本文将发表在《石河子大学学报》（哲社版）2025年第1期，目前已在中国知网进行网络首发。
实质解释论视域下非法占用农用地罪核心要素的司法认定
摘要：在大保护、大开放、高质量发展的背景下，非法占用农用地罪中“改变被占用土地用途”的准确判定捉襟见肘。主要表现为土地性质的认定存在歧见、“改变行为”的认定存在差异以及“非法占用”与“改变用途”的关系有待厘清。本文从实质解释论的角度出发，聚焦农用地的生态环境属性来确定生态法益为本罪的保护的主要法益，以规划地类标准来认定“被占用土地”的性质，秉持生态法益立场来断定“改变行为”的本质，采用实质解释方法来界定“非法占用”与“改变用途”之间的并列关系。
关键词：非法占用农用地罪；土地性质；改变用途；生态法益；实质解释论
正文：
一、问题提出：非法占用农用地罪具有扩张适用之虞
2024年2月中央全面深化改革委员会第四次会议强调，要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田。非法占用农用地罪是打击农用地犯罪，保护耕地、林地、草地等农用地资源的利剑。然而，在当前大保护、大开发的新发展格局之下，非法占用农用地罪在司法实践中的适用存在扩张适用之虞。其中，“改变被占用土地用途”作为非法占用农用地罪入罪的关键要素，在判定该罪成立与否的过程中发挥着至关重要的作用。
然而，关于“改变被占用土地用途”的界定，在理论与实务领域引发了广泛的争议。一是土地性质的判定标准存在不确定性。在非法占用农用地罪的定罪过程中，土地性质的判定扮演着至关重要的角色。尽管如此，在司法实践中，对于土地性质的认定难以形成一致的看法。这种现象的出现，一方面是土地分类标准的二元化特征导致的，另一方面则归因于各地区在土地性质认定方面所采用的标准存在差异。二是农用地“改变行为”的认定存在分歧。具体来说，哪些行为属于“改变行为”？其范围和性质应该如何界定？三是“非法占用”和“改变用途”之间的关系界定不清。在非法占用农用地罪中，“非法占用”和“改变用途”是两个紧密相关的要素，在入罪过程中是只具其一就能入罪，还是两者兼备才能入罪，也是亟待厘清的问题。
只有对以上三个问题进行明确的界定，才能对当前背景下的非法占用农用地罪进行精准和有效的打击。基于此，本文依靠典型案例分析和实质解释论的手段，试图检视和分析上述问题，并提出相应的解决办法，以期在保护和开放农用地的双重背景下，更好地发挥非法占用农用地罪对农用地犯罪的有效打击作用，促进土地资源的可持续利用和发展。
二、认定前提：“改变被占用土地用途”是非法占用农用地罪成立的核心要素
非法占用农用地罪的实行行为主要包括两个：一是“非法占用农用地”的行为，二是“改变被占用土地用途”的行为。从实质解释论的角度来看，“改变被占用土地用途”与单纯的“非法占用农用地”的违法性质相比，不仅更加精细地揭示了农用地犯罪的本质属性，而且作为更实质的体现，在该罪的定义上，也直接映射了非法占用农用地罪的内在本质，成为该罪不可或缺且至关重要的核心要素。
首先，从构成要件角度看，“改变被占用土地用途”的准确认定更加复杂和困难。“改变被占用土地用途”属于规范的构成要件要素，而“非法占用农用地”则属于记叙的构成要件要素。相比于“非法占用农用地”来说，“改变被占用土地用途”包含着对客观事实评价的要素，更加难以理解，且通常会因为司法者不同理解而形成不同的判决结论，需要法官规范地评价才能认定。而对于“非法占用农用地”的认定只需要法官的认识活动即可确定某一事实是否符合法律。因此在司法实践中，确定行为人是否构成该罪的关键是需要法官通过规范评价，来准确认定行为人是否“改变被占用土地用途”。
其次，从犯罪的概念看，“改变用途”比“非法占用”更能实质性地反映本罪的核心特征。纵观各国刑法典规定的犯罪概念，均存在形式化犯罪概念和实质化犯罪概念这两大类型。然而，我国的犯罪概念既有犯罪的形式侧面，又有实质侧面，是形式特征和实质特征相统一的犯罪概念。概念是事物本质的浓缩反映，所以在形式和实质相结合的犯罪概念中，实质特征处于主导地位。比如我国犯罪概念中的社会危害性与违法性从实质层面上看其实是实质的违法性与形式的违法性的关系[1]138-160。之所以犯罪概念逐渐实质化，是由于法益概念的确立和引入，法益侵害成为犯罪的实质内容，理所当然的，法益侵害性则成了犯罪概念的实质化表现[2]169-170。非法占用农用地罪的概念就是典型的形式特征和实质特征相统一的犯罪概念，“改变用途”则体现了非法占用农用地罪的实质违法性，侵害了生态法益，因而具有了犯罪的实质侧面，而“非法占用”仅体现了对“命令”的违反，是一种形式违法的表现。故而，“改变用途”是我国犯罪概念在非法占用农用地罪中实质性的、具象化的表现。
