【裁判要旨】
检察机关在办理刑事案件过程中收集的证据，行政机关在行政执法中是否可以作为证据采信，应当视不同情况区别对待。对于物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在性质上属于实物证据，具有很强的客观性、稳定性，证据信息在短时间内很难改变，只要依法取得，一般就可以直接在行政程序中作为证据使用。而对于证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解这一类调查笔录，特别是对证人所作的询问笔录等，在性质上属于言词证据，在获取时难以排除提取人的主观因素，不同机关、不同人提取可能会出现不同的内容，具有相当的不确定性。所以，此类证据只要有条件重新提取的，原则上应当重新提取后才可以使用，或者有权机关的生效刑事法律文书已经确认其为合法有效的证据，此时可以直接作为有效证据使用。本案中，被诉行政行为所依据的黎城县检察机关的调查笔录，系检察机关在办理刑事案件过程中对证人和相关人员所作的调查笔录，这些证据在刑事程序中尚未经有权机关的生效法律文书对其真实性、合法性进行确认，不能直接在行政程序中采用，而应按照法定程序对证人重新调查询问并制作笔录，即进行证据转换后，才能据此作出行政行为。黎城县人民政府直接依据此类证据作出被诉行政行为，缺乏法律依据。原审法院对此证据不予采信并无不当。
山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋行终957号
上诉人黎城县人民政府因被上诉人张玉东诉其土地行政处理一案，不服山西省晋城市中级人民法院于2017年6月7日作出的（2017）晋05行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审查明，张玉东系黎城县西仵乡东水洋村人，1995年其父张春旺在该村审批两处宅基地并分别办理了土地登记，登记表载明家庭成员五人，其中包括张玉东。2005年1月，23岁的张玉东提出建房用地申请，同年8月1日，填写了200508006号《农村居民建房用地审批表》，该表经村民代表、村委主任、国土中心所、乡镇政府、耕保股、国土资源局、县领导签字或盖章确认，同年8月20日，黎城县人民政府为其颁发了（黎政许）字第006号《县（区）居民建房用地许可证》，许可其在207国道旁修建房屋一处。2005年8月31日，黎城县人民政府作出《黎城县人民政府关于批准2005年1—8月份农村居民建房用地的批复》（黎政占土字〔2005〕1号），主要内容：“批准黎侯镇等九个乡（镇）55个行政村260户农村居民建房用地。”其中包括西仵乡东水洋村张玉栋，许可占用非耕地0.3亩。2006年4月16日，房屋修建完工，张玉东向黎城县人民政府申请颁发宅基地使用权证，同年5月10日，填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，《宅基地使用证存根》显示，户主、丈量员、制图员、村长、乡镇负责人分别签字并加盖黎城县西仵乡东水洋村民委员会、黎城县西仵乡土地管理部门公章。2017年1月6日，黎城县国土资源局向黎城县人民政府报送了《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理意见》。2017年2月23日，黎城县人民政府作出《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理决定》，主要内容：“张玉栋：经查，你2005年审批宅基地一处（黎政许字第006号），2006年颁发0206309号《集体土地使用权证》。在宅基地审批中存在以下问题：1.你父张春旺在本村有两处宅基地，面积分别为410平方米、460平方米。根据《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十八条第二款规定，你2005年申请审批宅基地时，未结婚且家庭现有住宅面积已达到我县规定标准（每户不超过200平方米），不具备‘具有农村户口的村民确已分户，现有宅基地低于分户标准的’条件，属隐瞒原有住宅建设用地面积骗取批准。2.根据《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第六条规定，你2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序。3.根据《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第七条规定，你在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序。综上所述，本机关认为，你存在采取隐瞒原有建设用地面积骗取批准宅基地，审批过程存在违反法定程序问题。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《土地登记办法》第五十八条规定，决定如下：1.黎城县人民政府2005年8月为你颁发的黎政许字第006号《居民建房用地许可证》无效。2.责令你三日内到黎城县不动产登记中心办理0206309号集体土地使用权证注销登记手续。逾期不办理，将公告注销，原土地权利证书作废。”张玉东不服该决定，于2017年3月27日提起行政诉讼，请求判令予以撤销。
