中国近代文书及档案工作转型的历史回眸

一直以来，我在高校从事档案学基础理论，以及现代文书和历史文书的教学和科研工作，得以从纵向贯通的历史视角，运用现代专业理论去回观民国、明清时期的文书和档案工作，但有些问题长期没有找到答案。学界对民国时期文书工作的既有研究尚不能回答以下问题：

第一，民国时期的公文规定为什么以“公文程式”为名？“公文程式”这个词在清末才出现，此前的公文规定均散布在会典、则例及各部门的职掌中，没有集中规定。南京临时政府成立发布第一个“公文程式”时，对“自大总统以下各公署职员及人民一切行用公文”作统一规定，这种“创新”是怎么来的？

第二，民国时期公文程式的内容框架是如何确定的？说到“程式”这个词，一般我们会想到“样式”“格式”，但民国时期历次发布的《公文程式》，是以文种规定、公文签署及副署、盖印、记时、编号、公文公布为主要内容，并不是样式或全部格式要素，而公文的纸式、稿面、文面格式等要求则另行规定。那么，公文程式为什么会有这样的内容框架？

第三，民国时期文书工作和档案改革的成因及过程是怎样的？除了档案界耳熟能详的行政效率运动以外，还有哪些社会背景对文书和档案工作改革产生了重大影响？比如，文书档案连锁法的意图是什么，实际效果如何？除了文书档案连锁法之外，还有哪些改革？中国文书及档案工作近代转型的过程全貌是怎样的？在转型过程中，发生了哪些重要变化？等等。

研究动机正是在这一连串不断追问的过程中形成的，并在后来研究中，对发生在近代的文书档案工作改革有了更全面的理解。

苏格拉底有哲学三问：我是谁？我从哪里来？要到哪里去？这同样是追溯中国档案学本源的三大问题。我国的档案学，是在近代文书和档案工作改革中萌芽的。这一时期的改革和研究，塑造了现代档案学的基因，对后来档案学的发展产生了深刻影响。因此，对这一时期的文书和档案工作进行研究，是构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系的基础工作，意义重大。

马克思认为，历史事件之间存在着因果关系，这种关系揭示了历史发展的内在逻辑和必然性。因此，在考察任何社会现象或历史事件时，都要将其置于历史的长河中进行考察，用历史事件之间的因果关系来揭示历史事实真相。这种因果关系分析不仅有助于理解历史事件的发生和发展过程，还能帮助预测未来的历史趋势。这也是研究近代文书和档案工作改革的重要方法。

如果将之置于中国近代社会大变革的历史背景下去考察，首先会发现，它不仅仅催生了中国的档案学，而且与清代大一统王朝崩解，中国开始建构现代国家的整个近代历史进程密切相连。

近代建构现代国家之路主要体现于政治体制改革、经济体制转型、思想文化革新、科学技术创新以及社会结构重塑等方面。文书和档案工作改革正是在这个背景下发生的。举几个例子：

首先，政治体制改革中的清末仿行宪政，以及后来的宪政之路，是民国时期“公文程式”出现的直接原因。其中的行政改革，不仅导致了以提高行政效率为目标的一系列文书和档案工作改革，还实现了“去书吏”“用士人”的改革主张，使文书和档案人员完成了从“吏”而“士”的身份转变。

其次，思想文化革新直接带来一系列改革，包括公文使用白话文、加标点符号、分段，改革和废除传统公文的装叙结构等。

再次，近代电报、火车、现代邮政等新技术的出现，改变了公文的传递方式，使大量用于防范公文在传递过程中诈伪舞弊的措施失去用武之地。

将近代文书和档案工作改革置于中国近代社会大变革的历史背景下去考察，还会发现，它并不仅仅是大家都熟悉的20世纪30年代行政效率运动中的一场改革。实际上，早在清末即已开始了立宪政体公文以及以“省繁文”“归简易”为目标的改革。且在行政效率运动发起前，已有铁路系统和上海市公用局文书档案改革，以及中央党部的一文一号制改革、北宁铁路文书改革、教育部的公文改革、内政部的文书档案改革等局部探索。这一改革也并未止步于20世纪30年代，而是在合署办公、裁局设科、幕僚长制、分层负责制、县制改革、行政三联制等一系列行政改革中继续深入，一直持续到1949年。20世纪40年代出版的那些重要的档案学著作，就是在这些接连不断的改革背景下的研究成果。

总体而言，近代文书和档案工作改革是一个持续的过程，有近代社会大变革的宏观历史背景，也有建构现代国家各项改革措施的微观视角，不同阶段改革的背景原因各不相同，不同改革的发生、发展也不同步。只有对这些有更全面、客观的认识，才能更好地理解中国档案学的产生。

