文章来源：王世洲：《准确认识与界定国家在学前教育中的责任》，载《人民教育》2024年第24期，第33-38页。
作者简介：王世洲，北京大学法学院荣休教授、博士生导师。
摘要：
关键词：学前教育；幼儿园；国家主导；财政投入
2024年11月8日，《中华人民共和国学前教育法》（简称“学前教育法”）由十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过。同日，习近平主席签署主席令，宣布这部法律将于2025年6月1日起正式施行。学前教育法的颁布，标志着我国教育制度改革和社会公益事业进入了一个新的历史发展阶段。根据《中华人民共和国教育法》的规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。《中华人民共和国义务教育法》规定了九年义务教育制度，确保了年满六周岁（受条件限制地区为七周岁）的儿童接受义务教育的权利。学前教育法规定，国家实行学前教育制度，对三周岁到入小学前的儿童实施保育和教育，切实保障了我国学前儿童的受教育权。此举不仅完善了我国的学校教育法律制度，还扩展和完善了我国的国民教育体系，同时普及普惠的学前教育制度的建立也扩展和完善了我国的公共服务体系和社会公益事业。
在贯彻落实我国学前教育法的过程中，如何准确认识并界定国家在学前教育中的责任，是一个关键性问题。学前教育不仅在客观上会产生国家、社会和个人的责任负担问题，而且会因为庞大的市场需求而产生资源分配和管理上的问题，因此在学前教育法的制定过程中，对国家究竟应当在学前教育领域居于什么法律地位问题曾经有过比较大的争论。[1]新出台的学前教育法对于国家在学前教育中的责任已经作出了一系列原则性规定，深入理解这些规定，对于正确地贯彻执行这部法律有着重要的理论意义和实践价值。
一、国家主导学前教育是历史发展的必然结果
学前教育法不仅宣告了学前教育制度的建立与实施，而且明确规定“发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主”。这些规定不仅反映了学前教育历史发展的客观规律，也总结了我国学前教育发展的实践结果。
从古至今，每个社会都非常重视儿童教育。但是，每个社会看重儿童的原因并不一样。古斯巴达人希望儿童成长为勇士，古雅典人希望儿童能够成长为一名合格的公民。[2]在中国古代则秉持“人之初，性本善”（《三字经》）的理念，希望通过“蒙以养正”（《周易·蒙卦》）的学前教育，培养出具有“修齐治平”（《礼记·大学》）能力、品德和精神的人才。各种关于儿童教育的理想和实践持续了千百年。
在不同的社会中，国家在儿童教育中所起的作用主要是由文化传统和社会发展决定的。一个人从出生到长大成人，需要经过婴儿期、儿童期和学生期等多个成长阶段。其中，相对明确的是儿童离开家庭步入学堂或者社会教育机构的年龄。在中国古代，儿童大致是在8岁前后，即被称为“总角”的年纪进入学堂。古代斯巴达的男孩子，年满7岁就必须接受教育和训练，以便成长为勇士。在这个年龄之后，国家对儿童教育拥有主导地位，尤其是在现代社会中，已经不存在什么争论了。至于学龄前阶段，国家在儿童教育中发挥的作用是在历史的长期发展中逐步得到明确和加强的。
自古以来，母亲就是孩子的第一养育人。古代中国“慈母之于弱子也务致其福”（《韩非子·解老》）的观念，就体现了母亲对孩子的照顾责任。在公元4世纪之前的古斯巴达，父母在“优生”的名义下甚至对婴儿拥有生杀大权，古罗马的母亲在养育自己的孩子时可以拥有比丈夫更大的权利。[3]但是，即便在古代，家长对儿童的养育责任也并没有完全排除国家的影响。在当时的社会历史条件下，国家虽然很少直接介入学前儿童的教养工作，但社会在养育和教育儿童方面所具有的观念和标准，确是在国家的保护和支持下形成并明确的。[4]可以说，早期国家在儿童教育方面主要扮演着保护性的间接主导角色。学前儿童的教养工作主要由家庭承担。儿童教养的社会化，即儿童由母亲外的其他人（如保姆）养育的情况，仅存在于社会富裕阶层。早期国家对儿童发展的间接主导作用，还可以从其他方面得到验证。欧洲中世纪的“黑暗时代”战乱频发、民不聊生，儿童生活尤为艰难。公元400年至1400年间，欧洲不满1岁的儿童中竟然有一半以上死于火灾和饥荒，此时期的艺术和绘画作品之中，儿童的形象就几乎没有出现过。[5]