一审认为，2005年8月31日，黎城县人民政府作出《关于批准2005年1—8月份农村居民建房用地的批复》，批准张玉东占用非耕地0.3亩建房。2006年5月10日，张玉东填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，该申请符合法定程序。2005年张玉东申请宅基地时已经23周岁，达到法定婚龄，其是否结婚并分户，并不是法律规定的审批宅基地必要条件。现张玉东婚后在涉诉房屋居住多年已成事实，行政机关的行政审批行为具有公信力。黎城县人民政府作出《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理决定》，但未提供黎城县人民政府土地管理部门调查的证据，其提供的黎城县检察机关的调查询问笔录等证据，我院不予采信。综上，被诉行政行为认定事实证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销黎城县人民政府作出的《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理决定》。黎城县人民政府上诉称：一、原判关于“黎城县人民政府提供的黎城县检察机关的调查询问笔录等证据，我院不予采信”的认定，适用法律错误。理由是：检察机关在办理刑事案件过程中发现有行政违法行为的，应当将案件线索和有关证据移交行政机关，由行政机关依法作出处理。对于移交的证据，在审查和认定标准上，只要符合《行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据“三性”的要求，即关联性、真实性、合法性的证据，行政机关均应予以采信。本案中，检察机关的调查询问笔录等证据，从内容上看均与张玉东骗取宅基地的案件事实有关联，从真实性看均能客观地反映案件事实，从合法性看检察机关的取证主体合法，证据形成符合法定程序，故上述证据可以作为行政机关作出行政行为的依据。至于检察机关在侦查期间或者初查阶段收集的证据，移交到行政机关后，行政机关是否需要进行证据转换，在三大诉讼中，只有刑事诉讼法及相关司法解释明确规定。在行政程序中收集的证据，如证人证言、当事人陈述等，在进入刑事司法程序后需要进行程序转换，不能直接作为证据使用，而民事诉讼法和行政诉讼法对此未作明确规定。上诉人认为，刑事司法程序较民事司法程序和行政程序，在收集证据的主体、程序以及对当事人权利保障等方面更加严格、更加完善，所以没有必要将在刑事司法程序中收集的证据，在行政程序中再进行转换。因此，一审法院认为检察机关在刑事司法程序中收集的证据不能作为认定行政行为合法的依据，缺乏法律依据。二、原判认定事实错误，主要存在三方面问题：一是原判认定“上诉人在作出《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理决定》时，未提供黎城县人民政府土地管理部门调查的证据”是错误的。事实上，上诉人在一审向法院提供了张玉东的编号为200508006的《农村居民建房用地审批表》、张玉东的编号为0206309的《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》、张玉东之父张春旺的编号为0206198的《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》、张玉东之父张春旺的编号为0206199的《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》等证据，足以说明上诉人在作出被诉决定前进行了调查取证。且上述四份证据能够证明，张玉东在2005年1月申请宅基地时，其所在家庭已经拥有两处面积合计为874.9平方米的宅基地，而根据黎城县审批宅基地的实际情况，每户宅基地面积不得超过200平方米，张玉东已不符合审批宅基地的法定条件。张玉东在填写《农村居民建房用地审批表》时，隐瞒其家庭已经拥有两处宅基地，骗取宅基地的事实清楚、证据充分。二是原判认定“2005年1月，23岁的张玉东提出建房用地申请”是错误的。张玉东出生于1983年3月23日，其申请宅基地的时间是2005年1月，此时张玉东为21周岁，而不是原判认定的23岁。而根据我国婚姻法的规定，男子结婚的年龄不得早于22周岁，张玉东在申请宅基地时不达法定婚龄，且也未结婚，更未分户。其在申请宅基地时，在“年龄”一栏填写为“23岁”，在“与户主关系一栏”填写为“户主”，明显属于隐瞒年龄，谎报身份。三是原判认定“张玉东结婚后在该房屋居住多年”与事实不符。张玉东在宅基地申请获得批准后，就将宅基地交给申甲虎及其子（均非本集体经济组织成员）建房并居住，直到2016年房屋被拆除，张玉东从未在涉诉房屋居住，且张玉东的起诉状中记载的居住地是黎城县西仵乡东水洋村229号，而不是涉诉房屋。综上，原判认定事实和适用法律错误，从而得出被诉行政行为认定事实证据不足的错误结论。故提起上诉，请求：1.撤销山西省晋城市中级人民法院（2017）晋05行初09号行政判决；2.维持黎城县人民政府作出的《关于西仵乡东水洋村张玉栋宅基地审批存在问题的处理决定》或者驳回张玉东的诉讼请求。张玉东答辩称，2005年，黎城县人民政府作出黎政占土字〔2005〕1号《关于批准2005年1—8月份农村居民建房用地的批复》，批准答辩人占用涉诉土地建房并为答辩人颁发了（黎政许）字第006号《县（区）居民建房用地许可证》。2006年，答辩人提交了《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，黎城县人民政府依法为答辩人颁发了宅基地使用权证。由此可知，答辩人取得宅基地使用证完全符合法定程序。黎城县人民政府提供的黎城县检察机关的调查询问笔录等证据，系检察机关在办理刑事案件过程中，在案件初查阶段取得的证据，此类证据未经司法机关确认并采信，真实性、合法性无法确定，故不能作为认定被诉行政行为合法的依据。黎城县人民政府根据该调查询问笔录作出被诉行政行为证据不足，事实不清。原判撤销被诉行政行为符合法律规定，故请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定“张玉东结婚后在该房屋居住多年”缺乏事实依据，本院不予确认。另查明，2005年8月，张玉东填写的编号为200508006的《农村居民建房用地审批表》载明：户主张玉栋，年龄23岁。