知易行难——菲律宾小规模渔业登记许可制度分析

2024-08-12 20:00 海南

为保护渔业资源，应对沿海渔业产量下降的问题，菲律宾政府在1990年代制定了小规模渔业的登记和许可证制度，希望通过渔业许可将近岸的捕捞强度维持在合理水平，从而保证渔业资源的可持续利用。

近30年过去了，菲律宾的小规模渔业依然面临较为严峻的局面，包括渔业资源愈发枯竭，渔民社区贫困等突出问题（参见菲律宾生计渔业的困境与应对（一））。这一方面体现了该国的近岸渔业登记许可制度并没有取得预期的效果，另一方面也意味着这项制度的完善更加急迫。

在世界各国的近岸渔业管理制度中，登记和发放许可证的做法并不鲜见，我国也有实施相类似的制度。因此菲律宾这一制度的成败和背后的原因值得深入理解和研究。

在菲律宾，小规模渔业也被称为生计渔业，指那些使用小型船只（<3 GT），用小钩、线和刺网等手动渔具在近岸水域捕鱼的渔业。菲律宾小规模渔业涉及数百万沿海渔民，对沿海地区的经济、渔民生计以及粮食安全都极为重要。

设立此项制度的法律基础

1998年菲律宾通过《渔业法》（RA8550），规定“地方政府单位”在与“渔业和水生资源管理委员会”（简称FARMC）协商的基础上，负责对渔民、渔船和渔具进行注册及发放许可证。

而菲律宾的《地方政府法》（RA7160）也授予了市镇一级政府（city government 或 municipal government）在近岸15公里以内的市政水域管理渔业的特许权。市镇政府可以据此发放“渔船运营许可证”（即渔业许可证），并征收租金。

地方政府单位

在菲律宾，地方政府单位（Local Government Units，简称LGUs）一词，并不特指某一级政府，而是涵盖了三个地方行政层级：省级政府（Provincial Governments）、市/镇级政府（City and Municipal Governments）以及村/社（Barangays）政府。其中 Barangay相当于我国的行政村或社区，是最基层的行政层级。

渔业和水产资源管理委员会

渔业和水产资源管理委员会（Fishery and Aquaculture Resources Management Council，简称FARMC）是菲律宾对提供渔业政策和规划的咨询机构的总称。在菲律宾的国家和沿海各行政层级都有FARMC，主要职能是就渔业政策和规划向政府单位提供意见和建议。FARMC的设立体现了菲律宾鼓励以社区为基础的渔业资源共同管理制度，是菲律宾的近岸渔业管理的特色。政府也鼓励NGO和群众组织参与FARMC平台，以加强对渔业的共同管理。

图源：《菲律宾手工渔业现状报告2022》

（Report on the Status of Artisanal Fisheries in the Philippines)

登记许可制度的具体内容

菲律宾近岸渔业的登记和许可证制度包括渔民登记、渔船登记及渔业许可三个方面。请注意，相关法律规定登记不等同于许可。在理想情况下，渔民和渔船登记，所获得的数据用于地方政府更好地管理近岸渔业资源，实施对资源和生物多样性的保护措施。政府向登记的渔民发放渔业许可证，则为后者在特定水域合法开展渔业活动提供授权。

01 渔民登记

市政渔民登记是渔民被允许在市政水域内捕鱼的依据，是授予准入权，并为控制进入市政渔业的渔民数量以及监测其捕鱼活动奠定基础。《菲律宾渔业法》规定地方政府每年更新市政渔民登记册，并且明确规定登记不等同于授予捕鱼许可。

02 渔船登记

市政渔船登记主要是为了授予渔船身份和为海上安全考虑。根据相关法律，菲律宾海事工业管理局（MARINA）被授权对在菲律宾领海内作业的所有船只进行登记。其中，小型渔船的注册登记职能现已下放给地方政府部门。《菲律宾渔业法》还邀请地方政府在FARMCs的协助下，按渔具类型和其他船只详情维护市政渔船登记册。