国家对学前儿童教育的直接关注开始于文艺复兴时代。启蒙运动兴起的文化巨浪，掀起了理想、自由、人文和科学的时代潮流，促使人们形成了国家应当作为理性工具的新观念，同时也激发了人们对儿童的新认知。儿童成为自然、善良、欢乐、进步、本能和原始纯真的象征。尽管学前教育的先驱们还认为“母亲是第一教师”“母爱是教育中第一起作用的因素”，[6]但是对教育方法和教育内容的科学探讨，开启了现代教育学体系化和制度化的新风向。
18世纪发端于英国的工业革命，推动了国家在保护儿童方面开始发挥直接的主导作用。工业革命带来的大量技术和理论创新，使妇女和儿童沦为了廉价劳动力，直接暴露在毫无节制的资本主义剥削之下。新的生产方式推动着农村人口向城市移民转变，改变了城市面貌、家庭模式以及妇女和儿童的命运。如同工人阶级的整体命运一样，残酷的资本压榨也激起了妇女儿童的反抗甚至革命。然而19世纪普遍盛行的国家在社会经济发展方面的自由放任政策，无力解决日益严峻的社会问题。
在改变儿童命运的历史过程中，社会主义的思想和实践发挥了先锋的作用。[7]在总结和继承工业和社会进步、心理学和教育学发展的基础上，社会主义者最早提出并采纳了平等、和善和尊重儿童的观念，试图通过建立未成年人学校的方式创立新的儿童教育事业。由此，关心和教育儿童成为人文进步的新领域。在这些理论和实践经验的启发和推动下，德国儿童教育家福禄贝尔经过长期观察和不断实践，创立了幼儿园这一学前教育的制度性机构，[8]开创了早期儿童教育的崭新时代。
幼儿园是儿童早期教育的现代形态。这种新机构为国家在早期儿童教育方面提供了重要抓手。19世纪下半叶，幼儿园运动风靡美国并进入了美国的公共教育体系。时至今日，世界发达国家在幼儿教育方面早已实现了资金、人员、资格、机构、课程、监管、研究、法律制度等全方位的支持。[9]
我国于清末变法时期从西方引入了现代幼儿园（当时称为“蒙养院”）的概念。从一开始起，我国的幼儿园就是在国家的主导下进行的。清政府于1904年颁布的《奏定蒙养院章程及家庭教育法章程》是我国第一部幼儿教育法规。该法规定对三岁至七岁之儿童实施蒙养家教合一、保育教导，指出“蒙养通乎圣功，实为国民教育之第一基址”。[10]在实践中，从最早的武昌模范小学蒙养院开始，政府就与外国传教士和私人一起创办了各种形式的幼儿园。[11][12]
中国共产党在革命斗争时期从来没有忽视过幼儿园建设。新中国成立前，党在上海秘密建立了大同幼稚园，以保护和抚育中共领导人的遗孤或子女。[13]在根据地的红色政权中，中央苏区曾经颁布了《托儿所组织条例》并举办了200多个托儿所，延安时期也先后建立了洛杉矶保育院等一批保育机构，收容各种难童几千名。[14]新中国成立后，国家逐步推进儿童保育事业。改革开放以来，我国的幼儿园法制建设取得长足进展。经国务院法制局批准，原国家教委于1989年颁布了《幼儿园管理条例》，这是我国第一部关于学前教育管理的法规，标志着我国学前教育纳入了依法治教的轨道。新世纪以来，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，进一步明确了学前教育事业在国民教育体系中的重要地位，确定了坚持公益普惠、构建学前教育公共服务体系的基本方向，“坚持政府主导”和“促进学前教育普及普惠安全优质发展”的基本政策得以确立。如今，这些政策已明确写入学前教育法之中。
