【学术争鸣】基层政策执行过程中的专班机制：基于典型案例的组织学分析

作为一位百科全书式的学者，马克斯·韦伯为组织学理论和研究提出了大量的分析概念和研究课题，其中影响最为深远的当属“科层组织”。自20世纪80年代以来，我国各级政府通过改革对标现代科层制逐步建立起一套正式、规范的政府组织体系，并以其为载体执行了一系列政策，展现了相当强大的国家能力。然而，“韦伯概括的行政机构的正式规范，不足以描述官僚们实际上将如何行事。”正式组织运行背后存在着大量临时性组织，工作专班就是其中之一。

工作专班（或称“专班”）是我国治理体系中一种独具特色的政策执行机制。与“专班”研究成果数量的贫乏相比，其在我国实际政策执行过程中的使用相当活跃。例如，疫情防控期间，我国地方政府建立了诸如农村地区疫情防控专班、整治疫情防控“层层加码”问题专班等，以应对新冠疫情、落实防控政策。此后，央地政府探索建立了诸如招商引资专班、大运会教育部工作专班、重点外资项目工作专班等，旨在服务与推动重要政策的有效实施。然而，专班的“正式身份”尚未在官方文件中得到明确。或许是由于这一“身份模糊”的现状，导致对专班内部运作过程和逻辑的分析在学术研究层面仍是一个悬念。少有的研究注意到专班的议事协调性质，并从宏观上对专班的特征进行了梳理；这些研究同时认识到了专班在促进非常规政策执行过程中发挥的作用，并基于参与式观察对之进行了大致的勾勒。

以上起步研究对我们认识和理解专班具有重要意义，但还有继续推进的必要。例如，我们可以进一步追问：政策执行过程中的专班机制到底是如何产生的？专班的运行过程或形式是怎样的？作为一种应对非常规政策的临时性组织，专班是如何与正式科层组织互嵌共生的？既有研究并未基于细致的经验观察对以上问题做出系统解答。本研究正是从组织学角度尝试填补上述空白的一个努力。

（一）文献回顾

1.科层组织的政策执行能力与困境

“科层制”一词最早由古尔奈提出，意指“官僚的统治”，后经韦伯的归纳提炼发展成为一个影响甚远的分析概念。在韦伯的视角中，科层组织是效率的化身，是一种“对于稳定、严格、紧张、可计算的行政管理的迫切需要”的理性回应。具体而言，科层组织具备三点政策执行优势：（1）具备较强的资源攫取能力。充分的执行资源是地方政府政策执行效能得以释放的基础条件，科层组织具有较强的社会渗透性，能够形成一定的执行资源汲取能力。（2）保证执行程序的稳定性。科层组织提供的一套任务程式能够减少随机因素对政策目标的扰动，使执行过程更加可控和可预测。（3）权责较为明晰。科层组织内部人员的权责分工具有明确规定，能够保证政策执行过程中的行动主体各司其职。

然而，当科层组织面对一项非常规政策时，通常会出现应对乏力的情况。随着观察的愈加深入，一些学者开始在此基点上反思政策执行的科层组织模式。部分学者认为，一方面，明确的规章制度在规定了各主体职能位置的同时，也放大了“九龙治水”的部门分割局面。另一方面，在面对需要跨主体协作的政策任务时，科层组织成员难以跳出原有职责体系并形成有效的集体行动。因此，越是面对非常规政策，越需要地方政府能够灵活应对。然而，压力型制度环境中的地方政府组织形式与行为很难因时随势调整。

2.科层组织的政策执行困境何以突破？

那么，如何突破科层组织的政策执行困境？概括来看，相对主流的思路大致有三种，每种思路都有可取之处，也有局限和不足。

(1）技术支撑。

该思路强调治理技术对科层组织内部协作过程的支撑性作用，认为从技术理性角度看，完善的技术手段能够减少执行主体的协作成本，提升治理效能。这一理论逻辑充斥着较强的工具属性，政策执行过程中政府内部各主体呈现的复杂博弈关系则被忽略。除此之外，技术支撑思路的局限还体现在：其一，技术手段较易成为政府内部强势层级实现自主控制的工具，进一步导致技术的支撑作用走向反面；其二，技术手段的不当使用反而会催生形式主义现象，使本就割裂的主体间关系雪上加霜。以上两点叠加算法技术的引入与使用成本较为高昂的特点，使其难以成为我国政府特别是低层级政府应对科层组织政策执行困境的主要思路。

(2）权威赋能。

虽然政策执行大多建立在科层制基础上，但因科层组织表现出的循规蹈矩、按部就班等特性带来的僵化困境，使得执行失败现象时有发生。此时，通过运动式手段打破科层组织的常规执行动作，并在组织权威关系下层层加压以提高公共政策蕴含的政治势能，是单一制国家突破科层组织政策执行困境的一种常见思路。但持此观点的研究也在整体上承认，权威赋能思路虽然在短时间内能够提高非常规政策的执行效能，但由于运动式治理与科层组织之间的内在紧张和不兼容性，使得该思路长期来看是不可持续的。

