注入资产

地方政府的财政或者国资向平台公司注资得合规，财政或者国资部门承诺在未来的十年或者是多少年之内，形成一个制度性安排等。

一是政府财政资金。主要有两种方式，一种是建立财政投入与国有资本收益相匹配的年度增长制度，适度注入资本金。另一种是政府引导基金，Ⅱ-α指政府投资基金以母基金（FOFs）的形式与各级地方政府资金、社会资本共同发起设立创业/产业投资基金或通过增资方式参与现有创业/产业投资基金；Ⅱ-β指政府投资基金通过股权投资等形式直接投资于具体项目/企业。

二是土地资产。平台公司在公开市场通过“招拍挂”购入土地资产，“招拍挂”取得的土地还可以通过抵押方式用于公司融资。经营性用地只能通过公开市场“招拍挂”的方式获取，无法通过划拨方式或协议出让方式取得。也可以“一二级联动”的方式参与到土地开发建设的过程中，即平台公司既负责前期的一级土地开发业务，也参与出让环节拿地，在获得土地使用权后进行二级开发建设。

三是特许经营权。由市县政府采取合法方式授予平台公司投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益或由市县政府采取无偿划转方式，将特许经营项目授予平台公司运营管理。如采砂权，砂石的市场需求和价格较好，获取采砂权能够给平台公司带来经营性收入，可以弥补其在公益性项目上的付出。

四是数据资产。数据资产在国企中的运营可分四个阶段：

第一阶段是首次数据资产梳理与入表，国企对自身持有的数据资产特别是公共数据整体梳理盘点，经合规审查、登记后入表，可提升总资产规模、增强资产实力、全面反映资产状况并积极影响后续资本运作活动；

第二阶段为内部服务与资产盘点，国企要搭建数据资产运营服务中心，前期服务自身需求，进行数字资产盘点、入表和融资等工作，以确保数据资产有效识别、分类、评估并纳入财务报表，提高财务透明度并开辟新融资渠道；

第三阶段是模式梳理与推广，数据资产运营服务中心基于前期经验梳理出可推广的数据资产管理和运营模式，包括制定标准化流程、建立价值评估体系、完善安全和隐私保护措施等；

第四阶段为本地企业服务与模式辐射，数据资产运营服务中心把成熟模式辐射本地企业，提供评估、登记、交易、融资等一站式服务以实现数据资产价值转化。

（三）国有资产盘活

当前，国有资本运营公司主要通过存量买卖进行运作，将国有股权、债权等存量资产盘活，促进股权流动，资产盘活所获得的资本反哺其他需强化的公司，并且通过股权投资、管理、经营和资产经营与资本经营相结合来实现国有资产的保值增值。

1.城市更新类资产：通过经营属性注入与商业模式创新，提升老旧小区、交通枢纽、街区及污水处理厂等资产的可经营性，如配套商业设施、打造网红IP、整合地上地下空间等，形成商业运营与项目增值的良性循环。

2.市政类资产：结合资产特性注入经营属性，如交通、水利、能源及租赁住房等，配套商业业态实现盈利。实施规模化经营降低成本，设计“建-运-养”一体化收益机制，包括政府购买服务、特许经营权及市场化运营收入。

3.土地变性类资产：整合零散土地，统一规划集约开发，转变土地用途并重新定位，如工业转居住、商业等，采用多产业融合模式提升土地价值。

4.低效无形资产：利用冠名权、广告权、经营权等无形资产，通过转让、拍卖、租赁等方式实现收益；开发金融产品引入社会资本，促进城市经营与产业反哺的良性循环。

二、项目实施案例（以M县为例）

M县发展投资运营集团有限公司，作为国有资本授权经营主体和国有资本投资运营主体，承担县土地一级整理、城乡基础设施建设、棚户区改造、乡村振兴、旅游开发、片区开发、产业开发、园区建设等重大项目运作；负责融资、投资、资金运作。

（一）改革前情况

在收购前，投资集团经过多轮增资扩股，不过资本实力仍相对有限，注册资本仅为33.7亿元。虽在资产规模和盈利能力上有一定基础，但受限于自身规模和资源，难以实现快速扩张，且面对市场波动和行业风险时，其抗风险能力相对较弱。

（二）改革流程：

1.开展调研摸底，完成清产核资。聘请专业团队驻场调研，摸排全县融资平台公司资产和债务、行政事业单位非公益性资产，并对摸排出的全县国有资产进行逐项分析，剥离融资平台公司已形成的政府性债务。

2.整合国有企业，提升资产规模。以县发展投资运营集团有限公司为龙头和主体，整合M县城市建设投资开发有限公司和M县文化旅游发展有限公司，另外成立一家不良资产处置公司管理不良资产处置及进行资产管理等活动（合力产业扶贫公司），形成“1+6+N”的组织架构：1家集团公司、6家子公司（7个业务板块）、N个项目（部）分公司。

3.创新谋划项目，探索更多产业。积极承接公益性项目和准公益性项目，充分挖掘提升项目商业价值，提高项目可融资性。重点谋划和动态更新一批高质量项目，例如产业园区、工程承包、公用事业、污水垃圾、医疗养老、文化旅游等项目，通过高效运营，实现项目收益的自平衡。

（三）改革后情况

通过上述剥离政府性债务、整合多个国有企业等战略举措，投资集团实现了跨越式发展。其资产规模由原本的不足40亿元跃升至近100亿元，显著增强了资本实力。

业务结构上，园区运营迅速崛起为集团的核心增长点，不仅强化了招商引资与园区基础设施建设的传统优势，还拓展了新能源开发与企业综合服务等新兴领域，构建了全方位、多层次的产业链体系。

这一转型不仅拓宽了业务边界，还促进了客户规模的持续扩大。随着业务结构的优化与资源整合的深化，投资集团的盈利能力预计实现质的飞跃，各业务板块间的协同效应日益显著，推动公司向更高层次的发展迈进。

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