深化财税体制改革下，城投公司的未来在哪？
文摘
2024-10-29 20:58
江苏
城投公司是“GDP竞赛下的官僚体制”、“94税改”与“98房改”三件事共同催生的历史产物。其中“94税改”确立的“财权上收、事权下放”财税收支格局是催生城投公司的主要因素。马克思在《资本论》一书中提出“社会经济形态的发展是一种自然历史过程”，财税体制作为我国当今经济社会形态最重要的组成部分，也将在经济发展动能转换的过程中调试。当然，城投公司的使命也将在深化财税体制改革的浪潮中变革，只不过这种变革并不一定是人民想要的。城投公司历来是我国货币政策与财政政策执行的强力工具，城投公司先后经历了2008年“四万亿计划”、2015年棚改、2020年疫情三次大规模信用扩张，其根源在于财权事权的不对等，也催生了以“35号文”为代表的一系列文件。特别是自疫情爆发以来，地方财力不断收缩，但事权责任有增无减，甚至承担了部分宏观调控职责，导致地方城投公司债务压力攀升到了一个新的高度。2007年底，美国次贷危机引发全球性金融危机，于2008年开始对全球实体经济造成严重影响。中国虽然受到的直接冲击相对较小，但对经济增长带来的负面影响也已经开始显现，经济增速连续五个季度减缓，2008年11月9日，国务院出台强力刺激经济增长的十条措施，即“国十条”。其中第十条为——取消对商业银行的信贷规模限制,合理扩大信贷规模。回顾“四万亿计划”的投资结构，据官方的通报，四万亿中11800亿元来自中央政府预算，28200亿元来自地方政府及其投融资平台。以2009年的贵州省为例，2010年贵州省政府工作报告指出“2009年中央新增1000亿元投资安排我省140.7亿元”，但2009年贵州省固定资产投资额为2438.18亿元，假设这其中有50%来自国有资本投资，中央预算支出在其占比也仅为10%左右，也就是说仅贵州一个省，在2009年地方配套的固定资产投资额就超过了1300亿元。事实上，2008年-2010年底地方政府及其融资平台等配套投资的规模远超28200亿。我国经济增长的驱动要素主要就是土地，一方面房企通过融资超前拿地为地方政府提供卖地收入，另一方面地方政府通过城投公司将土地抵押获取大量发展资金，而2015年的棚改更是大幅提升了土地资本化率。我国房地产在经历了2013年一轮价量齐升的快速增长之后，2014年便陷入了量价齐跌的低迷状态，一二三线城市房价渐次回落，商品房成交量同比萎缩。2015年，中央为解决房地产市场库存高企和商品房销售低迷的问题，开始推进棚户区改造与货币化安置，以此来刺激房地产市场需求，达到去库存的目的。城投公司在2015年的棚改浪潮中又充当了中央货币政策与财政政策实施的抓手，彼时距“43号文”发布还不到一年。2015年6月25日，国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（以下简称“《意见》”），现在回看当年的“《意见》”，着实有些耐人寻味，如果把《意见》第三条“创新融资体制机制”中几段话“马后炮”的翻译一下，或许可以得出这么几个答案：第一“推动政府购买棚改服务，市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议”，在2015年财政部明确将BT模式的通道关闭，但是却出现了BT的变种，美其名曰“委托代建”。第二，“推广政府与社会资本合作模式，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式”，于是以所谓政府购买服务和可行性缺口补助为名的明股实债基建投融资模式大幅铺开。第三，“发挥开发性金融支持作用，开发银行等银行业金融机构对符合条件的实施主体发放贷款”。2015年6月开始，央行以“PSL”为名开动印钞机，并通过政策性银行将印好的钞票发放到地方城投手中，地方政府则配套一些预算内资金以及棚改专项债，当然最重要的还是要再注入一些土地和资产，支持城投公司进一步扩大杠杆来进行大规模拆迁、土地一级开发与配套基础设施建设，并给予拆迁居民货币化安置。在棚改的那几年里，地方政府和城投公司以土地金融为抓手推动经济增长，房地产企业以“345”的高周转模式野蛮生长，老百姓则通过银行贷款透支三十年的收入在城市里扎根，三者一同“寅吃卯粮”推动房价大幅上涨，确实稳住了那几年中国经济的基本盘。自2020年疫情爆发以来，地方财政负担加剧，在实施减税降费的情况下，收支矛盾日益突出，财政平衡难度不断加大，绝大多数地区的财政在落实“六稳”“六保”的工作中已力不从心，对于基础设施的投入更是显得有心无力。以公开的债券市场数据为例，2020年全年城投债发行额为4.78万亿元，同比增长42.9%，净融资额为2.28万亿元，同比增长75.3%；2021年，城投债总发行规模再创新高，达到5.79万亿元，净融资规模2.37万亿元，在较上年分别增长26%和10%，2022年城投净融资额度进一步增长，达到1.13万亿元，与庞大的银行贷款规模相比，这些只不过是冰山一角。我们没办法把公开数据掰开揉碎细看这些发行的债券钱去了哪里，但作为从业者我看到的地方政府直接将手伸进了城投的裤兜里——发工资、做核酸，或者干脆弄几条路定个价“卖”给城投的事情比比皆是。于是，伴随着2022年房地产低迷与土地出让收入大幅下滑，城投公司再一次亮起了红灯。在经历三轮大规模的信用扩张之后，地方债与城投的问题也到了不得不解决的时候了。2023年7月24日，中央政治局会议踩了两脚刹车，提出“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”以及“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。从均衡发展的角度来看，我国未来不太可能再通过房地产与基建投资大幅拉动经济增长，那么新一轮的财税体制改革也将如期而至。