(3）项目嵌入。

该思路基于成本-收益的分析视角，强调通过（承载政策意图的）项目嵌入的方式在科层组织内部引入竞争性关系，即在某些特定的政策领域中进行非科层式的竞争性授权而不是行政控制性授权，重塑科层内部组织层次关系来提高政策执行效能。换言之，持此思路的学者主张采用“项目制”这一超越科层制的治理方式，以期在科层组织权威关系下实现“自下而上”的市场竞争机制和“自上而下”科层组织分权机制的耦合，从而达到调动执行者执行积极性的目的。遗憾的是，该思路秉持的成本-收益分析单一逻辑难以概括科层组织运行过程中的诸多非正式因素，同时也会导致政策公共性消解、地方融资扩大化甚至是贫富差距拉大等现实问题。

（二）文献评论与扩展方向

1.文献评论

以上研究对科层组织政策执行困境及其突破的考量视角各异，为理解政府政策执行效能的提升路径带来了启发。但是，贯穿于上述文献的一个共同特征是：无论持有哪种思路的研究，都将分析镜头打照在对科层组织的“修补”之上，其目的仍然是通过完善科层组织自身以实现政策执行困境的突破。换言之，在这些研究中，正式科层组织仍是政策执行的主要载体。即便“项目制”思路尝试在科层组织之外建构一种新的治理机制，其本质还是在科层组织内部引入一种竞争性关系，这种竞争性关系依附于科层组织之上，一系列公共政策依然以科层组织为载体予以执行。因此，这些研究未能建构起对广泛出现于我国地方政策执行实践中的临时性组织及其运行逻辑的学术理解，掩盖了对执行机制多样性等细节的考察。

2.扩展方向

事实上，已有部分学者在以上主流观点之外，将诸种临时性组织的出现视为应对科层组织政策执行困境的突破口，并建构起对它们的学术理解。有研究发现，相当部分政策的执行并不依靠正式的组织关系，地方政府通常会在组织内部创制一个相对独立的临时性组织（如领导小组、指挥部、工作专班等）以应对非常规政策的执行。然而，如前所述，学界仍鲜有基于近距离现实经验对专班进行理论化探讨的研究工作。除此之外，绝大多数研究仅是孤立看待作为临时性组织的专班，并未将其置于科层组织体系中予以考察。而之所以要做如此考察，是因为科层组织倾向于依赖内部封闭性保持稳定，其自身缺乏自我更新与形变的动力。因此，科层组织与临时性组织极易表现为“控制-反控制”关系，从而导致非常规政策难以有效执行。在此前提下，这些临时性组织存在“科层化”可能。这一点业已得到理论与实践的充分证明。已有研究关注到了临时性组织的“科层化”问题。现实中，遇事不决成立领导小组、指挥部等已经在事实上成为地方政府治理过程中的一个惯例。这些组织仅是戴着“临时性组织”的帽子，其内部的部门配置、职级设置、人员安排，甚至运行过程都与政府内其他正式部门有着惊人的相似。

那么，基层政策执行过程中的专班机制到底该如何予以学术理解和建构？为应对非常规政策而设立的临时性组织果真难避“科层化宿命”吗？政策执行过程中的不同组织层次一定会表现出“控制-反控制”的关系属性吗？笔者长期的田野调查发现：基层政府通过设立专班并借助政府组织内部各层次的有效配合，使得专班能够在政策执行过程中高效运行，对政策执行效能的提升产生了不可忽视的作用。本文认为，这一经验事实和就此的分析是对中国政策执行以及组织学理论研究领域的一个关键补充。

（三）理论基础

本文从组织分析的理性系统学派中寻找理论资源，提出一个“组织共同体+‘小数效应’”的分析框架。从理性系统视角看，组织是为实现特定目标所设计的一种机制，组织及其内部成员的行为是有目的的协调行动。管理学家泰勒开启了理性系统视角下的组织学研究，他认为组织机制设计应该反映所执行任务的性质等要素。法约尔则强调遵循自上而下的管理原则来提升组织效能，其中最重要的原则是缩小组织的控制幅度，这隐含着组织机制设计的“微型化”指向。西蒙在泰勒和法约尔的基础上更进一步，他从有限理性假设出发，认为简化的组织能够有效减少成员的个体认知局限，同时强调这一组织形式对员工的人文关怀作用，这与主流科层制理论对行政指令和控制的关注有所不同。进入20世纪70年代，组织经济学作为一门重要的组织学（或“经济学”）研究分支，对理性系统学派的研究进行了补充。交易费用、有限理性和机会主义的存在使得许多经济活动表现为“小数形式”。换句话说，主体可能会基于自身利益考量，放弃在大规模市场中进行交易，而是与其他主体通过一体化方式结成“小队”，以节约交易费用。有学者将这一现象提炼为“小数效应”，即在特定条件下，组织规模与组织效能存在大致的反比关系。总之，以上理论观点整体上认为，一个精简的组织结构是组织效能提升和发挥的基础。笔者的调研同样发现，在一定组织条件下，具备精简特征的组织机制在执行一些非常规政策时，能够展现出充分的组织效能。与以上理论观点对照来看，这并不是一个随意的判断。基于此，笔者从组织规模的角度借用“小数效应”的分析概念并结合本文研究宗旨对其进行再界定：在一定组织条件下，一个小规模的组织更有益于组织效能的发挥。