最后，从犯罪动机的角度来看，“改变土地用途”这种行为更容易满足犯罪人对利益的追求。环境犯罪不同于传统的“法定犯”，犯罪人不是有意破坏环境，其真正动机为了谋取利益而犯罪，而犯罪行为往往会损害他人的利益[3]140。不管是为了谋取利益还是侵犯他人利益，改变土地用途的行为都有助于犯罪人达到自己的目的。正所谓，“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，犯罪人违反土地管理法规的核心目的就是为了获得利益，而改变土地用途则是实现这一目的的主要方式。比如，行为人通过砍伐防护林种植经济林木，或者开垦草原种植农作物等方式以实现对利益的追求。
三、认定困境：“改变被占用土地用途”的判定捉襟见肘
“改变被占用土地用途”作为非法占用农用地罪的核心构成要件要素，对其如何进行认定则是确定非法占用农用地罪与非罪的重中之重。然而，对于这个问题，理论界和实务界并未达成一致意见。
（一）“土地性质”的认定存在歧见
土地用途确定关键在于认定土地的性质。实践中，对于土地性质的认定主要存在三种方式。一是现状地类标准式，即根据国家质量监督检验检疫总局（已撤销）、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》(GBT21010—2017)中确定的土地类型进行认定；二是规划地类标准式，即以《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》为标准认定土地性质和土地类型；三是土地权属证书式，以林权证、草原证等土地权属证书上记载的土地用途为依据。上述三种认定依据并不具有唯一性，通过土地调查确定的土地现状用途和土地规划用途甚至是权属证书记载情况常有不相符的情况发生，导致在办理此类案件时难以对被占用土地的性质进行认定[4]。
首先，在司法实践中，针对同一案件，关于土地性质的认定存在两种截然不同的观点。一种观点主张，土地性质的判定应基于现状地类；另一种观点则坚持，土地性质的判定应以权属证书为依据。如在“岳某某非法占用农用地案”中，对于被告在2003年11月10日至2010年9月1日期间所采矿土地的性质认定上出现了两种观点。检方认为2003年11月10日至2010年9月1日期间被告所占用的土地为林地，但是法院认为“2010年9月1日，罗平县人民政府才向大水井村委会皮桶寨村颁发林权证，被告人岳某某开采的地段才属于林地。”这表明，法院所采取的认定土地性质的标准是土地权属证书，在被告未获得土地权属证书之前，该土地不能认定为林地。
其次，土地性质的认定存在偏差的现象亦体现于鉴定机构层面。据统计，裁判文书网2023年非法占用农用地罪的200份判决书中，未明确鉴定技术单位的共43份，其余明确了鉴定技术单位的共157份。在明确鉴定技术单位的157份判决书中，鉴定报告来源于林草主管部门的有18份，林业调查队出具的有13份，来源于社会类司法鉴定所的有51份，勘测规划调查事业单位出具的有20份，咨询服务类公司出具的有55份。此外，在同一案件中，两个鉴定机构对于农用地的面积所认定的面积也存在偏差。如在“郭某某非法占用农用地案”中，某调查设计队鉴定，涉案两块地在2010年至2021年间林地面积为74.87亩，农地面积为348.75亩。但是某鉴定公司鉴定，涉案两块地2010年至2013年间林地面积为65.31亩，农地面积为411.97亩。这表明鉴定机构对于土地性质的认定也存在一定的偏差。
（二）“改变行为”的认定存在差异
在实践中，“改变被占用土地用途”的行为可细分为两种情形。一是外部性变更，即将农用地转换为非农用地。例如将农用地用于建设住宅、窑炉、采沙、取土等非农用建设或活动。二是内部性变更，即此种农用地类型改变为彼种农用地类型，但依然是在农用地的范围内，并未对农用地进行非农建设。例如将草原转化为耕地耕种使用等。此外，在实践中，还存在地类内套种的情形，此情形属于农用地内部性改变的一种特殊情况，比如我国东北地区在林地内套种人参的现象较为普遍。无论是在司法实践还是学术研究中，对于这两种土地用途变更的认定均存在争议。
1.实务界的做法莫衷一是