03 渔业许可证

根据《菲律宾渔业法》的相关规定，地方政府有管理市政水域渔业的特权，负责管理、开发、保护、利用和处置其管辖范围内的所有鱼类和渔业/水生资源，可以对小型渔船的经营颁发许可证并征收租金和手续费用。地方政府在与FARMC协商后确定许可费额度。

菲律宾的小型渔船

制度的实施情况

如前所述，此项制度并没有能够有效控制菲律宾近岸渔业过度捕捞给资源带来的压力，小规模渔业困境依旧，可见其制度的效果不彰。原因如下：

首先是政策落地不尽人意

尽管有了《渔业法》的法律框架，但地方层面还需要条例作为具体的执行依据。目前只有少数几个地方颁布了《市政渔业条例》，而大多数沿海市县尚未颁布，因此此项制度还未得到广泛执行。究其原因，地方上缺乏制定条例的技术能力，也没有对相关工作紧迫性的认识，甚至是害怕与渔民形成对抗等因素，都不同程度地阻碍了地方出台相关条例。

为此，2013年菲律宾政府特别推出“国家市政渔民政策登记计划（FishR）”，2014年又推出“国家市政渔船和渔具注册计划”，以推动这项工作的落地。

其次是有登记无管理的情况普遍

根据菲律宾《渔业法》，政府应当”依据最大可持续产量（MSY）、总允许渔获量（TAC）等资源容量指标确定许可证数量”。即登记是为了收集数据，许可是在此基础上的科学决策。但不少地方政府把登记和许可管理视为创收活动，按渔民申请的数量而不是渔业资源的容量发放许可证，凡登记都获得许可证，因此没有形成对进入市政水域的小型渔业捕捞的实质性限制。此外，地方渔民选民的施压，也会让地方政府放松对许可的执行和管理。

再次，渔民的反对情绪严重

首要原因是渔民认为收费太高。由于没有实质性控制渔船数量，多数市政水域渔业已然处于“僧多粥少”的状态，渔民收入微薄，也就更不愿支付许可证收费。另外，渔民还抱怨市政厅离家很远，完成登记这些事情耗时耗钱。

此外在文化层面上，渔民一般认为渔业是个开放准入的“自由职业”。尽管已经意识到监管的必要性，但对自己将来不被允许打鱼的恐惧，使他们倾向于抵制任何来自政府的监管和限制举措。

另外，技术层面支撑不足

由于没有登记的标准程序，各地在与FARMC协商的基础上设置对登记内容和许可的要求，收费也都不尽一致。例如有些地方允许渔民前往市农业办公室直接办理登记，而另外一些地方要求渔民首先在村一级的管理委员会登记，然后再前往农业办公室。

而对很多地方政府单位来说，维护和更新渔民登记册也是个难题。手动记录的信息导致在合并和检索时比较困难。据报道目前菲律宾在USAID等国际机构的支持下，也已经开始了电子保存系统的建设。

FARMC的作用

菲律宾大部分的沿海市县各行政层级都建立了FARMC。FARMC的设立为当地渔民更多地参与政府渔业管理提供了机会。当地方政府设定渔业登记和许可相关条例时，FARMC可以在确定收费额度、评估条例中处罚内容的社会接受度等方面发挥重要作用。

不过在一些地方，FARMC在此项政策的咨询角色会随着当地市政渔业条例的颁布而结束，表明菲律宾FARMC的参与共同管理还不是一个充分的动态过程。FARMC在持续监督条例的实施，评估其适用性和有效性等方面的作用还没有发挥出来。

专家指出，地方上建立FARMC，可能只是因为法律有相关要求。但在如何发挥FARMC作用这件事情上，还有很长的路要走。地方政府部门必须充分接受权力下放的思想，才能使FARMC真正地参与近岸渔业的共同管理。我们了解到，多家菲律宾公益机构正在协助渔民社区更好地参与到FARMC的平台上来。