然而，以上早期理性系统学派的代表性研究都将组织视为一个封闭机制。实际上，组织的生存依赖于同外部环境进行资源交换，这些内外联系支撑着组织。以劳伦斯和罗斯奇为代表的学者基于早期理性系统视角下的分析概念和理论模型提出了权变理论，形成了组织分析的新理性系统思路。这一分析思路的命题概括来说就是：如何确保高效运转仍是组织的核心关切；组织需要在制度环境与技术环境之间取得适应性平衡，以保证自身的生存与发展；在以上两点的基础上，组织会在内部创造具有不同结构特征的子组织，并通过彼此之间的配合，来缓解复杂环境与技术治理之间的张力。新理性系统学派代表人物汤普森则在此基础上更进一步，他发现，组织会通过建立缓冲层的方式将技术核心与环境干扰隔离，以保证组织中的技术核心能够高效运行。由此，他提出了“制度层-管理层-任务层”的组织层次划分模型：组织的“制度层”负责联系制度环境、决定政策方向、确定组织边界和确保组织运行过程的合法性；“管理层”负责设计执行蓝图、控制执行过程、向任务层输入必要资源，同时起到协调上下两层的中介作用；“任务层”即组织的技术核心，发挥将输入转换为输出的功能，并以高效执行政策为主要目标。其中，“制度层-管理层”形成了保证“任务层”运行不受干扰的“隔离层”。汤普森关于组织层次的划分队本研究很有启发。本文认为，在专班运行的背后，事实上也形成了一个“制度层-管理层-任务层”的组织共同体。

基于对“小数效应”和“组织共同体”的理论理解，可以初步建构起本文的分析框架。这一分析框架遵循以下学理逻辑：“小数效应”的存在使得小规模组织单位能够在一定的组织条件下充分发挥组织效能；“组织共同体”是这一组织条件的表现形式，共同体内部各组织层次之间的配合保证小规模组织单位不受制度环境带来的“科层化”影响，维持了“小数效应”的发挥。因此，“组织共同体+‘小数效应’”存在一定的互嵌逻辑关系，两者相辅相成，共同发挥作用以保证专班能够稳定高效运行。后文将结合具体案例，并与科层制理论展开对话，来进一步展现分析框架的经验与理论意义。

（一）案例选择与资料收集

本文采用以探寻因果机制为目标的过程追踪分析法，在呈现个案“故事”的基础上围绕理论分析概念组织案例材料，实现理论驱动的嵌入式个案研究。本文在案例选择与资料收集方面注重凸显案例的典型性。从外部来看，案例研究的典型性体现在案例所处的情境应尽可能构成欲推广的个案总集的统一背景条件；从内部来看，案例研究的典型性首先体现在所描述案例与所提炼采用的分析框架之间具有紧密联系，其次体现在案例有效信息应最大限度得到饱和。对照以上标准，本文选择案例并进行资料收集的具体依据与操作方式如下：

本文遵循“统一背景条件”的原则选取案例。2022年12月，中央经济工作会议强调要通过重大项目建设等手段，保持经济平稳运行在合理区间。同月，中共中央、国务院专门发布《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，要求以光伏基地建设等为抓手，优化投资结构、拓展投资空间。前述现实环境构成了各地推进重大项目建设的统一背景条件，这在一定程度上使本案例具备典型特征以及推广复制的可能。同时，本文关注的C镇地处Y区西部，是Y区西部“两乡两镇”中距离城区最近、人口最多、经济发展状况最好的乡镇。C镇推进重大政策项目落地生根，是为了响应国家政策和市场等环境条件变化，是中国大部分地区在当前统一背景条件下发展过程的一个典型“缩影”。案例与本文分析框架存在一定适切性。一方面，本案例涉及到的三个组织层次：区指挥部、区指挥部办公室（以下简称“区指办”）与专班，正好与“组织共同体”框架关注的“制度层”“管理层”与“任务层”存在对应关系；另一方面，案例中的专班正是在此组织共同体中通过“小数效应”而充分发挥小规模组织的治理效能。因此，该案例特别适合与“组织共同体+‘小数效应’”的分析框架对话衔接。在资料搜集方面保证案例有效信息充分饱和。笔者之一借助田野调查的机会深度参与了后文涉及的光伏政策项目的建设过程，并运用两种方式保证饱和度。一方面，通过各方证据材料（包括现场观察及记录；开放性、结构性与焦点团体访谈；相关文件及报道等丰富的一手和二手资料）的搜集、整理与相互验证，形成“资料三角形”；另一方面，将深度参与过程中撰写的与本案例相关的调研材料同主要的事件参与者进行循环核对。就笔者的田野观察来看，这一案例充分展现了专班运行过程中各主体行为的丰富性，并从这一意义上为理论的归纳提炼提供了扎实基础。