首先，就农用地外部性变更而言，最高人民法院发布的一系列关于破坏草原、林地等资源的司法解释规定，在林地、草原、耕地等农用地上进行土地硬化、建设厂房、建窑、挖砂、采矿或堆放废弃物等行为，应当被认定为非法占用农用地罪。然而，在司法实践中，亦存在判决结果与此解释相左的案例。例如在“徐某某非法占用农用地案”中，一审法院认为被告人在承包的林地内建设养鸡场，并且在林地内修路，挖塘等行为改变了林地的用途，但是，二审法院认为徐某某在承包地上建设养鸡场，并修筑养鸡场、修路等行为均是对养鸡业的延续发展，并未破坏林地的生态属性，因此并未认定行为人改变了被占用土地的用途。此现象表明，对农用地用途实施外部性变更并不一定等同于本罪规定的“改变被占用土地用途”。
其次，就农用地内部性变更而言，一方面由于缺乏明确的法律条文及司法解释的规定，另一方面农用地本身分类繁杂交错，界定标准尚不明确，导致在判定“改变被占用土地用途”时存在一定的模糊性。比如在“高某某、马某某非法占用农用地案”中，2011年被告人高某某经当地林业工作管理站允许，在林地内套种土豆，2012年被告人高某某又在该林地间套种了矮大头油葵。对于该案，有两种观点。一种观点认为被告人高某某在林地内套种农作物符合《国务院关于完善退耕还林政策的通知》第11条的规定，不具有行政违法性，不构成刑事犯罪。另一种观点认为，该案中涉案地类为国家特别规定灌木林地，林种为国防林，森林类别为国家级重点公益林地，被告人在公益林内套种农作物改变了该林地的公益用途，所以认定被告构成非法占用农用地罪。
2.学术界的看法各执一词
《土地利用现状分类》将我国农用地类型划分为两个层级，其中，一级农用地为耕地、林地、园地等类型，二级农用地则是指在每一个一级农用地类内进行细分的农用地类型，比如在耕地内部还分为水田、水浇地、旱地等。关于改变农用地用途行为的认定，目前存在以下三种观点。
第一种观点主张，任何形式的农用地用途的改变均应被禁止，认为农用地的用途必须严格按照国家既定规范[5]21-23。该观点在涉及沙漠边缘的防护林以及草原、林地等防沙治沙措施时，所提出的严格限制措施显示出一定的合理性和可行性。然而，若将此观点直接套用于耕地管理，则可能过于极端，有可能对广大农村地区的经济发展带来负面影响。第二种观点主张，在坚持土地用途管制的基础上，应适当允许农用地在不同用途之间进行转换[6]51-55。这样做既能有助于实现农村用地的有效、合理循环利用又有助于激发农村集体经济的活力，提升土地资源的综合利用率，符合民法典时代“三权分置”的政策导向。但是何为“适度”并未明确，这必然会给司法实务造成一定的困难。第三种观点主张，在农用地一级分类层面进行用途变更应认定为“改变被占用土地用途”，而在一级分类之下的二级层面进行的用途调整则不宜作此认定[7]13，比如将耕地改变为林地应当认定为“改变被占用土地用途”，但是将水田改变为水浇地则不宜认定为“改变被占用土地用途”。
（三）“非法占用”与“改变用途”的关系有待厘清
在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第342条的规定中，“非法占用”与“改变用途”是两个独立的构成要件要素。对于二者的逻辑关系，学界有多种观点。一方面学界对于二者是选择关系还是并列关系并未形成统一，另一方面，二者在实践中可能出现四种不同的情况，分别是“合法占用，未改变被占用土地用途”、“非法占用，改变被占用土地用途”、“合法占用，改变被占用土地用途”以及“非法占用，未改变农用地用途”，这四种情况是否均构成非法占用农用地罪存在争议。
关于第一种情况，“合法占用，未改变被占用土地用途”完全按照相关法规使用农用地，不违反土地管理法规，则必然也不违反《刑法》。
关于第二种情况“非法占用，改变被占用土地用途”，所谓“非法占用”是指未经审批、登记或者使用欺诈手段等其他不正当手段取得农用地的使用权，擅自占有和使用农用地的行为。实际上，对此情况的争议根本上是对本罪所保护法益的不同解读。坚持秩序法益观的学者认为，“非法占用，并改变被占用土地用途”的行为，不仅未能取得合法的土地使用和经营许可，而且还擅自改变了土地原本的用途，这显然是对秩序法益的一种侵犯。因此，将其定性为非法占用农用地罪，是无可辩驳的。但是，如若从生态法益的角度出发，对“非法占用，改变被占用土地用途”的行为是否构成犯罪，就需要更为细致和深入地考量。此时的评判标准应聚焦于该行为是否对农用地的生态价值造成了实质性的破坏。只有在确实造成了生态损害的情况下，我们才能将其纳入犯罪范畴进行规范评价。