政策改进建议

针对小规模渔业登记和许可制度实施中出现的问题，菲律宾专家提出：

一是菲律宾要加大政策宣传力度，为地方行政长官设立相关的目标等激励措施，推动地方积极实施渔业登记和许可制度。

二是要破解设立地方渔业管理条例的技术难题，包括划定市政水域边界，协助确定区域的承载能力和渔船最大数量等。（封闭海湾的市政水域是相连接的，有时难以划定边界，同时某些鱼类种群的位置是动态的，这些都给管理条例的确立带来难度。厘清边界还有助于地方政府合理分担监测和执法费用。）

三是降低制度成本，比如建立标准化的程序，尽可能提供“一站式”服务，把登记地点设在村级，建立和维护数据库等。

思考与评论

从菲律宾近岸渔业登记和许可制度的案例我们看到，渔业管理是一个涉及经济、社会和生态多重目标的领域。菲律宾之所以没能通过登记和许可制度有效促进近岸渔业的可持续发展目标，除了政府对实施渔业管理能力不足等问题，渔业社区的社会、经济、就业等方面的压力是重要制约因素。

也就是说，在菲律宾沿海社区人口快速增加，渔民对捕捞生计高度依赖的情况下，简单的登记和许可制度很难独立实施并发挥减轻渔业捕捞压力的作用。菲律宾只有加快“疏导”，为渔民开发有效的替代生计途径，给渔民更多选择，鼓励他们退出渔业，降低许可限制对其收入的影响，这一看似合理的资源管理制度才能够真正落地生效。

其他信息

渔民登记内容

个人信息

• 名字

• 居住地的市镇名称

• 年龄和出生日期

• 社会身份信息

• 在该市镇的居住年数

• 血型

• 邮寄地址

• 紧急联系人

社会经济特征

• 需抚养的人数及他们的出生日期

• 主要和次要生计来源

关于捕鱼做法和活动的信息

• 捕鱼年数

• 捕鱼小时数

• 主要渔获的种类和数量

• 渔船和渔具类型和规格

• 渔场信息

社会信息

• 本地或全国性组织的会员资格

• 在该组织中的职位

市政渔业许可证办理流程

渔民必须获得并提供以下证明文件：

• 社区纳税证明

• 提供所在村居住至少6个月的证明

• 渔民登记证书（证明申请人已完成渔民登记)

除上述要求外，一些地方政府单位还要求提供：

• 无犯罪记录证明

• 健康证

农业办公室负责：

• 评估渔民申请人提供的信息的真实性;

• 收取评估费用

• 建议签发船只登记证及市长签发的捕鱼许可证/执照。

市长办公室处理和发布以下内容：

• 市政渔船许可证，允许船舶在市政水域内作业;

• 市长签发的捕鱼许可证：允许渔民在市政水域内捕鱼;

• 渔具许可证：确定使用的渔具不具有破坏性，并且符合《菲律宾渔业法》和任何地方法令允许的渔具。

*除特别标注外，图片由Dennis Calvan提供

参考资料

[1] 菲律宾小规模渔业的注册和许可制度

作者：Ruby P. Napata, Liberty N. Espectato, Genna D. Serofia

菲律宾大学维萨亚斯分校渔业与海洋科学学院渔业政策与发展研究所

[2] 菲律宾国家和地方政府渔业注册和许可框架的发展：菲律宾市政捕捞渔业部门的注册和许可框架 https://www.coast.ph/ccef-news/04/municipal-fisheries-registration-and-licensing-in-the-philippines-review-of-existing-laws-and-implementation-systems/

- END -

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3NTEzNjAwMw==&mid=2247484317&idx=1&sn=dd26fb86a76839757f530f6198dd81db

蓝色气候伙伴

分享和介绍东盟国家近岸渔业及海岸带生态保护行动，特别是公益组织在渔业社区开展的项目经验和案例，以此促进与东盟公益伙伴在相关领域的“南南合作”。