以上三点叠加能够最大限度地保证案例的典型性，形成理论驱动的嵌入式案例研究设计。

（二）C镇光伏项目工作专班治理过程回顾

如何推动基层发展企稳向好、做到脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是近年来基层政府工作的重中之重。2023年，C镇规划了总投资额约9.81亿元的16个重点（含重大）政策项目。然而，2023年上半年的推进工作却相当乏力，仅完成全年计划的17.83%。C镇镇长用“难中求进”一词在工作报告中形容上半年的项目推进形势。本文关注的G村光伏发电项目便是该年度规划的政策项目。该政策项目总投资额4亿元，年度计划投资额8千万元，项目占地约490亩，计划安装8个发电方阵。同时，光伏项目仅是Y区西部发电工程建设流程中的一环，未来建成后可能会与当地水电和垃圾焚烧发电项目进行配套。光伏政策项目由Y区区委书记直接包联，项目建设点位于镇党委书记和1位副镇长包联的G村。上级压力、“棘手”政策与执行资源紧张等因素相互叠加，构成了专班治理的前置情境。

为推进光伏项目更好落实，C镇在Y区乡村振兴作战指挥部及指挥部办公室（下称“区指挥部”及“区指办”）的指导下成立了工作专班。区指挥部明确专班应以“一项一班”“一班一策”为原则形成相对独立的工作机制。专班直接受区指办领导，专班工作向区指挥部汇报，并向区指挥部负总责。在人事关系上，区指挥部与Y区党委、政府存在一定重叠。区指挥部的领导系统包含了Y区负责乡村振兴工作的主要领导和区乡村振兴局主要领导，成员系统包括下属常设机构（区指办）和Y区各镇（街）指挥部及指挥部办公室。这种重叠安排相当于在Y区政府内部再造了一个职能部门。专班的领导系统由C镇镇长、镇人大主席和一名包联G村的副镇长组成，其中镇人大主席负责专班日常工作。固定成员系统由镇城建办、农办和G村村两委干部组成。同时，专班还为镇其他各站、办、所负责人和关联企业、民众等利益相关者预留了部分席位。在正式组织人员管理趋于严格的情况下，组成人员的流动性是专班的优势所在。专班在维持较小规模的前提下，可根据政策需求吸纳政府编外人员甚至是企业相关责任人进入班组。例如，光伏项目专班曾尝试将国家电网省分公司人员纳入班组中，以便沟通和协调施工进度。

市、区政府仅对政策本身提供指向性要求。因此，区指挥部一边积极响应市、区领导的指示精神，一边要求区指办责成项目专班制定具体方案。相关政策部署后，专班将其转化成为了切实可行的政策目标，制定了具体的执行方案，该过程体现了一种层级性的目标具化体系（见表1）。在这一过程中，专班推动政策方案实现了从“价值偏好”到“事实偏好”的转变，为政策执行明确了方向。更加具体可操作的目标并不是专班成员的凭空想象，而是通过实地调研的方式逐步明确的。一方面，专班成员不断深入G村走访摸排，了解属地实际；另一方面，专班充分利用外出考察机会，学习经验。2023年7月12日，专班副班长带班赴安徽六安考察茶光互补项目和光伏大棚黄金互补项目，并基于这次考察得到的经验，矫正了部分政策目标，发挥了专班的动态调整能力。截至2023年8月底，当地光伏板铺设任务已经完成30%，相关山面改造工作已经基本完成。

尽管如此，项目推进仍需解决一个关键问题———光伏板铺设与当地茶产业发展产生的直接利益冲突。G村位于G山山腰且面阳，这一地形条件使得该村长久以来将茶叶生产作为村集体收入的主要来源。部分村民认为光伏电能板的铺设会影响茶叶对阳光的吸收，使得茶叶减产。鉴于此，G村茶产业负责人要求项目建设方要将受光伏板影响的茶树及部分小灌木进行迁移，该工作完成之后才可以进行光伏板的铺设。由于该项目由区委书记直接包联，各方对此问题都十分重视。各方的一个基本共识是，项目建设一定不能引起小范围冲突乃至大规模群体性事件。

“本质上还是当时市区规划的时候没有考虑周全，现在一方面我们还是要维护市区的政策精神，你不可能直接说上级的政策有突出问题，另一方面还要私下想办法解决这个事。”

2023年9月，区指挥部继续响应上级政策精神并牵头召开和发布正式会议和文件，明确这一问题的严峻性和大致的解决思路。项目专班则围绕该问题与当地村民和茶产业负责人进行了多次非正式的协商会谈。2023年9月15日，在专班的协调下，施工单位代表、茶产业负责人、当地群众和邻镇电厂代表达成了暂时解决方案：施工单位在保证茶树迁移有效面积的基础上继续施工，同时将光伏项目未来的部分经营权暂时性地转交给茶产业负责人，并且将围绕项目产生的旅游、发电等部分收益给予G村村集体进行分红。2023年10月初，区领导考察光伏项目建设情况，区指挥部和指办成员参与考察，专班成员详细汇报了项目推进情况。