关于第三种情形，即“合法占用，改变被占用土地用途”的认定，在司法实务中存在不同裁判结果。首先，“合法占用”是指行为人已经合法取得农用地占有、经营的审批手续，具有农用地生产、经营的合法权益，从形式上看，行为人已不具备“非法占用”的行政违法性。然而，是否能将其认定为非法占用农用地罪，值得商榷。比如在“王某非法占用农用地再审刑事案”中，一二审法院均认定王某在合法取得的耕地上堆放石块，改变了被占用土地的农业用途，造成了耕地大量毁坏，但是再审法院却认为行为人将部分巨大石块已经移出压占的耕地，且部分承包地的种植条件并未被行为人的堆放行为所破坏，耕地肥力依旧良好，从而改判王某无罪。
关于第四种情形，即“非法占用，未改变农用地用途”的界定，亦存在不同见解。对此情形的争议本质上依然是由于对本罪保护法益的不同理解。其中，坚持农用地秩序法益的学者认为，只要占用土地的行为没有法律依据，那么非法的占用行为便是破坏了国家对农用地特殊管制的秩序，所以应当认定为非法占用农用地罪。即使土地审批手续正在办理过程中，依然不能认为是“合法占用”。但是，值得注意的是，此处的“土地审批手续”究竟涉及哪一级别的审批权限，目前尚未明确。坚持生态法益的学者认为，不改变被占用农用地的用途并不会侵犯原有农用地的生态属性和功能，实质上并没有侵犯本罪所保护的生态法益，仅仅具有形式上的违法性，只需进行行政处罚即可，不宜认定为犯罪[8]74-78。
四、认定路径：“改变被占用土地用途”的判定应以实质解释论进行规范展开
实质解释与形式解释，作为刑法领域的两大解释路径，各有其独特的出发点和核心观点。这两种解释方法在历史演进中，逐渐形成了实质解释论与形式解释论之间的学术辩论。形式解释论坚持法律条文的字面意义，坚守罪状的核心内涵，着重从法律概念的界定中推导出相应的结论。这种解释方法强调对法律文本的忠诚，主张法律的字面含义即为其最终的解释依据。而实质解释论则注重法律适用过程中的现实情况与目的导向。它认为，随着社会发展和情势变化，法律规范的解释应当灵活调整，以适应实际的需求。因此，实质解释论主张从变化情势和法律目的出发，去探寻法律规范背后的真正意义和价值[9]122-133。在此过程中，处罚的必要性成为了实质解释论考量的重要出发点。对于那些虽然在字面上符合刑法罪状描述，但在实质上并不具备处罚必要性的行为，实质解释论将其排除在犯罪范畴之外[10]。
一方面，以实质解释论认定“改变被占用土地用途”是我国的犯罪构成体系所决定的。因为在大陆法系国家，即使通过形式解释来确定行为符合构成要件，但是对于没有侵犯法益或者对法益侵害轻微的符合构成要件的行为，可以通过违法性与有责性进行救济，将其排除在“成立犯罪”之外。但是在我国，行为符合犯罪构成则是认定行为成立犯罪的唯一依据，若仅进行形式解释，则必然导致许多不值得处罚的行为被打上犯罪的标签，只有进行实质解释，才能对农用地犯罪行为进行不偏不倚地打击，进而实现刑罚处罚犯罪的合理性[11]112-113。另一方面，在人类对土地的影响中，首当其冲的是土壤生物多样性的破坏，紧接着则是土壤有机物质的变化和土壤结构的变化，土壤的变化也必然影响土壤的生产力，久而久之土地便被弃之不用，进而导致土地的荒芜甚至是沙漠化[12]35。由此可见，农用地犯罪在形式上表现为对国家土地管理秩序的破坏，而在实质上则体现为对土地生态属性的侵害，进而对生态文明造成破坏。因此，针对屡禁不止的农用地犯罪问题，采用实质解释论的视角进行理论重构与策略调整显得尤为关键。
（一）聚焦生态环境属性来确定非法占用农用地罪的保护法益
法益是根据宪法的基本原则，由法所保护的、客观上能够受到侵犯或者威胁的人的生活利益[13]181。法益对构成要件的解释具有指导意义[11]128。欲对“改变被占用土地用途”进行实质的解释，就必须以犯罪的本质——法益为指导进行解释，从而使构成要件更加实质地反映行为所造成的社会危害性，并且达到应当追究刑事责任的程度。对于本罪的法益，不仅我国学术界未达成统一，在国外对此看法也有不同。
首先，国外对于环境资源类犯罪所侵犯的客体因法规不同，而表述有所差异。比如日本在《公害犯罪处罚法》中的法益是公众的生命和身体，体现为人身权益；在《公害对策基本法》中规定的法益是国民健康和生活环境，表现为人身权益和生态权益相结合的复合法益；而在《大气污染防治法》和《水质污浊防治法》中强调的是生活环境的保全，主张生态法益[14]273。