中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范央地政府关系的核心内容，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”），《决定》提出“深化财税体制改革”作为“健全宏观经济治理体系”章节的一个部分，从健全预算制度、健全税收制度和完善中央与地方财政关系三个方面展开，详细部署了未来五年财税体制改革的重点任务和方向，即事权上移与财权下放。在财权下放方面，二十届三中全会《决定》明确提出，“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，具体提到两方面增加地方财力的改革事项：一是推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。其中共享税最大的两块为增值税和企业所得税，2023年约为11万亿。如果共享税的调整只是城市维护建设税等合并下放给地方，那其实无关痛痒。因此，真正能动刀切出来让地方财力增加的是在国内消费税。二是规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。非税收入这一块其实能调整的空间很小，因为非税收入中除国有资本经营预算收入外（中央企业贡献了约90%），绝大多数的科目主要是在地方。值得注意的是，地方的非税收入中，国有资源（资产）的有偿使用收入占据半壁江山，因次，如何盘活挖掘盘活存量国有资产，是今后很长一段时间地方政府拓展财政收入的重点。在事权上移方面，二十届三中全会《决定》提出，“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。可以预见的是，在增加地方财力空间不大的情况下，事权的上移才是本次财税体制改革的重点，未来中央财政可能会大幅增加社会保障、民生、生态环境等项目支出比例。当然，事权的上移绝不仅仅意味着中央预算内投资的增加。10月12日国新办关于“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”新闻发布会表示中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力。这相当于中央直接摊牌——未来还会有更多“创新”金融工具支持基础设施投资。早在2017年，习近平总书记提出世界百年未有之大变局的重要论断。“十四五规划”指出要深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，并提出逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。但国际循环这个事情，短期来看是很难打通的。世界的游戏规则向来是以美国为首的西方人定的，随着我国综合国力的不断攀升，中央的预期是在某一时期上桌成为另一个游戏规则制定者。但现实的说，美国人如果不同意，那么你吃饭还是只能“坐小孩那桌”。毫无疑问，培育耐心资本发展新质生产力是我国从“小孩那桌”跨越到“成人餐桌”最重要的举措，但是“耐心资本”可不是什么国有资本都能充当的。笔者认为，站在国际视角来看，优化国有资本结构布局，带动战略性新型产业与未来产业发展的事权大部分是在中央，也就是央企，也有一些发达地区的地方国资与城投有资本去培育新质生产力，但是新质生产力对于二线以下的地方国资及城投来说，可能还是个遥远的事情。地方基础设施融资要从隐性债务向法定债务转型已经提出来了好些年，可依旧没能阻止隐性债务与城投债的不断攀升。的确，地方政府专项债解决了一部分资金问题，但也出了不少乱象。过去几年，审计署多次披露地方专项债资金闲置、挪用、项目过度包装等问题，究其背后的原因，还是因为绝大多数的基础设施投资做到收益自平衡就是个悖论。2024年7月23日，财政部等六部门印发的《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号）明确指出，严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债。这句话反过来可以理解为地方政府和城投公司可以为有收益的市政基础设施项目举债，但是地方如果真的有那么多好的项目，审计署也不会年年站出来说事儿了。因此，以“委托代建”为名的市政基础设施投融资模式可能走向终结。其实，从过去几年提出的新基建就可以看出端倪，无论是5G基站、特高压、算力基础设施等等，真正主导投资的是以国家电网、三大运营商为首的中央企业，而不是地方城投的狂欢。未来如“东数西算”、“西电东送”等大规模基础设施投资战略也和地方城投关系不大。笔者认为，未来中央财政可能会大幅增加地方基础设施建设的投入，无论是“平急两用”、“千万工程”、“山水工程”、“特大超大城市城中村改造”等近年来的新说法，都能看到中央增加预算内投资及配套的如超长期特别国债、政策性开发性金融工具、超长期政策银行贷款的身影，从这个视角来看算是给地方政府及城投减负了。在“一揽子化债方案”的催化之下，地方城投的市场化与产业化转型的迫切程度前所未有，但正如前文所述，新质生产力这东西不是什么地方都能玩转的。而新一轮财税体制改革在收入端的利好更多集中的一二线城市，消费税下放、增值税比例调节对于二线以下地方财政的影响可以忽略不计。我们可能不得不接受的一个现实：虽然国有企业改革反复提及国有资本要聚焦战略安全、国计民生、公共服务等领域，但本质上地方国有资本只是聚焦在这些领域是没有办法促成市场化产业化转型的。在背负巨大存量债务的同时，地方城投想要真正拓展市场化收入，切入的绝大多数领域应该都会“与民争利”。早在1994年，时任国务院总理朱镕基在全国建立现代企业制度试点工作会议上的讲话中强调，要全面、正确地理解建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。如今30年过去了，制度是建立了，但政企真的分开了吗？新一轮国有企业改革所强调的国有经济的布局优化，最终是否会演变成所有行业的“国进民退”我们还不得而知，但是作为一个基层牛马在这几年我能深切的感受到它的存在，且还在一步步加深，正如某些专家预判的一样，要珍惜2024年，因为它可能会是未来最好的一年。