通过专班运作，C镇G村光伏发电项目建设取得了明显进展。在Y区2023年度党委（党组）书记抓基层党建述职述责述廉会议上，C镇党委书记做出“全力服务G村光伏发电项目稳步落地”的表态宣言。这一表态正是建立在光伏项目执行情况有所进展的基础之上。截至2023年10月下旬，该政策项目已基本完成。具体效果如下：完成前期植被移栽；光伏板列装到位三分之一，以及阵列内36亩地清表；所有附属设施同步到位；项目挖桩、浇桩8000个。项目间接带动了当地茶园改造、环境整治、通村路提档升级等乡村振兴配套政策落地，并通过以工代赈的方式有效增加当地村民（含部分脱贫户）的收入。项目整体进度处于镇年度一揽子项目计划中的前列。在此项政策任务完成后，专班随即解散，成员回到各自的岗位履行常规职责。

近年来，广泛出现于我国地方政策执行过程中的工作专班成为执行非常规政策的主要载体，然而，案例研究显示，专班并不能孤立发挥作用。结合经验观察并从组织学分析视角得到的探因解释是：专班运行背后可能存在某种组织结构，结构内部各层次之间的相互配合保证了专班未受到科层组织“控制-反控制”关系的影响；在这种组织结构的保护下，专班得以因小规模特性及该特性带来的诸种优势而高效运行。这种促发专班高效运行的结构机制和内在机理可以提炼为“组织共同体+‘小数效应’”，可以说，“组织共同体”和“小数效应”的影响是相互嵌套、配合实施的。

（一）“制度层-管理层-任务层”的组织共同体

面对非常规政策，地方政府若不进行组织结构调整，此时政府组织将作为一个整体适应制度环境与技术环境，这一整体性适应会在“制度环境-技术环境”的目标背反机理影响下给组织运行带来“混乱”。在案例中，地方政府通过组织结构调整，使其在应对非常规政策时呈现出巧妙的配合样态，降低了组织运行成本。组织共同体中各层次之间不是孤立的，亦不只是单纯的“控制-反控制”关系，而是体现出一种适应性配合的过程。

1. 作为“制度层”的区指挥部

区指挥部作为组织共同体中的“制度层”，承担适应制度环境的主要功能。组织面临的制度环境通过不断输入被人们“广泛接受”的规范性观念，会使环境中不同的组织机制在结构层面逐渐趋同。这种趋同虽然能在一定程度上保证组织运行的“合法性”始终在场，但在应对非常规政策时的科层组织更需要“求变”。因此，区指挥部作为“制度层”首先需要承担起适应制度环境的角色，才能代替专班不受科层组织结构性压力的影响。这种适应对于区指挥部而言通常表现为两种动作。其一，陪同检查。例如，2023年7月20日，区委办主任调研督导政策落地情况，指挥部成员负责参与陪同对接。通常在这一过程中，指挥部成员主要是与市、区相关领导核实原定政策路线图的执行情况、反映当前面临的困难、寻求上级支持，同时做出执行保证。其二，对接市、区政府的例行会议与相关文件材料等形式性科层活动。一些程序性的会议主要由指挥部及区指办成员参与，专班的大多数成员并不参加。在材料方面，主要以指挥部的名义对接市、区政府部分文件形成程序性材料，以应对上级检查等。这些流程和任务更多是为了响应市、区政府的政策精神和督导检查以确保政策执行过程的合法性，即适应组织面临的制度环境。此外，区指挥部还需要确定组织边界，即从整体组织结构中创制出一个临时性组织，形成一个执行政策的“特种部队”———工作专班。由此可见，作为“制度层”的区指挥部尽可能地为专班消除来自制度环境的影响，以保证组织共同体的技术核心能够充分发挥作用。

2.作为“管理层”的区指办

区指办作为组织共同体中的“管理层”，承担对下的政策把位、激励及在共同体中共享信息等功能。在本案例中，区指办需要保证“政策合理性”和“执行有效性”之间的相对平衡，还需要在区指挥部总体意见的基础上对专班成员进行激励。另外，区指办不会轻易向下启动问责机制。就中国的治理现实而言，有关刚性考责的机制及其实践在正式科层体系中相当常见，但在一项非常规的政策面前，此种考责通常会失效。区指办对专班的考核方式较具弹性：一方面，为专班成员特设指标，并提供项目推进绩效奖励专项资金；另一方面，降低对执行效果的“业绩期待”，消解执行压力。正如一位专班成员所说：

“上级给了我们充分的空间和激励去推进这个项目，也就是说‘压力’他们扛住了，我们不用直面这个问题。”

