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近年来，地方债务风险已严重影响政府信用、地区经济发展和区域金融稳定。2023年7月，中央政治局会议提出 “要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。其中，作为化债重要手段之一——发行特殊再融资债券置换存量债券受到市场关注。2023年10月初特殊再融资债券开始发行，截至2023年底共发行126只，规模1.39万亿元。2024年，地方存量债务化解仍是地方年度重点工作之一，特殊再融资债券也持续发行，但5月28日天津发行特殊再融资债券后的4个月时间内，没有出现新增特殊再融资债券发行。直至9月24日，贵州省拉开新一轮特殊再融资债券发行大幕。据不完全统计，2024年已有5地披露特殊再融资债券发行信息文件，总额达2017.1127亿元。
近年来化债政策形势变化
虽然我国地方债务风险化解工作取得了阶段性成效，但政府融资平台隐性债务依然是影响我国经济社会持续、稳定和健康发展的重要因素。近年来，随着土地收入下滑、税收收入增长缓慢等因素影响，在“三保”的同时，地方可调配的隐性债务化解资金有限。这也造成了多地出现“砸锅卖铁盘活资产”、“包装特许经营权”、“加大罚没收入”等怪象、乱象。
为进一步防范化解地方债务风险，在一揽子化债方案背景下，以35号文为核心的支持融资平台化解债务风险文件频频密发，通过债务置换、应急流动性资金支持、严控政府投资项目等方式一度缓释了地方债务风险。
进入十年化债的下半程，化债进度进一步加快，中央支持化债的力度也进一步加快。134号文将35号文的时效延长至2027年6月，150号文更是明确政府融资平台于2027年6月悉数退平台，这意味着2027年6月前融资平台的隐性债务全部清零。在地方化债任务重、化债难度大的背景下，中央再次伸出了援手——
2024年3月7日，财政部发布《财政部部长蓝佛安出席十四届全国人大二次会议经济主题记者会文字实录》中提到“财政部在地方政府债务限额空间内安排一定规模的再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区化解融资平台隐性债务和清理政府拖欠企业账款等，缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担。”为特殊再融资债券的发行作出指导与安排。
10月12日，国务院新闻办就“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况举行发布会，财政部长蓝佛安表示，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，并强调这是近年来出台的支持化债力度最大的措施（点击查看原文）。
在上述背景下，以特殊再融资债券为代表的化债资金将陆续给到地方，支持地方化债，以支持地方“腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。”。与此前直接债务置换不同的是，本轮化债要么是发行特殊再融资债券解决地方隐性债务存量问题，要么是发行特别国债、增加地方专项债、利用中央预算资金等方式避免地方隐性债务增量问题。
多地发行特殊再融资债券，用于偿还存量债务
2024年1月26日，贵州省财政厅发布消息，将于2月2日发行特殊债约325亿元，这也是今年首个发行特殊再融资债券省份。据不完全统计，2024年以来，江苏、新疆、广东、贵州、天津等五地披露特殊再融资债发行信息。
（一）江苏：拟发行625亿元特殊再融资债，募资用于偿还存量债务
江苏省财政厅披露，拟发行2024年江苏省地方政府再融资一般债券（四期）、专项债券（九期），计划发行总额625亿元，募集资金用于偿还存量债务。10月24日招标。
1.债券基本情况
2024 年江苏省地方政府再融资一般债券（四期）、专项债券（九期）计划发行总额 625 亿元，品种为记账式固定利率附息债券。发行期限为 7 年期、30 年期。7年期债券利息按年支付，30年期债券利息按半年支付，最后一次利息随本金一起支付（详见下表）。债券发行后按规定上市流通。
2.募集资金投向说明
偿还存量债务
（二）新疆：拟发行90亿元特殊再融资债券，募资用于偿还存量债务
10月16日，新疆维吾尔自治区财政厅披露，拟发行2024年新疆维吾尔自治区政府一般债券（十三期至十四期）、专项债券（四十二期至四十四期），金额合计150.01亿元，10月23日招标。
其中，2024年新疆维吾尔自治区政府再融资一般债券(三期)-2024年新疆维吾尔自治区政府一般债券(十四期)、2024年新疆维吾尔自治区政府再融资专项债券(三期)-2024年新疆维吾尔自治区政府专项债券(四十四期)为特殊再融资债券，金额合计90亿元，募集资金用于偿还存量债务。
1.债券基本情况
2024年新疆维吾尔自治区政府再融资一般债券（三期）发行规模47亿元，期限为10年期，品种为记账式固定利率附息债券。债券每半年付息一次，最后一次利息随本金一起支付。发行后可在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通。
2024年新疆维吾尔自治区政府再融资专项债券（三期）发行规模为43亿元，期限为10年期，品种为记账式固定利率附息债券。债券每半年付息一次，最后一次利息随本金一起支付。债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通。
2.募集资金投向说明
偿还存量债务。
（三）广东：拟发行169.25亿元特殊再融资债券，募资用于偿还存量债务