其次，我国对于本罪所保护的法益存在四种学说，分别是秩序法益说、“财产法益+生态法益说”、生态安全说以及生态法益说。秩序法益说认为，非法占用农用地罪保护的是农用地用途的特定性，未经合法批准，不得加以改变[15]139。“财产法益+生态法益说”认为在土地经营权编入《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编后，农用地的财产属性得到了强调，因此传统秩序法益不能完整地涵盖本罪保护的法益。此外，在吸收《民法典》绿色原则的基础上，应当在保护农用地财产法益的同时，亦保护农用地的生态价值，形成个体主义和整体主义双重视角下的环境多元共治机制[16]47。生态安全说认为非法占用农用地的行为首先侵犯了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）、《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）等农用地管理制度，其次农用地作为一种土地的重要类型，其首要特征在于其是一种生态系统，具有巨大的生态价值，这种生态价值是具有公共性的生态利益。所以，在全面考虑农用地的价值，尤其是其生态价值后，本罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全[17]17。生态法益说认为，当前秩序法益、财产法益说弱化了农用地的生态价值，抬高了农用地犯罪的入罪门槛，为更有效地规避生态风险，保护农用地，应将生态法益作为本罪保护的中心法益，以期通过扩大法益保护范围，而防患于未然[18]181-189。
20世纪以来，大陆法系国家刑法中法益概念的日益宽泛导致刑法的处罚范围不断扩张。逐渐地，刑法保护的法益从经济秩序、管理秩序以及公共安宁等抽象存在，转变为生物多样性，甚至将其独立于人身、财产等具体法益之外，独立地进行保护，这体现了刑法向风险刑法方向发展的趋势。但是应当承认，法益概念上的模糊化、抽象化与其外延不断扩张有必然的一面，它是刑法为风险社会所做出的调适之举[19]38-39。在此基础上，在农用地大开发与大保护的宏观背景下，在农用地土壤环境风险日益升高的今天，应当以生态法益作为非法占用农用地罪保护的主要法益，以实现对农用地犯罪的准确打击和农用地资源的全面保护。
1.农用地生态法益的规范内涵
农用地不仅包括耕地，还包括森林、草原、园地等其他用于农业生产的土地。农用地生态法益是建立在对农用地生态价值的保护之上。而农用地的生态价值是随着生态环境问题的日益突出和人们对生态文明认知能力不断提升所凸显的，主要表现在调节气候、涵养水源、防风固沙、抗灾减灾等方面[20]53。
随着我国生态文明建设的不断深入，农用地生态法益的规范内涵在学界有不同的理解。有学者认为，农用地的生态法益是一种独立的法益，同我国刑法中规定的人身法益、财产法益一样可以独立进行评价。也有学者认为，农用地生态法益是农用地的自我净化能力[21]53，还有学者认为农用地生态法益所要保护的是农用地自身生态系统结构的完整性与平衡性，强调其自身的生态价值，而非纯粹为人类利用的工具性价值[22]81-90。
生态法益来源于环境权。环境权发端于20世纪六七十年代的欧美国家，环境权的产生并不是偶然的，而是欧美国家工业革命带来的环境问题日益显著境况下的必然产物。环境权主要依托于公共信托理论、可持续发展理论、代际公平理论以及自然权利理论，它的本质是一项权利。就权利本身而言，它的产生和发展是与人的自身利益紧密相关的，本质上来说，权利就是人的某种需要，需要的满足即意味着利益的实现和权利得以保障[23]115-127。所以，生态法益必须在与人类中心的法益相关联或不抵触的限度内，才能够成为环境刑法的保护法益[24]505。为此，农用地生态法益应为农用地为人类的生存和发展所提供的生态价值，主要表现为土壤肥力、生物生产能力以及储存、过滤和转移养分的能力[12]31。正如张明楷教授所说“生态学人类中心法益论实际上是将保护法益往前移动，其宗旨是为了人类的生物学的发展，将危险回避作为共同体的任务”[25]1-19。基于生态学人类中心法益论定义农用地生态价值既符合《民法典》和“三权分置”改革赋予农用地大开发的使命，又在开发的同时着重保护了其生态属性。
2.农用地生态法益的科学证成
我国实质解释论与日本实质解释论都是从犯罪构成的实质性判断与罪刑法定原则的实质侧面所衍生出来的[26]60对“改变被占用土地用途”从实质解释的层面进行认定，则必须回归犯罪构成的实质性层面。