纵观历史长河，国家始终在学前教育发展中发挥着主导作用，尽管在不同时代、不同国家和不同领域，这种作用可能表现得比较明显或者比较隐蔽，但是国家在学前教育领域承担的责任是历史发展所证明的不变规律。我国学前教育法把学前教育规定为“国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”，并在法治体系中予以保护，这体现了历史进步的正确方向。
二、幼儿园是国家主导学前教育的基本途径
幼儿园的创立，是学前教育史上的伟大创举，它为国家在学前教育领域发挥主导性作用提供了坚实且可靠的途径。从国家在学前教育中的作用来看，可以说，现代的学前教育法就是幼儿园法。我国学前教育法的核心部分是聚焦幼儿园构成、建设、资金、支持、布局、标准、种类、资格、监督与管理，以及围绕学前儿童、教职工、保育教育工作所制定的各种与资格、责任、保障有关的规定。正确认识幼儿园在学前教育体系中的地位和功能，对于贯彻执行学前教育法具有基础性意义。
从历史来看，幼儿园一经诞生就得到了世界关心人类进步人士的广泛欢迎和支持。世界各国在社会经济进入稳定发展阶段后，也纷纷采取各种措施支持幼儿园和儿童福利事业，以培养本国深厚的民族基础和未来潜力。例如，美国在经历19世纪末的进步时代后，于1912年通过联邦法律成立了美国儿童局，正式确立国家政府对促进儿童福利负有责任。自1909年起还建立了每十年举行一次的“白宫儿童和年轻人会议”制度。[15]时至今日，联合国已将“学前教育入学率”作为衡量国家社会进步与发展的重要指标。
幼儿园对儿童的养育和教育，对于一个国家的社会政治所具有的重要意义已为现代社会所深刻认识。幼儿园之所以拥有如此重要的社会政治地位，是由其内在的教育功能、社会功能和经济政治功能决定的。
在教育方面，幼儿园是能够提供符合幼儿身心发展各种需要的最佳场所。大哲学家康德指出“人只有通过教育才能成为人”，[16]这一观点很好地反映了社会共识。福禄贝尔曾经困惑多年—学校为什么无法教会学生在毕业后取得成功所需要的一切？经过长期的观察和实践，他认为除入学时缺乏必要的发展条件之外，主要原因在于学生在入学前接受了不当的教育。这些早年的缺陷和不足难以通过后天的努力来弥补。[17]康德也发现，“如果人在幼年时被放任自流而不加遏阻，那他就会终身保有某种野性”。[18]为了寻找更好的学前教育方法，福禄贝尔发现，自己早前持有的母亲是七岁前儿童的唯一教育者的观点是有缺陷的。事实证明，没有哪位母亲有足够的闲暇和力量，能够在缺乏外部帮助的家庭里，在头七年里为孩子提供成长所需要的一切。儿童在三到七岁期间的社会和道德发展，需要更大的同龄人群体，而家庭却限制了儿童的实践范围。因此，福禄贝尔开始致力于为婴儿期到入学前的儿童创建“一所教育幼儿的专门机构”，并最终为之取名“幼儿园”。[19]
在社会方面，幼儿园教育能够整合幼儿成长所需要的最佳资源。显然，幼儿园不是为了商业利益把儿童从母亲身边抢走而设计的，而是为母亲抚育儿童提供一种现代辅助形式。由家庭和母亲负责的幼儿教育模式，深受母亲自身条件的限制。教育是一门艺术，必须经由许多时代才能逐步完善。人的见识取决于教育，而教育又取决于见识，因此教育只有通过代代相传的方式才能将经验与知识传给下一代人，从而形成正确的教育方式。更重要的是，对孩子的教育不应该以人类的现有状况为标准，而应当以人类将来可能的更佳状态为目标来进行。单纯以适应当前社会为目的的教育，既不能教育出更好的孩子，也无法建设出一个更好的社会。贫穷的家庭和父母只关心自己的“家”，富裕的王公贵族只关心自己的“国”，两种教育都并未将至善世界以及完美人性作为教育目的。幼儿园作为公共教育，由专业人员来管理，汇集了幼儿健康成长所需要的各种资源，因此，无论在培养儿童的技能还是在造就公民的品格方面，幼儿园都比传统的家庭教育具有明显的优势。