2024年10月16日，广东省财政厅公告，拟发行2024 年广东省地方政府再融资一般债券（七期～八期）和再融资专项债券（十六期），计划发行总额为169.25亿元，期限分别为7、10、15年期。招标时间为2024年10月22日11:30-12:10。募资用途为偿还存量债务。
1.债券基本情况
2024 年广东省地方政府再融资一般债券（七期～八期） 和再融资专项债券（十六期）发行总额 169.25 亿元，涉及3只债券，期限分别为 7、10、15 年期。本批债券均为记账式 固定利率附息债券，7年期债券利息按年支付，10、15 年期债券利息按半年支付。发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通，债券到期后一次性偿还本金。
2.募集资金投向说明
发行地方政府再融资债券偿还存量债务。
（四）贵州：重启发行特殊再融资债，拟发行45.21亿元
贵州省财政厅公告，拟于9月24日招标发行2024年第八批贵州省地方政府债券，本批债券招标总量为431.3327亿元，其中2024年贵州省地方政府再融资一般债券(十五期)、2024年贵州省地方政府再融资专项债券(七期)，两笔债券计划发行总额为45.2096亿元，募资用途为偿还存量债务，为特殊再融资债券。
1.募集资金投向说明
发行地方政府再融资债券偿还存量债务。
（五）天津：发行9亿元特殊再融资债券，募资用于偿还存量债务
4月18日，天津市财政部发布公告，2024 年第三批天津市政府债券发行总额为308.4亿元，品种为记账式固定利率附息债券，其中再融资一般债券129.96亿元，再融资专项债券178.44 亿元。本批债券2024年4月25日公开招标，4月26日开始计息。其中，2024年天津市地方政府再融资专项债券(八期)。发行地方政府再融资债券偿还存量债务。本期债券金额9亿元，期限10年。
什么是特殊再融资债？
特殊再融资债券属于地方政府发行的再融资债券的特殊品种，本质上属于“置换债”，募集资金主要用于偿还地方政府存量债务，其中最重要的是为了偿还地方政府存量隐性债务。
它是地方政府为解决隐性债务问题，通过发行具有期限长、利率低等特点的新型政府债券用于置换原有的隐性债务，从而实现“以低息换高息、以时间换空间”的融资方式。这一融资方式的核心在于通过发行新的、利率较低的债券来置换原有的、利率较高的隐性债务，从而优化债务结构，降低融资成本，并为地方政府赢得更多的时间和空间来应对财政压力。特殊再融资债券的一般特点如下所示：
与普通再融资债券的区别和联系
特殊再融资债券与普通再融资债券在资金用途、发行目的、政策背景等方面存在明显区别，但都属于地方政府再融资债券的范畴，并都需遵循相关法规。具体而言如下：
一是从资金用途来看，特殊再融资债券募集资金主要用于偿还地方政府存量债务，尤其是地方政府隐性债务，如城投平台债务、对企业拖欠款等非标形式的地方隐性债务。而普通再融资债券募集资金一般用于偿还到期的一般债券和专项债券本金，是地方政府为“借新还旧”而发行的债券，一般不能直接用于项目建设。
二是从发行目的来看，特殊再融资债券主要目的是为了解决地方政府隐性债务问题，通过发行新的政府债券来置换原来的隐性债务，从而降低财政风险，提高债务管理的效率；普通再融资债券主要目的是为了维持地方政府债券市场的稳定，确保到期债务的顺利偿还，避免债务违约风险。
三是从二者联系看，首先都属于地方政府再融资债券的范畴，是地方政府为筹集资金而发行的债券；其次都需遵循国家相关法律法规和监管要求，确保债券发行的合法性和合规性；最后无论发行特殊再融资债券还是普通再融资债券，均会对地方政府的债务结构产生影响。特殊再融资债券有助于将隐性债务显性化，高息债务低息化，即有助于优化债务结构，降低财政风险；而普通再融资债券则有助于维持地方政府债券市场稳定，确保到期债务顺利偿还。
发行特殊再融资债券的影响与建议
特殊再融资债券作为一种短期策略，确实能够为地方政府提供必要的资金支持，有效缓解债务到期所带来的偿债压力。然而，这种策略的核心在于通过延长债务周期和降低成本，实现长期债务对到期债务的置换，从而暂时性地减轻偿债负担。但值得注意的是，这并未从根本上消除债务，只是将其转化为了长期的负债。
从更为长远和根本的角度来看，化解债务问题的关键在于地方政府能否拥有稳定的现金流入。这主要依赖于地方经济的发展，特别是优质产业的发展。优质产业不仅能够创造更多的就业机会，还能为地方政府带来持续的税收和财政收入，从而增强其偿债能力。
对于地方城投公司而言，产业化转型发展显得尤为重要。通过转型，城投公司可以拓展业务领域，提高盈利能力，从而获得源源不断的现金流，以支撑债务风险的化解。这要求城投公司不仅要关注基础设施建设等传统领域，还要积极探索新兴产业、现代服务业等领域的发展机会，实现业务的多元化和盈利的可持续性。
总体上看，当前化债关键期下，中央鼓励地方加力发行特殊再融资债券，为地方化债注入了有效的资金，明面上是为地方政府注入了流动性，实际上是保障了地方经济发展的流动性。通过特殊再融资债券，拖欠的工程款有钱支付了，购买服务项目有钱支付了，各个市场主体也活了，城投公司也缓过来了。可见，特殊再融资债券等一揽子化债政策实为“及时雨”。
不过，特殊再融资债券虽然能够在短期内缓解偿债压力，但是“治标”不“治本”。要从根本上解决债务问题，还需要地方政府和城投公司共同努力，推动经济发展和产业转型，获取稳定的现金流入，从而确保债务的可持续管理和经济的长期健康发展（推荐阅读：城投公司产业化转型“七步成诗”）。此外，本轮的债务化解又一次为“道德风险”敲响了警钟，在2027年6月以后不再有融资平台的大势所趋下，也不再有可能进行国家层面支持的债务化解了。为此，当下城投公司不仅要尽快完成隐性债务置换，更要尽快实现市场化、实体化、产业化转型，实现债务风险的自我管控。
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