首先，从刑法体系角度看，联邦德国于1980年将环境犯罪所侵害的生态法益与侵犯个人法益犯罪、危害公共安全犯罪置于并列的位置，将生态法益作为一种独立的法益类型，但是后来德国环境刑法充分考虑了人类和生态环境的密切关系，采取了“人类法益”和“生态法益”并重的保护方式。在日本没有专门的刑法条文保护生态法益，始终坚持“人类中心的法益观”，即环境因素本身不具有独立的刑法保护价值，只有与人的生命、健康财产相联系时才有保护的必要性[27]37—38。在我国，非法占用农用地罪被规定在《刑法》第六章妨害社会管理秩序罪第六节破坏环境资源保护罪之下，而并未将其规定在第一节扰乱公共秩序罪之下，这表明本罪保护的形式侧面是社会管理秩序，而实质侧面是生态环境。
其次，从实质解释的范围与处罚必要性的关系层面看，实质解释的允许范围与处罚的必要性成正比，与法律文本中规定的文字的通常语义成反比，即处罚的必要性越高，允许解释的范围就越大；距离法律文本规定的文字的通常语义越远，允许解释的范围就越小[28]32。具体而言，财产法益的核心和重点在于对个人主义的保护，确保个人的农业财产权益得到充分的尊重和保障。这种保护主要体现在个人对农用地生产权和经营权的占有、使用、收益和处分等方面的权利。而生态法益则更关注农用地生态系统的平衡和健康。就非法占用农用地的罪状描述而言，“非法占用”表现为对农用地管理秩序的破坏，“数量较大、大量毁坏”则反映了对财产法益的侵害。而“改变被占用土地用途”实质上既损害了农用地作为资源载体的经济价值，又损害了其作为生态载体的生态价值[29]114-122，且农用地犯罪行为先造成了农用地生态价值的破坏，而后导致的结果则是财产的损失，生态法益的损害在财产价值之前，因此在保证农用地生态价值不被损害的境况下，农用地的财产价值亦能不被破坏。
最后，基于法秩序统一原理，刑法应当与行政法规保持一致，即行政法认为合法的，刑法也应当认为合法[30]18。首先，《土地管理法》《草原法》《森林法》等法规所确立的“可持续发展、构建生态文明、保护生态多样性，达成人与自然的和谐共处”等观念，为该罪的生态法益的提出提供了阐释依据。这些理念不仅强调了人类活动与自然环境之间的平衡，而且倡导了一种长远的、全面的视角来审视我们与生态环境、土地资源的关系。这必然要求我们在追求经济发展的同时，也要考虑到对土地资源的合理利用和保护，确保未来世代也能享有丰富的自然资源和健康的生态环境。其次，随着《民法典》绿色原则的提出，“绿色化”已成为现代生产生活，以及环境治理的新趋势[31]109-118，那么代表绿色理念的生态法益作为非法占用农用地罪之主要法益也成为必然。因此，将生态法益作为非法占用农用地罪的主要法益予以确立，不仅与张明楷教授所倡导的“刑法条文解释需与刑法整体精神相协调”的理念相契合[32]126，也顺应了当前我国积极刑法观立法理念，展现了对法益保护的全面性和前瞻性。
（二）按照规划地类标准来认定“被占用土地”的性质
认定“改变被占用土地用途”的核心在于准确界定土地的用途和性质。对于土地性质的界定，学界存在三种主要观点，包括规划地类标准说、现状地类标准说以及土地权属证书标准说。本文认为规划地类标准更贴合生态法益的深层含义，满足对构成要件进行实质解释的需求，并与法秩序统一原理的内涵相契合。
第一，从本罪法益角度看，法益对构成要件的解释具有指导意义。当对刑法条文的解释出现分歧时，就要结合犯罪所侵犯的法益进行解释。从该罪所保护的法益——生态法益角度看土地性质应当以规划地类为标准进行认定。由于法律解释的目标是为了追求公正的价值，这种追求必然要求司法者在适用法律的过程中依据公正的原则实质地解释法律，而不是仅对法律文本作形式的价值中立的说明[33]1-8。政府的土地利用规划是在土地现状的基础上，根据土地的可利用程度和开发程度所作的利用规划，这种规划可以最大限度地解决土地天然参差不齐的状况，实现实质的公正。对此，周光权教授也持相同的观点，他指出“改变被占用土地用途，主要是指违反土地利用总体规划或计划”[34]374。
第二，从本罪构成要件角度看，“改变被占用土地用途”属于规范的构成要件要素，其在认定时需要精神的理解和规范的评价，所以在确定土地性质时依然要进行实质的理解与解释。根据日本学者平野龙一对规范的构成要件要素的分类[35]168，“土地用途”属于其中的第三类，是具有社会意义的概念，所以在实质解释论的角度下，认定土地性质时应当回归其社会属性。依据社会学的观点，土地性质应当取决于国家对土地的利用规划。同时，自然资源部多次发文强调，对于地类的认定，不能简单套用“国土三调”以及往年调查数据库，应当考虑实际情况与合理性，实事求是地认定土地性质，并据此编制新一轮土地利用规划。由此可见，规划地类标准是在“三调”成果为底板的基础上进行符合社会发展现状的实质性土地规划，更具有科学性。所以，以规划地类标准确定土地性质更符合对构成要件的实质性解释。
