问题
行政行为明显不当的判断标准是什么？
具体解答
随着行政管理领域的不断拓展以及行政管理手段的逐步复杂化， 行政裁量权亦随之不断扩大，而行政裁量权失控的问题也日益突出。虽然《行政诉讼法》规定了行政行为“滥用职权”可以撤销以及行政 处罚显失公正可以变更，法院可以对行政裁量进行一定程度的审查。但是实践中，法官极少在滥用裁量权意义上使用“滥用职权”标准，[1]同时变更判决适用范围狭窄，因此实务中对于行政裁量的司法审 查非常有限。为促进行政争议的实质性解决，回应人民群众对行政审 判的新要求和新期待，在2014年修订前的《行政诉讼法》规定法院可 以判决撤销“滥用职权”的全部行政行为以及变更“显失公正”的行 政处罚的基础上，2014年修订后的《行政诉讼法》在第七十条引入 “明显不当”这一审查根据，对于全部行政行为明显不当的，可以依 法予以撤销。由此，法院对于行政行为的合理性进行一定程度的审查 在立法上得到了进一步确认，并在原有规定的基础上得到扩大，一些 无法明确认定为“滥用职权”的行政行为，可以通过“明显不当”这 一审查标准予以纠正。
“明显不当”的现实意义在于，法律赋予行政机关裁量权力，也 要求行政机关根据具体情形斟酌处理，如果行政机关只考虑后期行为的便利性而不考虑事情本身的合理性和行政相对人的接受程度，以致 严重偏离公正的准则，是对其裁量职责的怠惰，应该予以纠正。但是对于“明显不当”应该归属于“合法性审查”抑或“合理性 审查”，学界和实务界仍有不同的认识，不过从本质上说，不同说法 背后是两种不同的合法性概念之间的争议，即“形式合法”和“实质 合法”。在实质合法的语境下，司法审查中行政行为只有合法与不合 法两种情况，对于形式合法但是违反一般法律原则的行为，仍属于实 质违反合法性原则的行为。就行政诉讼立法而言，行政诉讼法在修改 过程中增加了行政行为“明显不当”这一审查标准，但维持了法院对 行政行为“是否合法”进行审查这一表述。[2]全国人大常委会法制 工作委员会编著的《中华人民共和国行政诉讼法释义》以及《中华人 民共和国行政诉讼法解读》等读本中称，行政诉讼法修改“在坚持合 法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释”，将明 显不当的行政行为也作为违法行为。[3]可以看出，一方面，立法者 鼓励法院对行政裁量的合理性进行适度审查；另一方面，立法者在合 理性审查的概念上坚守了实质合法的观点，合理性审查也纳入合法性 审查的范畴。[4]
不过，由于“明显不当”作为不确定法律概念，其内涵和外延都 有比较大的弹性空间，同时立法以及司法解释都未对这一概念作出明 确和权威的解释，导致在司法实务中对“明显不当”的适用纷繁复 杂。
首先，就明显不当的适用范围来说，不少案件实际上对明显不当 作出不符合立法原意的宽泛理解，存在误用明显不当标准的情形。如 前所述，明显不当是针对行政裁量而言的，而裁量可能存在于行政行 为作出的各个环节，如在认定事实、适用法律和选择行政程序时均可 能存在裁量因素，如果这些阶段裁量权的行使极不合理，在一定意义上也可归入明显不当的范畴。但从《行政诉讼法》第七十条的规定 看，既然明显不当是与主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定 程序、超越职权、滥用职权相并列的审查标准，在各自的内涵和外延 上就应当既有区分又能衔接。在此意义上，明显不当应当在排除了超 越职权、事实认定、法律适用、行政程序等审查要素后只适用于行政 实体处理的裁量，目前主要是行政处理方式的裁量。[5]同时，区别 于“滥用职权”包含的行政机关违背法律目的、恶意行使权力的主观 恶意。
其次，就明显不当的审查依据或者说判断标准来说，学界和实务 界仍有不同的争议。“明显”与“不明显”没有明显的区分标准；“当”与“不当”也没有辩论的意义。不过，沈岿教授曾对“裁量明 显不当”标准所作的论证值得深思。他认为裁量明显不当标准主要审 查行政裁量是否明显与立法目的和精神、基本法治原则、习惯法、一 般公平正义观念或常人理性相悖，而不是追究主观过错。[6]同时， 考虑到合法性审查原则的统帅地位，对明显不当不能作过宽理解，界 定为被诉行政行为结果的畸轻畸重为宜。[7]法院要始终恪守对行政 的尊让，坚守司法与行政的界限，对“明显不当”行为的审查只能是 一种有限的、低强度的审查，只有明显不当应当属于极端不合理导致 不合法的情形，才能予以撤销，防止行政裁量后移转为司法裁量。
综上所述，在对行政行为进行判断其是否属于明显不当的标准范 畴时，第一，要考虑其是否为行政处理方式的裁量。第二，行政裁量 是否明显与立法目的和精神、基本法治原则、习惯法、一般公平正义 观念或常人理性相悖，而不是追究主观过错。综合进行判断，并对明 显不当不作过宽理解。
---（撰写人：孙嘉琳）
[1] 参见黄雪娇：《行政判决“明显不当”标准之探讨——〈最高人民 法院公报〉和最高人民法院指导性案例中的行政处罚案例为样本的分析》， 载《河南财经政法大学学报》2017年第2期：一方面“滥用职权”标准极易与 作为日常用语的“滥用职权”“滥用权力”发生混同，使得其含义被宽泛地 理解为“违法”，客观上造成“滥用职权”标准成为其他司法审查标准的上 位概念，用于统称主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超 越职权等具体的违法情形；另一方面，法官适用“滥用职权”标准审查案 件，被诉行政机关及其工作人员可能还面临着刑法上“滥用职权罪”的刑事 追责问题，这也是导致法官在司法实践中极少适用这项标准作出裁判的重要 原因。
[2] 何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第 3期。
[3] 参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出 版社2014年版，第21页；信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释 义》，法律出版社2014年版，第20页。
[4] 何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第 3期。
[5] 何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第 3期。
[6] 沈岿：《行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议》，载《法商研 究》2004年第4期。
[7] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社 2014年版，第190页。
来源
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