行政裁量基准就是将行政法律规范中的裁量规定予以细化、具体化，为执法人员在个案中作出裁量提供更加明确、精准的规范指引。人民法院在对依据裁量基准行使裁量权的行政行为进行司法审查时，不仅要对行政机关是否依据裁量基准作出行政行为进行审查，必要时还需对行政机关所依据的裁量基准本身进行二次审查，以确定被诉行政行为是否达到了事实与规范的统一。行政机关制定的行政裁量基准，经司法审查确认合法后，应作为审查被诉行政行为合法性的依据之一。行政机关未正确适用该裁量基准的，则被诉行政行为不具有合法性、合理性。在事实清楚的情况下，为避免诉累和实质解决争议，可以直接作出变更判决。
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适用裁量基准行政处罚案件的审查与化解
作者：田华 祁龙杰（上海二中院行政审判庭）
以下为该文内容摘选。
行政裁量基准就是将行政法律规范中的裁量规定予以细化、具体化，为执法人员在个案中作出裁量提供更加明确、精准的规范指引。虽然行政裁量基准在国内正式出现的时间比较晚，但经过十余年的发展，如今行政裁量基准已经以“自由裁量权适用规则”、“自由裁量实施细则”、“裁量指导意见”等多种形式广泛存在于各个地区和行业，形成一个上至中央部委、下至区县职能部门，涵盖人民群众衣食住行用等几乎所有领域的裁量基准体系，直接影响着我们日常生活的方方面面。
从表现形式的角度来看，目前绝大多数的行政裁量基准都是以规范性文件的形式存在的，尽管就实质而言难以形成一种正式的法律形式，但在实践中却对行政机关的执法行为发挥着一种强约束的法律效力。除非是基于个别情况考虑，否则行政机关都应当依据裁量基准作出相应的行政行为，且该“个别情形”还应当作“逸脱裁量基准的正当理由”的严格解释，不宜轻易否认其法律效力。虽然行政裁量基准的约束对象一般是具体行使裁量权的行政机关及工作人员，对于行政相对人并没有直接的约束力，对于法院的裁判也没有直接的法律意义。但因其内容是规定行政机关及工作人员如何针对不同的具体情况进行进一步的判断，并最终通过行政机关作出的具体行政行为对行政相对人产生间接、实质的法律外部效果，因此行政裁量基准的外部性效力在实践中得到了包括行政相对人以及人民法院在内的普遍承认。特别是2021年7月15日起修订施行的《行政处罚法》增加了第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”这意味着在行政处罚领域，裁量基准从形式和实质效用上都得到了法律的肯定，随着具体内容向社会公众的公布，行政裁量基准将不仅作为行政机关在执法过程中的约束性规则，也将因其“要件—效果”的结构特点帮助行政相对人形成更为精确的行为预期，同时为法院审查行政行为也提供了更为具体的参照性标准。然而，从实践中来看，无论是下级行政机关根据上级行政机关实行裁量基准制度的要求进而制定行政裁量基准，还是行政机关因具体行政执法的需要而主动、自发地制定行政裁量基准，由于行政裁量基准不需要法律明确的特别授权即可制定的特点，使得所有享有裁量权的行政机关事实上也都享有行政裁量基准的制定权。制定主体的广泛性、地区间经济社会发展水平的差异、行政机关制定规范性文件的立法技术水平，多种因素共同作用下，导致现有的行政裁量基准体系呈现出一种千差万别、不尽统一的格局样态。哪怕是同一地区针对同样的违法行为，最终所实施的行政处罚也可能迥然相异，遑论不同地区以及不同违法行为了。因此，人民法院在对依据裁量基准行使裁量权的行政行为进行司法审查时，不仅要对行政机关是否依据裁量基准作出行政行为进行审查，必要时还需对行政机关所依据的裁量基准本身进行二次审查，以确定被诉行政行为是否达到了事实与规范的统一。这种审查不同于行政诉讼中依当事人申请对规范性文件进行的附带审查，而是一种基于个案的事实、性质、情节对行政机关把握裁量基准情况的主动审查，是一种具体的实质性审查。02
上海高院发布的2018年度行政争议实质解决十大案例
某电子商务有限公司诉上海市杨浦区生态环境局行政处罚及上海市杨浦区人民政府行政复议案【要点】行政机关制定的行政裁量基准，经司法审查确认合法后，应作为审查被诉行政行为合法性的依据之一。行政机关未正确适用该裁量基准的，则被诉行政行为不具有合法性、合理性。在事实清楚的情况下，为避免诉累和实质解决争议，可以直接作出变更判决。【审判】上海市第二中级人民法院二审认为：《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第(二)项，规定了3000元至3万元的罚款幅度。环保部门应在此幅度内正确、适当地作出处罚决定。本市环境保护部门针对环境保护行政处罚裁量制订了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，杨浦生态环境局针对本案适用上述裁量基准规定，在对本案所涉商业经营活动噪声超标违法行为有明确罚款幅度裁定表的情况下，杨浦生态环境局应适用该裁量基准裁定表进行确定。但杨浦生态环境局未适用对应的裁定表，而是适用了其他环境保护违法行为的罚款幅度的兜底条款，显然属于适用裁量规定不当。再者，《中华人民共和国行政处罚法》规定了处罚与教育相结合的原则，行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对于行政机关行使自由裁量权过程中不合理的情形需要纳入行政诉讼合法性审查范围。本案中，上诉人经营场所的冷藏室设备噪声虽超过国家规定的社会生活环境噪声排放限值，但超标幅度较小，该违法情形对环境影响程度并不严重。且根据杨浦生态环境局查明的事实，上诉人在行政程序中配合调查，并已按要求在规定期限内积极整改，更换了设备。因此，本院认为，鉴于杨浦生态环境局在3000元至3万元的罚款幅度内确定罚款数额时所适用的裁量基准错误，且综合考虑上诉人的违法情节和改正措施等因素，杨浦生态环境局对上诉人作出罚款8000元的处罚决定，存在明显不当，处罚过重，应予以变更。
来源：至正研究 公众号
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