在政治经济方面，幼儿园大大减轻了母亲在养育儿童方面往往需要独自承担的繁重负担，这不仅为妇女创设了新的专业育儿工作机会，也为解放妇女参与社会生活和拓展上升通道减少了传统阻力。在社会发展中，幼儿园对于统一国家精神和形成民族凝聚力发挥了重要的作用。福禄贝尔在德国创建幼儿园的直接或者间接目的，就是通过儿童教育，使德意志国家获得新生，使当时分散的德意志民族联合并强大起来。美国的幼儿园运动，对推动来自世界不同地区的移民实现文化融合，从而形成统一的美利坚民族，也发挥了不容小觑的重要作用。
早期的学前教育先驱通过观察和研究，发现人和其他动物一样，幼时一旦养成某种习惯便会一直保持这种倾向。因此，幼儿园是帮助儿童扣好人生第一颗扣子的重要场所。此外，幼儿园有助于儿童塑造良好的人格。与家庭养育不同，幼儿园里的孩子来自不同家庭，他们在一起时需要锻炼自己的能力，在阻力中认识自己，在合作中体会成功，在竞争中明白必须通过证明自己的能力才能得到同伴认可。这种教育模式对于培养合格的未来公民极为有利。
在历史上，幼儿园正是为纠正错误的教育方法而创立的。在18世纪的德国学校盛行的教学方法是死记硬背抽象概念，孩子被要求一字不差、原封不动地复述老师教的信息。主动探索和学习的好奇心得不到鼓励，更不用说通过观察和探究的途径开展学习了。然而，在新创立的幼儿园中，儿童的主要学习方法就是游戏与玩耍，培养的是身体独立性、情感依赖性、懂得与他人分享和互动、知道服从权威、能够区分性别、有好奇心、能够说明理由和描述事物、形成自我意识。在入学之前，儿童便形成了信任的概念，尤为重要的是，还具备了道德观念。
几个世纪以来，幼儿园推动着幼儿教育或者学前教育的科学发展。早期儿童教育已经形成颇具规模的完整学科和专业体系。无论教育者需要掌握的内容，包括母亲需要学习的育儿方法，专业的幼儿园老师、保育员和园长需要学习、研究和掌握的新的育儿方式，还是学前儿童需要学习的内容，都得到了专业研究。例如，现代教育学已形成的科学共识是，幼儿园应当培养的能力，不包括读、写、算等小学课程内容，但应包括认知、交往、儿童道德、情感、动作技能和创造力。
儿童是国家的财富、民族的未来。如今，教育学、社会学和犯罪学的研究已经明确证明，幼儿园教育对个人成长和社会安全具有长期且稳定的重要价值。著名的美国“佩里学前教育研究计划”，通过将出身贫困家庭的非洲裔美国孩子随机编入有幼儿教育的实验组和没有幼儿教育的对比组，经过50年的对比观察和研究，发现实验组的孩子在学校成绩、高中毕业率、就业收入、犯罪率和生活水平等各个方面，都明显优于对比组的孩子。[20]笔者通过对中国监狱管理者的随机调查也吃惊地发现，在2020年在押的年龄在30岁以上的罪犯中，几乎就没有上过幼儿园的。
世界各国早已认识到，学前教育是回报率最高的国家人力资源投资，是消除贫困代际循环、缩小社会差距的最温情暖心的长效社会干预手段。[21]在欧美发达国家，早期儿童教育系统早已把接纳0—3岁幼儿列入公共服务的范围。在墨西哥、巴西等发展中国家，幼儿教育也已经开始列入公益事业，并且已经向0—3岁延伸。在邻国中，泰国、菲律宾等国通过国家规划或者法律，保障所有2—5岁幼儿获得基本的保育和健康服务，为5岁或者8岁以前的幼儿提供学前教育服务。越南更是通过各种措施，已实现为99%的5岁以前的儿童提供幼儿教育。[22]
在现代社会中，幼儿园已经不是一个简单的保育机构，而是承载着社会公正、教育公平、公益福利、民族创新等社会价值的平台。今天任何一个伟大的国家都不会忽视幼儿园的教育功能和社会政治功能。恰恰相反，任何一个对人类进步和社会发展有深谋远虑的国家、政府和政党，都会直接或间接地把幼儿园建设纳入自身的国家治理体系的设计之中。我国学前教育法对幼儿园所作的完整规定，遵循了世界学前教育发展的趋势，完全符合学前教育发展的规律。