同时，区指办还发挥在共同体中共享执行信息的作用。组织中的诸多工作都依赖主体间的有效协调和信息共享。传统的“控制-反控制”观点皆强调主体间会围绕信息资源展开零和博弈。然而，信息的不完全性导致其难以被某一强势主体垄断。案例中，组织共同体内部的信息是高度共享的，区指办在其中发挥了重要的中介作用。一方面，区指办自下而上地向指挥部反映政策的执行情况以及遇到的阶段性问题；另一方面，也会将相关部署及时向下传达，并针对性地调配资源。在本案例中，各组织层次并未利用自身具有的信息优势生产机会主义行为。相反，彼此之间相互配合形成“共享知识”格局，凝聚了执行共识。在资源投入方面，科层组织内部的资源流动必然要遵循严格的程序，但专班在区指办的统一指导下整合特定权力、专项资金、基础设施设备等各类资源，克服了组织资源分散隔离与审批程序漫长等困境。例如，在资金投入方面，区指办会与专班定期召开协调会、会商会，研究项目推进存在的资金困难，并明确财政资金特批特拨，区委农办在此过程中发挥督办职能即可。

3.作为“任务层”的专班

专班作为组织共同体中的“任务层”，发挥将输入高效转化为输出的执行功能。从前述案例和相关分析中可知，政策执行过程中相当部分必要的“科层动作”被组织共同体中的其他层次予以完成。各组织层次之间的高度配合为专班的有效运行减轻了不少结构性压力。对专班而言，要做的就是最大限度地投入到如何有效落实政策上来。例如，在资源利用方面，专班为了尽快实现政策目标，会选择将资源聚焦于一个点上，再由点及面逐步实现目标。在项目落地期间，专班成员相对固定地服务于光伏工作，并凭借人力资源的聚合吸引大量上级投入，前瞻性地谋划与推动农业、商业、旅游业融合的产业振兴；同时，还利用各种渠道宣传项目的特点优势，吸引专家组对项目的可行性进行论证，进一步提高了上级资源滚动投入的可能性。

综上，案例中呈现的基本事实和本文的分析表明：在我国当前的压力型政府体系下，存在一个以“制度层-管理层-任务层”为基本结构的包容专班的组织共同体。同时，我们的思考不能止步于此，还有一个疑问就是：专班的高效运行是何以内在可能的？简单理解，上述共同体仅是为专班的运行提供了一个框架，缓解了专班面临的科层结构张力。因此，还需要进一步揭示专班高效运行的内在机理。

（二）组织规模的“小数效应”

在组织共同体的包容下，专班得以因组织规模的“小数效应”带来的高密度的组织结构、动态的组织调试和组织激励的放大等优势，形成一种深度嵌入组织共同体的治理机制。

1.高密度的组织结构机制

在组织共同体的包容下，一个小规模组织带来了高密度的组织结构。组织密度描述组织中成员节点之间可实现联结的密集程度，成员间的联结规模随着节点的增加会呈现几何级数的增长趋势。相对专班而言，科层组织因其内部组成人员较多且各司其职的特点，使得组织联结程度较低，这显然不利于组织凝合力的形成。这一高密度的组织结构机制从两个方面提升了组织效能。第一，保证有效监督。奥尔森认为，除非一个组织中的人数很少，否则理性逐利的个人不会采取行动实现组织的共同利益。高密度的组织结构削弱了信息不对称效应，利于组织成员之间的相互监督，也利于上级对内部执行信息进行比照验证，减少了政策执行过程中的“搭便车”行为。第二，实现资源聚点。案例显示，高密度的组织结构便于在相关部门的指导下，实现执行资源的充分聚点。

特别地，高密度的组织结构也放大了组织成员间的情感纽带作用，这种非正式关系的运作可以使成员的注意力和认同感得以在政策目标的引领下实现聚焦。案例中的政策项目涉及政府、村茶产业负责人和企业单位等多方利益主体，而专班实际上也为这些主体表明自身立场和观点搭建了一个非正式的平台。在2023年9月的一次专班工作会上，企业代表和茶产业负责人就前期茶树迁移补贴数额进行了激烈争论。通过专班协调和各方商谈，最终达成了暂时的共识。在此会议期间，笔者能清晰感受到成员间非正式互动对达成共识发挥的作用。例如，专班副班长不断强调与茶产业负责人过去长期友好合作的历史事实和未来可供给予的利益承诺，希望以此来稳定和改变茶产业负责人的情绪和观点。应该说，小规模专班“关起门来”的会议至少提供了一个非正式的主体间互动场域，这一点是各方共识。正如专班班长在会议总结时所说：

“政策落地需要各方的理解和配合，这意味着大家需要一个地方能够‘倒尽苦水’，这是前提，搞专班的意义之一就在于此。你们在平常的会上都是说点儿场面话。但实际的想法如果不能畅所欲言，问题还是得不到解决。”