第三，从法秩序统一角度看，本罪具有典型的行政从属性。它是从严重的环境行政违法行为中分离出来而被纳入刑事犯罪的一类犯罪[30]17，所以要以非法占用农用地罪进行刑事处罚首先判断其行政违法性。法秩序统一的原理认为，行政法上认为合法的，刑法上也应当认定为合法。《土地管理法》第四条、《草原法》第三条以及《森林法》第三章的规定，均明确了以规划地类标准认定土地性质。《刑法》在判断构成要件的违法性时，需要先行判断该行为违反前置法的具体规定，不能突破前置法的规范内涵对非法占用农用地罪构成要件要素作扩张解释[36]128。故而，对于非法占用农用地罪土地性质的认定也应坚持规划地类标准，维持法律秩序的内在统一性。此外，在坚持规划地类标准认定土地性质时，政府还应将所作的土地用途规划定期向村民及权利人公开，村民及权利人提出异议的，行政机关应依法作出处理，以便在该类案件中准确认定行为人的主观心态[4]。
（三）秉持生态法益立场来断定“改变行为”的本质
在实质解释论视角下，以农用地的生态法益认定“改变行为”首先应将“改变行为”进行实质的解释以涵盖原有秩序法益和财产法益所未能充分保护的生态法益。基于实质的实行行为着手说，对于实行行为的定义应从法益侵害性的角度来判定，也即行为人开始实施具有侵害法益的紧迫危险性的行为时，才能认定行为人着手[37]38-52。
首先，外部改变是指行为人在农用地上进行建房、铺路等剥夺农用地生态属性，破坏农用地环境利益的行为。但是，是否意味着只要在农用地上进行了“非农建设”就一定会造成农用地生态法益的破坏，从而将其认定为“改变被占用土地用途”，值得商榷。比如在“徐某某非法占用农用地案”中，从解释论的角度看，一二审法院所采用的解释方法是有差别的。由于严格的法制主义要求，法官在刑事判决中要严格遵守刑法规范，不能有任何的僭越和突破[26]1。所以，在一审中，法院以形式解释的方法为核心，根据相关法律条文的字面含义，对徐某某的行为进行了审视，最终认定其构成了犯罪。然而，在二审中，法院实质性地分析王某“改变行为”的影响，以生态法益为指导，从“改变行为”是否真正破坏土地的生态属性，进而认定王某的行为并未实质性地改变被占用林地的农牧用途，因此判决徐某某无罪。总之，“利之所存，法之所在”，利益是法的实现动力和归宿，法律活动的实质就是权利义务规范下各方利益追求的平衡和妥协[38]160-164，法是公正和效率有机结合的价值观的体现，以生态法益立场来认定“改变行为”的本质是法经济学公正和效率有机结合价值观的体现。
其次，在将此类农用地改变为彼类农用地使用时，学界有三种观点，也即只要改变即认定为本罪的观点、允许农用地之间适当改变的观点以及允许在二级分类中进行改变，不允许一级分类改变的观点。笔者认为第二种观点，更符合现代刑事政策的谦抑宽容之“三大一小”的价值理念，即最大限度地保障人权、最大限度地促进社会发展、最大限度地体现相对公正，最小限度地维持秩序[10]145。但是具体哪些情况属于“适当”之内，哪些情况列于“适当”之外，应当以生态法益进行判断。比如在“崔某某非法占用农用地案”中，当事人经林业行政部门审核批准合法承包林地，但是在本该种植生态林的林地上，却种植了防护林。就生态林和防护林本身来说，无法认定“种植防护林”是损害了秩序法益还是财产法益，但是法院认为“生态林的建设是以林木为主体的生态系统，运用生态学，生态经济学，森林生态学原理，建立起复合结构的生态林”，所以当事人以防护林替代生态林损害了林地生态法益。在该案中，司法机关在秩序法益和财产法益无法来判定行为人是否有罪时，将生态法益作为考量因素融入到判决中，实现了案件的公正判决。这一做法揭示了在当前社会背景下，生态法益在农用地犯罪案件中已受到司法机关的关注。
基于上述分析，依据实质解释论的指导原则，对“改变行为”的实质解释应当全面依托于农用地的生态法益进行认定。然而，在“改变被占用土地用途”的认定过程中，尽管实质解释论提供了支持，但并不等同于刑事制裁的无限制扩张。相反，应当依据其所保护的生态法益的实质内容进行严格解释。同时，对“改变被占用土地用途”的认定坚持实质的解释并非完全排斥形式，而是反对在任何场合单纯由形式的解释决定[39]49-69。所以，必须确保原有行为的定义得以保持，以便在和谐社会实质刑事法治的立法背景下，赋予“改变行为”新的理解[40]39-54。在判断“改变行为”时，不应仅限于对变更后土地是否维持农用地用途或转为非农用地、是否从某一类别农业用地转变为另一类别农业用地等表象标准进行考量，而应深入分析农用地用途的变更是否侵犯了农用地的生态法益，从而准确认定“改变被占用土地用途”。