以前研究民国时期公文，基本是以当时历次发布的“公文程式”为重要依据材料，不过，对于公文程式到底是什么，为什么会有公文程式一直认识不清。在开展项目研究过程中终于发现，民国时期的公文程式起自清末立宪和梁启超。

说到清末立宪运动，就会说到梁启超，他是当时立宪派领袖，发表了大量鼓吹、推动立宪的文章。其中，有多篇介绍宪政特征公文知识的文章，包括《朱谕与立宪政体》《论法治国之公文格式》《立宪国诏旨之种类及其在国法上之地位》《军机大臣署名与立宪国之国务大臣副署》等。

在这些文章中，他认为立宪国家有三大特色：民选议会、大臣副署、司法独立。而且将大臣副署看作是“立宪政治中最重要而不可缺之条件”。君主立宪制下的大臣副署是指“凡立宪君主之诏勅，必须由国务大臣署名，然后效力乃发生”。一旦诏敕出现问题，大臣将承担相应的责任，从而“使君主常立于无过之地”。

梁启超还提出，现代国家是法人而非自然人，其各种意图需要假手于其机关发布。因此，各机关的公文“必须遵一定之格式，履一定之手续，否则不生效力”。盖印、署名、副署，以及在政府公报上公布就是保证公文效力的格式要素和手续。他主张，今后中国若真要学习日本实行君主立宪，就要效仿日本，制定公文程式。

其所说的日本公文程式，确切的名称是“公式令”。日本历史上有两个“公式令”，一个是大化改新时学习中国隋唐时期律令制的“太政官制下的公式令”，另一个是明治维新后实行的“大日本帝国宪法下的公式令”。明治时期颁布的《公式令》，专门就法律命令、诏书、帝国宪法修改、皇室典范修改、皇室令、法律、条约、预算、阁令、省令以及宫内省令等君主立宪国家行使其统治权所颁布的法规性公文的制定程序及其格式，如副署、盖印及公报发布等作出规定。因此，它虽然名称上仍然沿用了旧名，但内容已由于建立“君主立宪制度”发生了根本性变化。因为《公式令》与宪法关系密切，日本学者从宪法学的立场出发，将其定位为当时日本宪法附属法。

清宣统三年（1911年）五月，清廷颁布《内阁官制暨内阁办事暂行章程暂行谕》，宣布“组织责任内阁，采取各国君主立宪之制”。其中，内阁官制第三条规定“国务大臣辅弼皇帝，承担责任”，第十一条规定“法律敕令及其他关于国务之谕旨，其涉各部全体者，由国务大臣会同署名。专涉一部或数部者，由内阁总理大臣会同该部大臣署名”，但大清王朝还未来得及制定公文程式即告结束。

民国成立以后，以日本《公式令》为蓝本，设计了以各种命令等法律性公文文种、副署规定、盖印、记时、编号、公文公布为内容框架的《公文程式》。此后多次修订和发布《公文程式》的最重要原因，就是国家政治制度变化导致各种法律命令副署规定的变化。

例如，1912年制定的《中华民国临时约法》中规定：“国务员辅佐临时大总统负其责任。国务员于临时大总统提出法律案公布法律及发布命令时须副署之”。随之颁布的《临时大总统令公布公文程式令》中即规定，大总统令由大总统署名盖印，国务总理记入年月日与主管国务员副署。

1928年南京国民政府颁布《中华民国国民政府组织法》中规定：“公布法令及其他关于国务之文书，由主席及常务委员二人以上之署名。其与各部有关者，并由各该主管部部长连署，以国民政府名义行之。”随之颁布的《公文程式条例》中规定，国务会议议决的“令”“训令”“指令”“布告”由主席及五院院长署名。

由此可见，公文程式的性质与日本的公式令类似，也正是因为如此，其中并不包括详细的公文格式和公文处理程序等事务性规定。

从中国文书工作的历史进程来看，公文程式将公文视为国家法规体系的组成部分，规定公文文种、署名、副署、盖印、记时、编号等生效要素及公文公布手续，是一个重要的历史转折。

而且随着“法人”概念的深入，民国时期公文程式的文种规定中，收文者和发文者也从“职员”“长官”等自然人称谓转为“机关”。后来在合署办公和裁局设科改革中，也要求省（县）政府文书一律以省（县）政府名义行文，以法人单位为公文作者的现代理念影响进一步扩大。目前各种民国时期公文改革文献中，除了能从政府颁布的公文程式中观察到发生了如此转变，相关论述文献很少，因此这一变化迄今很少受人注意。但这又是非常重要的一个公文制度转变，它代表着现代法律制度对公文程式的又一影响。