三、财政投入保障国家在学前教育中的主导地位
我国学前教育法明确规定“学前教育应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针”。在这个原则下，对学前教育的财政投入成为保障国家主导学前教育的关键措施。学前教育法第六章“投入保障”部分，细致规定了“政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制”，认真理解并执行相关规定是贯彻学前教育法的重要环节。
财政投入模式作为学前教育的一个重要议题，是衡量学前教育现代化的标志。在漫长的古代社会，由家庭主要负责幼儿教养的模式，最根本是由经济因素决定的。进入工业化时代，幼儿园的诞生带有很强的经济驱动因素。早期开办的幼儿园多有显著的慈善性质，经费来源主要依靠社会主义先驱的个人热情和私人捐赠来维持。但是，随着幼儿园的教育、社会以及经济政治价值逐渐为社会所认识，特别是在国家亟须对幼儿发展和学前教育发挥更大的主导作用的背景下，财政投入就逐渐成为学前教育和幼儿园事业的主要资金来源。
在现代学前教育体系中，国家无疑需要明确自己的立场和要求。我国学前教育法第四条明确规定：“学前教育应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针。学前教育应当落实立德树人根本任务，培育社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，培育中华民族共同体意识，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础。”为了实现这一目标，国家在幼儿教育的科学研究、师资培训、机构设置、监管监督等方面均需要作出周密部署和安排。这些工作无法由个人、企业、机构来完成，更不可能由他们来主导。在实践中，文化的传承、国家的意志、价值观的养成需要通过具体的工作来落实，幼儿园则是其中的关键环节。如果孩子进不了幼儿园或者进不起幼儿园，培养未来社会主义建设者和接班人的宏伟目标就无从谈起。因此，以幼儿园为标志的学前教育，不仅延伸为国家教育体系的有机组成部分，而且构成了国家公益事业的重要一环，对于实现国家的长治久安具有深远意义。
不过，由国家主导学前教育，并不意味着国家要在财政上包揽下幼儿教育和幼儿园的全部费用。这在现实中既不可行，也不符合实际。从教育层面看，幼儿教育是一个实验性很强的学科。目前，人类对自己幼年时期各方面的认知还非常不够，例如关于人才的先天遗传说和后天培养说的争论一直不断，幼儿科学研究还需要得到大力开展。因此，开展各种不损害幼儿身心健康的研究项目需要争取非政府性资金的参与。从机构层面看，我国地域辽阔，各地情况复杂，城乡人口分布不均，政府资助的幼儿园明显无法满足幼儿教育多层次全方位覆盖的需要。因此，开办学前教育机构也需要争取非政府性资金的支持，以满足家长的多样性需求。从经济和政治层面看，在引导市场资金的投资方向时，应当遵循市场经济规律。在社会主义法治框架内，国家依法使用监督和管理的手段鼓励、支持和引导非公有制经济发展，这一原则同样适用于对学前教育的投资。
但是，无论如何，学前教育具有公益性质，国家的财政投入具有保证社会公平正义的兜底功能，因此引导、鼓励非政府资金进入学前教育领域，并不能完全免除国家投入的主导性责任。幼儿虽然小，但求知欲强、辨别力差。在这一阶段的教育中，国家有责任确保正确的教育导向，保护孩子免受错误、虚假、非科学信息的侵害。“三岁看大”，教育幼儿是“百年树人”工程的重要组成部分。幼儿前途事关国家的未来。国家允许非政府资金参与学前教育，是为了调动社会各方面的积极性，共同做好幼儿保育和教育工作，而不是为了由此放弃或者削弱自己在学前教育中的主导责任。