2006年5月，张玉东填写的编号为0206309的《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》载明：户主张玉栋，年龄24岁。以上事实由原审证据及询问笔录等在案佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，不受当事人上诉请求和事实理由的限制。据此，本案需要审查的问题主要有四个方面：一是张玉东在申请宅基地时是否存在隐瞒真相骗取批准的问题；二是黎城县检察机关的调查询问笔录能否作为认定被诉行政行为合法的依据；三是被诉行政行为认定黎城县人民政府为张玉东办理宅基地审批违反法定程序证据是否充分；四是被诉行政行为是否违反正当程序基本原则。关于第一个问题，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）的规定，申请宅基地使用证一般需遵循以下程序：1.申请人向所在村委会提出申请；2.村委召开村民会议或村民代表大会讨论后张榜公布；3.公布期满无异议的，报乡镇审核；4.报县（市）审核；5.颁发权属证书。在审批过程中，乡镇国土资源所要做到“三到场”，即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。可见，申请人提出申请是启动颁证程序的第一步，一般来说，只要申请人自认为符合发证条件就可以提出申请，至于实质上是否符合申请条件和颁证条件，尚需相关部门依法审核后作出认定并对符合条件的申请人依法登记发证。本案中，张玉东在申请审批宅基地时，已经年满十八周岁，其自认为符合审批宅基地的法定条件，便以自己的名义申请宅基地并填写了审批表，在客观上并没有采取任何刻意隐瞒原有建设用地面积骗取批准的行为。此外，张玉东出生于1983年3月23日，其申请建房审批的时间为2005年，申请宅基地审批的时间为2006年，两次申请填报的年龄分别为23岁和24岁，符合民间以虚岁确认年龄的风俗习惯，不存在虚报年龄骗取批准的问题。因此，被诉决定认定张玉东在审请宅基地审批时采取隐瞒和欺骗手段，证据并不充分。需要说明的是，根据土地管理法的有关规定以及黎城县审批宅基地的实际情况，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积一般不得超过200平方米。本案中，张玉东在审批宅基地时，其家庭已拥有两块面积合计为874.9平方米的宅基地，客观上已不具备审批宅基地的实质条件。然而对张玉东提出的申请，村委、乡镇人民政府、土地管理部门及黎城县人民政府对此均未尽到合理、审慎的审查义务，未能发现张玉东父亲名下已有两处宅基地且面积已超标这一明显的事实，从而导致错误登记和发证。黎城县人民政府应对此承担不利的法律后果，采取适当补救措施弥补因此造成的不利后果，以维护国家土地管理秩序的有秩性、合理性和宅基地审批的严肃性、统一性。
上诉人认为黎城县检察机关的调查笔录可以作为认定被诉行政行为合法依据的上诉理由不能成立。关于第三个问题，2005年1月，张玉东填写了200508006号《农村居民建房用地审批表》，经村民代表、村委主任、国土中心所、乡镇政府、耕保股、国土资源局、县领导签字或盖章确认。2006年5月，《宅基地使用证存根》显示：户主、丈量员、制图员、村长、乡镇负责人分别签字并加盖黎城县西仵乡东水洋村民委员会、黎城县西仵乡土地管理部门公章。由此可知，张玉东的宅基地审批符合法定形式要件。被诉决定之所以认定“2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序”“在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序”，其主要依据是检察机关对村委干部及相关人员所作的调查笔录的内容，而如前所述，调查笔录因不符合证据采信标准，不能作为行政机关认定事实的有效依据，故上述认定因缺乏证据支持而不能成立。其次，上述程序问题即便属实，也是因村委和土地管理部门履行职责不到位所致，与行政相对人无关。黎城县人民政府以该程序违法为由注销张玉东宅基地登记行为，且未采取任何补救措施，显然没有考虑无过错行政相对人的合法权益保障问题，不符合合理行政的基本原则。关于第四个问题，按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知其事实、理由和依据并给予陈述和申辩的机会。被诉决定剥夺了张玉东的宅基地使用权，对其重大财产权益产生不利影响，黎城县人民政府既未事先告知张玉东，也为给予其陈述和申辩的机会，而是径行注销其土地使用权证，程序明显不当。因此，被诉决定显然不符合正当程序的基本要求。综上，被诉行政行为认定事实不清、证据不足，且违反正当程序原则，原审判决撤销该行政行为是正确的。黎城县人民政府提出的上诉理由均不能成立。同时，鉴于涉诉登记行为在实体上违反了“一户一宅”的基本原则和山西省农村宅基地面积标准的规定，黎城县人民政府在本判决生效后应当重新作出处理决定。在处理过程中，适当考虑无过错或无主要过错的当事人的信赖利益保护问题，不能因行政机关的过错而让当事人承担因行政行为错误产生的全部不利后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：一、维持山西省晋城市中级人民法院于2017年6月7日作出的（2017）晋05行初19号行政判决；二、黎城县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黎城县人民政府负担。
审 判 长 邱水平
审 判 员 魏佩芬
审 判 员 程彦斌
二〇一八年二月九日
法官助理 齐爱平
书 记 员 李慧珍
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