近代最著名的文书档案改革，当推20世纪30年代行政效率运动中的文书档案改革。这次改革中最为著名的便是甘乃光和他的“文书档案连锁法”。

前面说过，以追求效率为目标的文书档案改革，从清末即已开始，但那些基本是规模较小的局部改革。直至20世纪30年代，甘乃光从欧美学习西方行政管理理论归来，担任内政部次长后，开始施展建构现代国家的宏大抱负，用行政学理论发起和指导文书档案改革，从而使近代文书档案改革进入新阶段。

他认为，中国政治的落后，主要是行政落后，所以，全面开展行政改革，是改造中国、建设现代国家之急务，“健全的行政机关为实施良好政策的先决条件”，而“现在中国行政机关的最大毛病，是在于缺乏事务上机能上的效率。故行政效率研究应先从狭义的效率着手”。

在这里说明一下，当时西方行政效率研究盛行，行政效率的概念有广义和狭义之分。广义的是指政治的、服务的效率，狭义的以组织、人员、财务、物料管理为主要内容。他认为，应在狭义的行政效率中加上政令推行、参考资料、省市县和专门行政等内容。其中，公文是推行政令的工具，档案、统计、图书、报纸，以及各种登记是行政所必需的参考资料。由此，文书和档案工作被纳入行政效率的范畴。

为什么选择将文书档案改革作为行政改革的开端？从其观点中可以找到答案。“在中国，行政的改革，……要有学理的研究，要有事实的需要，要有实际可行的方案，最重要的，不可即由此即发生政潮。……利用新工具而使各文化层发生解放的自觉，……使各级政府人员有改革的自觉，然后其他的改革运动，自然应运而生”，且“从文书档案改革为入手之初步运动，问题比较的小，而范围与普遍性比较广大，避免人事组织改革带来的社会动荡”。因此，就有了他在内政部、行政院发起的文书档案改革。

也正因为其将文书档案改革视为行政改革的入手点，所以，在完成文书档案改革后，即投身地方行政改革，深度参与了合署办公、幕僚长制、分层负责制、县制改革、行政三联制改革，将建构现代国家的各项改革推向深入，而不再继续研究文书档案工作。

同样由于行政改革的背景，其主导的文书档案改革，运用了行政学理论和方法。如，行政管理讲求统计分析方法，因此相应提出设置总收发文号，以统计该机关政令推行近况，以及权力到达区域。行政管理以集中管理为要义，因此需要改变分散管理的现状，设置总收发处和总档案处，对文书和档案实行集中管理。行政管理追求行政效率，因此要对公文处理程序，收发保管，以及分类方法进行改革。英美国家的机关中收到公文需调出前件随文附送，但在中国经常是调出前文要花很长时间，甚至找不到，因此要研究档案管理，于是有了文书档案连锁法。

文书档案连锁法的核心是将公文收发与档案管理连锁起来。其主要方法是，先制定出档案分类方案并编写类号，然后设计一个木戳，上面是“档案分类号·民国纪年·收（发）·第XX号”，盖在收文或发文上，这样不仅有了收发文总号，也将收发文号与档案类号连锁起来。然后再建一个每纸复写三份的活页收发文登记簿，一纸存收发处，一纸存总档案室，一纸传观后存总务司第一科，方便各部门知道有哪些收发文，也知道其归档后的档案类号，便于查找。

但是，连锁法有一定的局限性，当时广西省政府档案室龙兆佛就不太认同这种连锁方法。他认为，文书和档案本来是代表一样东西的两个过程，只因后来处理这两个过程的责任分裂了，手续也分开了，于是被当作两样东西看待。造成文书、档案分裂的最重要原因是办理案件的人员放弃了管理档案的责任，档案与办理案件的人员脱离了关系，也就自然和文书分了家。连锁法只是从管理方法中得出的手续上的连锁，责任上的连锁才是根本的连锁。

龙兆佛提出的建议是：第一，由各机关内负实际行政责任的高级人员共同拟定档案分类方案，切不可完全任凭档案室的少数管卷员包办；第二，文书分类归档的工作应由办理案件的人员担任。从责任与方法两方面对文书档案进行连锁，才是彻底的连锁办法，也才是彻底解决档案问题的办法。

现在看来，龙兆佛的观点比较中肯客观。新中国成立以后，通过《国务院关于加强国家档案工作的决定》等一系列文件规定，确立了由文书或业务部门负责立卷归档的制度，后来编制文件材料归档范围和档案保管期限表时，也是要求各单位要组建由分管档案工作的机关负责人、分管档案工作的办公厅（室）负责人或档案部门负责人、各文书或业务部门负责人组成的编制领导小组。这些都是龙兆佛所说的“责任上的连锁”。

国民政府成立后进行档案工作改革，有多种原因。如，档案数量急骤增加，加之缺乏科学管理方法，造成“有卷无文”，丢失情况时有发生。北洋政府档案与国民政府档案新旧档案整理方法不一致，查找困难等。其实，这中间还有近代文书和档案工作新旧模式转换过程中出现的新问题。