我国是社会主义国家，社会进步的成果由人民共同创造、共同享有。因此，在学前教育领域，我国必须在财政投入上保持主导地位，坚持幼儿园的普惠性质。这样，才能在解除人民群众“入园难”“入园贵”问题的同时，将学前教育打造成个人终身学习的起点、社会未来建设的基石、社会发展创新的动力。从这一意义上说，学前教育法贯彻的国家主导方针，对于满足我国在政治上实现社会进一步发展、在教育上保护和开发儿童的智力、在社会上平等地为母亲提供发展机会等多重立法目的，的确具有至关重要的意义。
参考文献：
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[2][3][5][8][9][15][17][19] V. Celia Lascarides and Blythe F. Hinitz，History of Early Childhood Education，Falmer Press，New York & London，2000，p23，23，29，97，235\250\283\377，97，97，248-249. 关于该书在国际上的地位，参见：https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000143245.
[4] 在古希腊和古罗马，培养儿童是社会政治的重要方面，家庭是社会经济组织的原始单位，政治生活是家庭向政治领域的一种延伸，参见：V. Celia Lascarides and Blythe F. Hinitz，History of Early Childhood Education，Falmer Press，New York & London，2000，p3.
[6] 其中，最著名的有被誉为“教育学之父”的17世纪捷克教育家扬 ·阿姆斯·夸美纽斯（Johann Amos Comenius）和19世纪瑞士著名的民主主义教育家裴斯泰洛齐（Johan Heinrich Pestalozzi）的主张，参见：V. Celia Lascarides and Blythe F. Hinitz，History of Early Childhood Education，Falmer Press，New York & London，2000，p62.
[7] 其中，最著名的是罗伯特·欧文的社会主义主张和实践，在多方面对欧洲和美国的幼儿教育产生了影响，参见：V. Celia Lascarides and Blythe F. Hinitz，History of Early Childhood Education，Falmer Press，New York & London，2000，p81.
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[16][18] [德]伊曼努尔·康德. 论教育学[M]. 赵鹏，何兆武译. 上海：上海人民出版社，2005：5，4.
[20] [美]若林巴子. 佩里学前教育研究计划—为50岁时的追踪调查做准备[EB/OL]. https://www.crn.net.cn/research/ecec/20140920_001213.html[2024-11-28].
[21] 本段中的国际情况，参见联合国经济合作与发展组织网站的资料，https://www.oecd.org/en/about/programmes/early-childhood-education-and-care-ecec.html[2024-11-28].
[22] 越南努力提高学前教育质量[EB/OL]. https://zh.vietnamplus.vn/越南努力提高学前教育质量-post68406.vnp[2024-11-28].
编辑：王胜华