2.动态的组织调试机制

科层组织循规蹈矩的运作模式和难以周转的结构惯性，在整合和维系组织层次与秩序方面起到了至关重要的作用。然而，另外的可能性是，这种运作模式和结构惯性造就了僵化的组织框架、培养了这一框架对必要的组织调整动作的抵抗能力，如此则会加重科层组织应对非常规政策时的困难。而一个小规模组织可以基于任务需求等要素的变化即时调整，因此被设计用来应对那些非常规任务。第一，调试组织目标。正式科层组织很难对上级政府制定的政策目标进行根本性改动。因此，基层政策执行过程存在一个难以消除的悖论：一方面，基层政府要顺利执行政策来满足上级治理期待，就必须对上级的政策目标进行操作性转化；另一方面，基层政府为保证自身的政治生存，并不能直接对政策目标进行偏离性解读。因此，在自身组织结构的基础上创制一个小规模的临时性组织并包容之，是解决此悖论的一个良方。案例中的专班能够对现实经验进行贴近、观察和分析，保证了执行目标和路线的清晰性、可行性。同时，这一目标调试的过程由小规模的组织予以完成，以确保将此过程最大限度地置于一个“调试盲区”，不至引起过高的政治风险。第二，调试组织构成人员。小规模组织的构成人员来自不同的职能部门和业务模块，彼此之间并无太多职责联系，对组织人员的调整不必考虑太多利益牵绊，可以充分按照政策需求进行灵活变更。专业业务人员较之“关系性”人员更容易被小规模组织所接纳，甚至会出现案例中吸纳政府系统外的专业人员以服务政策执行的情况。

3.组织激励的放大机制

在组织共同体的包容下，政策委托人的激励设计会在小规模组织中得到放大。除了常规激励，基层政府会为专班特设“选择性激励”方案，增加组织成员获取“体制外利益”的机会。主要包括：第一，培训激励。在案例中，C镇为专班成员提供了外出考察学习和内部专题培训的机会。这些学习培训激励，有利于提高组织成员的现实工作能力和对不断变化着的环境的适应力，增加他们的成就感。第二，专班班长的政治激励。岗位设置是激励控制的一个重要工具。专班班长这一岗位的设计使其在指挥部与专班之间起到重要的联结作用。组织的“中间人”在组织层次之间传递信息、机会和要求，并形成一定的信息和资源优势，因此更易于做出政绩并得到晋升。第三，专项绩效激励。例如，C镇“村（社区）绩效综合考评指标体系”下的“高质量发展”类目中的“镇党委、政府重点督办工作”指标，是为重大政策推进工作专设的考核指标。这些指标会落实在干部年终考核中，以体现额外的有效激励。此外，笔者在田野调查中发现，光伏政策项目的复杂性、区指办的激励思路与专班的结构弹性相互配合，对专班成员精神激励的放大作用是不可忽视的。雅克对此有着针对性的研究，他认为，常规任务的被动重复长期来看可能会损害成员的积极性，正式组织虽然致力于维持一种确定性，但作为社会化的人有时倾向“冒险”。正如专班某成员所说：

“在专班里不是按部就班地做事，没有上下级之分，有充分自主，没人管了我们反而更有责任感了，真正把这个项目当作使命，更关心政策落实情况。”

至此，通过理论驱动式案例分析，促发专班机制高效运行的学理建构得以呈现。“组织共同体+‘小数效应’是指兼具适应治理合法性和有效性双重逻辑的非常规政策驱动组织结构形变并突破科层组织政策执行困境而形成的组织机理，其运作逻辑如图1所示。非常规政策任务的出现驱动组织结构的“再生产”，在引发作为临时性组织的专班的创制的同时，通过“制度层-管理层-任务层”之间的相互配合，包容了专班实现政策有效执行的行为，使其避免受到科层组织结构性张力的影响。在此过程中，组织层次之间以“适应性配合”关系取代了传统科层组织中易呈现的“控制-反控制”关系，政策执行效能也因此得到有效提升。

（一）可能贡献

专班虽是中国政策执行情境下独具特色的治理机制，所指向的却是以科层制建筑起来的单一制国家政府组织共同面临的政策执行困境。本文在致力于理论化专班的同时，发现这一机制展现出了克服“科层功能障碍”的逆科层化能力。这种“逆科层化”本质上是对科层制理论的突破，也是组织学理论的经典研究课题。这一突破的贡献更具体地体现在以下两个层面：

1.理论贡献

在理论层面上有助于重新思考“规模”变量在克服科层组织政策执行困境方面的作用机制。在科层组织中创制一个相对精简的组织单位并实现主体间非等级式、非边界式的直接沟通，本质上是突破科层制原则的行为。科层组织为保证其组织机体平稳运行，必然会本能地排斥此种行为。然而，根植于西方实践的理论成果以及受这些成果影响的国内研究较少论及此现象，原因在于：第一，大多数西方发达国家无论在治域面积还是人口规模上，都与我国有着天壤之别；第二，这些国家的政府组织体系相对而言更加扁平，部门专业化与组织实际制度化的水平也相对较高，这就使其在面对非常规政策时更具适应力。基于中国情境的案例研究显示：在治理实践中，以结构扁平化、人员专业化等为表征的规模精简的组织机制是其能够克服科层组织政策执行困境并实现“逆科层化”的条件之一。