首先，明清时期的公文以装叙结构为典型，其主要特征是层层引叙背景原文，交代本文所涉事宜的缘起及经过（行文过程），并有“等因奉此”等一系列关界语。到民国时期，在新式教育中成长起来的各级官员以及文书档案人员，大多已经看不懂、写不出这种“等因奉此”式的公文，纷纷呼吁对之进行改革。但这种装叙结构有其历史成因，有上千年的历史传承，它的一个重要作用是，阅文人不需查阅前文，就能了解这项工作的起因、过程和来文目的。装叙结构被不断简化后，各机关收文后便需要去查找前文了解情况。

必须肯定，近代的文书档案改革在中国档案学起源中发挥了重要作用。在改革中，文书和档案成为专门的研究对象，形成了文书和档案的集中管理模式，档案的概念也发生了转变，开始重视原件，强调同一事件的公文一定要放在一起，并且从裹在包袱皮里、平铺堆放，转为采用新式装订法，分门别类地站立在新式框架上。来自行政管理、国文、法律、历史、企业管理等不同领域的改革者和研究者参与其中，围绕文书处理程序、行文规则、档案分类、编目、立卷、调卷、保管等进行专门研究，产出了大量研究成果，使文书和档案管理走向科学化、现代化，使中国档案学初具学科的雏形，并呈现出多学科融合交叉的特质。

另外，也要看到，在近代的社会大变革中，几千年来形成的维系庞大王朝行政运转的传统文书及档案工作模式，在与汹涌而至西方文明的激烈碰撞中崩塌，形成了以西方文明和体制为主导、以现代管理理论和西方学术传统为支撑的现代模式。正如中国人民大学梁继红教授所说，中国档案学的产生与中国悠久的文书和档案工作传统并不存在直接生成、孕育的关系，而是与西方学术传统对接后进行实践探索的结果。

但是，这种对接并不是完全照搬。随着近代中国改革的深入，人们已经意识到改革要结合中国本土情况的问题。孙中山曾经说，“如果不管中国自己的风土人情是怎么样，便象学外国的机器一样，把外国管理社会的政治硬搬进来，那便是大错”。中国这片土地上经历了几千年的历史，很多观念、方法是根深蒂固的。虽然在近代疾风暴雨般的改革中，外域文化冲击到中国社会各个方面，但自身传统没有完全灭失，而是在与外域文化的碰撞中交融，这也是近代开始建构中国自主的档案学知识体系的土壤。

所以，与近代改革初期公文程式照搬日本的方法不同，甘乃光在主持文书档案改革时就指出，日常的政治改革要采取先设计、实验，再实施改良的方法。他认为，一些照搬国外的政治制度法规，并不适应中国国情。它们在中国的运用，需要通过搜集材料加以研究设计。而且不仅要调查研究，还要将研究结果加以试验。只有经过试验的研究结果才是科学的。

如，1935年，他主持行政院及所属各部会档案管理时，首先开展情况调查，各院、部、会均进行了详细调查，并编写了调查报告。根据这些，研究制定了整理方案，调出部分教育部旧卷进行试验整理。整理后，又撰写报告，提出改进意见，再度试验，然后再进行更大范围的方法推广。

在当时档案学研究著述中，很多改革措施都是在调查、统计结果的基础上提出。从这个意义上说，中国的档案学，从其萌生之初，即是在借鉴西方的理论和方法建构中国自主的档案学知识体系，而且是一门诞生于调查研究方法的档案学。

另外，从历史发展规律来说，与旧式王朝行政体制相匹配的传统文书和档案工作模式在近代消亡是历史必然。但是，由此引起的古代文书和档案工作知识传承的中断，造成我们管理、利用历史档案的困难，也使得一些优秀传统失去传承。在我看来，其中一些方法在今天仍有参考借鉴意义，甚至可以在信息技术飞速发展的今天焕发新的光彩。

还有一点很重要，中国档案学的近代起源有两条线，一个是起自行政管理领域的文书档案改革，主要是对机关办公室文书工作和档案室工作的研究。另一个是起自历史领域的清宫档案整理研究，为后来的档案馆管理和历史档案整理研究奠定了基础。相对而言，文书档案改革产生的成果更多，影响更广，但是新中国成立以后的档案学却是从历史档案系和档案馆管理研究起步。后来档案的学科归属从历史转为管理，却又无法摆脱历史属性，以及档案管理理论在档案馆和档案室工作的适用性等问题，其根源就在于此。现在对档案馆资政的研究比较多，其实机关和企业档案室本身就是“政”的组成部分，其资政作用更直接，但现有研究却比较薄弱，对此应给予足够的重视。