（四）采用实质解释方法来界定“非法占用”与“改变用途”的关系
“非法占用”与“改变用途”之间的关系，在学术界存在两种主要观点。一种观点将它们视为选择关系，认为“非法占用”与“改变用途”分别对应着土地的审批秩序和农用地的特定用途秩序。基于秩序法益观，这两种行为无论单独实施还是并存，均构成对法益的侵害，因此在判定此罪行时，只需满足其中之一即可。另一种观点则坚持二者为并列关系，即在构成此罪行时，两者缺一不可，这也是多数学者的共识。根据实质解释论，本文认为“非法占用”与“改变用途”需要同时具备才能入罪。但是，同时具备则必然导致这两种行为组合成的四种不同行为方式的认定成为当前亟待解决的另一问题。
首先，在“非法占用，改变被占用土地用途”情形下，行为人不仅未取得合法的土地使用和经营许可，而且还擅自改变了土地原本的用途，从形式上看，完全符合非法占用农用地罪的构成要件。从实质层面看，“非法占用”行为确实是对土地审批管理秩序的侵犯和破坏，根据德国环境犯罪的通说，未履行行政审批手续具有处罚的必要性，但是此时的处罚应当是行政处罚，而非刑事处罚。“改变被占用土地用途”的行为是否具有实质的可罚性应当以法益进行判断，若“改变行为”破坏了农用地的生态属性和生态价值，则应受刑事处罚。比如在“许某、白某非法占用农用地案”中，一审法院认为两名被告翻耙土地栽种柳树，符合非法占用农用地罪的构成要件，但是二审法院则根据农用地“生态破坏”的结果来判定行为人是否具有实质上的刑事可罚性。这表明，即使是形式上完全符合构成要件的“非法占用，并改变被占用土地用途”情形是否应当认定为犯罪，依然要进行实质的解释，根据法益侵害作出界定。
其次，关于“合法占用，改变被占用土地用途”在德国法学界普遍认同的观点是，若某一行为的犯罪构成要件成立需以缺乏特定的行政许可或违反特定的行政规定为前提，那么，获取该行政许可或履行相应的行政义务，便成为阻止该行为符合犯罪构成要件的关键因素[41]18。同样地，从秩序法益的角度看，“合法占用”并不会对秩序造成破坏。但是，在刑法调整之后，刑法理论必须根据刑法规定重新确定保护法益的内容，进而对犯罪构成要件作出新的解释[11]137。基于实质解释论的视角，并坚持生态法益论的原则，本文主张，对于“合法占用并改变土地用途”的行为，不能简单地将其排除在犯罪行为之外。相反，应当根据生态法益受到的具体影响，进行细致的分析和评估。此外，从文字本身的语义上看，“合法占用”包括“合法占有”和“合法使用”，占有是使用的前提，使用是对占有权益的延续，二者相辅相成，是一个问题的两个方面。实质上，行为人即便有农用地经营使用许可证，但若擅自改变用途，则不再具有“合法使用”的合法性依据。因此，行为人改变被占用农用地用途后，原先的“合法占用”亦随之丧失了合法性。
最后，对于第四种情形，也即“非法占用，未改变被占用土地用途”，“非法占用”在实践中表现为两种形式，一是行为人未办理相应许可证书，二是行为人拥有的许可证到期后未补办相应用地手续。对于这两种形式，本文认为不宜认定为犯罪，仅需予以手段补正甚至行政处罚即可。行为人未取得合法占有和使用农用地的手续，违反了土地管理法规的规定，因而具有了形式上的刑事违法性，但是我国刑法规定的犯罪概念不仅要求具有形式上的刑事违法性，还要具有实质上的刑事违法性，而实质违法性则需要依据本罪所保护的法益进行认定。从生态法益角度看，行为人不改变被占用土地的用途，对农用地整体的生态价值不会造成破坏，当然也不会侵犯农用地的生态法益，不具有实质上的可罚性，故不应当认定为犯罪。
在实质解释论的指引下，将生态法益置于非法占用农用地罪保护的主要法益地位，不仅有助于有效打击农用地犯罪行为，还能在经济下行压力下激发农村集体经济的活力，推动“三权分置”改革的深入实施。同时，对于“合法占用农用地但改变其用途”的行为，必须清晰界定其非法性质，并精确判断土地性质，以实现对“改变被占用土地用途”行为的精准认定，从而为构建“美丽中国”的伟大蓝图提供坚实的法治支撑。
（注释略）
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