2.实践贡献

在实践层面，专班的逆科层化现象为理解中国式现代政府组织及其实践变革提供了一个新的视角。已有理论研究多从常规的技术、权威与制度等角度关注科层组织治理变革的驱动因素，并不能很好地解释非常态复杂情境下科层组织能力提升等相关问题，掩盖了其背后蕴含的深层次逻辑。作为一种临时性组织和地方政策执行实践的创新经验，专班在组织身份上没有固定形态，并且具有一定的灵活性与适应性。进一步，专班等临时性组织展现的逆科层化能力蕴含着一个关键的治理命题，即作为正式科层组织的政府如何在非常规治理任务与有限治理资源之间实现权威控制与有效执行的动态平衡。这种经验层面的探索使其或可成为撬动现代政府组织及其实践变革的一个重要支点。一方面，可以尝试将专班展现的诸如扁平的组织架构、非边界式的协作模式、相对平等的组织文化等特点，通过自下而上的路径在组织共同体的各层次中移植扩散。另一方面，在政府政策实践层面，虽然本文将专班作为一种政策执行机制进行研究，但也可以尝试在政策制定和政策评估阶段创立专班并发挥其诸多作用。例如，案例中的专班在细化政策目标、捕捉现实细节等方面展现的潜力，对政策制定过程的初期规划阶段有着重要意义。

（二）理论悖论探讨

在我国政策执行过程中，地方政府通过创制临时性组织以日常化地应对着一系列非常规政策。如前所述，部分研究虽洞察到了这一经验事实，但仅是就“专班”谈“专班”地孤立看待，并未将其运作过程与作用发挥放置在组织层次体系中去考察。而专班等临时性组织具有的非正式性、相对独立性等特点会自觉或不自觉地使科层组织的原初结构秩序发生紊乱，导致其必然难以在科层组织的权威体系下有效运行并与之互嵌共生。这种抵抗临时性组织以保证科层组织自身结构坚韧稳定的组织规律，笔者称之为“科层制的‘异体排斥’”。“异体排斥”发挥作用的逻辑结果是抑制发生在组织内部的新的组织形式和专业化分工变革，阻碍新的治理机制的出现，并在保护组织边界与秩序的同时，也带来组织的日益僵化和停滞不前。虽有少部分研究关注到了部分临时性组织的“科层化”趋势，但对临时性组织与科层组织“异体排斥”之间存在的紧张关系却鲜有论及。

案例研究显示，专班是具有“小数效应”内核驱动与“组织共同体”结构包容相互嵌套支持的一种组织机制。“组织共同体+‘小数效应’”的促动逻辑，既在适应制度环境的基础上保证专班不必受科层组织“异体排斥”的不利影响，也在适应技术环境的基础上造就了专班的政策执行效能。这一“组织共同体+‘小数效应’”的相互嵌套的专班推衍结构不容小觑，这是地方政府在缺乏打破刚性科层铁律的情况下，可以想象与实践到的提升地方政府非常规政策执行效能的兼具适切性与有效性的方式之一。现实中，凡是对基层政策执行实践有所体验的人，无不感叹其繁杂僵化。案例中的光伏政策项目之所以能够顺利落实，和上级对专班的包容密不可分。专班在一定的组织条件下成为一支目标与利益高度聚合的政策执行“特种部队”，在当前制度下，地方政府不可能以公开的方式直接突破“科层铁律”，因此，组织保护与“体制外利益”可以被视作上级为了推进政策而给专班提供的一种隐性承诺。以此来看，支撑专班的这种组织层次之间的共生与配合动作，并不是基于成文制度基础上的正式组织契约关系，而是一种基于执行有效性考量的非正式隐性契约关系。也正是由于这一非正式隐性契约关系，压制了因专班对科层制原则的突破而造成的组织运行波动，是其能够克服科层组织政策执行困境并实现“逆科层化”的另一条件。然而，长久来看，非正式契约关系给予基层的执行余地和回旋空间，反使其要么会基于自身利益考量而催生出大量的变通、共谋等机会主义行为，要么会在强力问责的背景下因不清楚自身错误边界而在执行过程中显得“畏手畏脚”。从这一角度看，正式制度能在多大程度上容许地方执行实践的创新成长，将会直接影响公共政策的执行效能。

本文意在探讨一种中国式的政策执行机制，即“专班”。文章以Y区C镇光伏发电政策项目的推进过程为例，基于组织学视角，还原了专班成立和运作的真实场景，拓展了专班研究的知识图谱，为揭示专班的运作逻辑提供了一套较为系统的组织学分析框架。直面专班机制及其运作逻辑的研究相对较少，将专班运作过程置于政府组织层次体系中予以考察亦亟待关注。“组织共同体+‘小数效应’”不仅给出了解答，同时也表明，仅将专班作为一种临时性组织并孤立看待分析并无法完整揭示其运作逻辑，因为受科层组织“异体排斥”的影响，临时性组织必须在某种组织保护下才能与科层组织互嵌共生，由此形成的“组织共同体”及其内部各组织层次之间的密切配合构成了专班“小数效应”得以发挥作用的组织背景基础，这也是本文的中心命题。这一命题突破了科层组织层次间“控制-反控制”的二元对立逻辑，同时将专班置于一个组织共同体中去思考，是对相关研究的一种补充。更为重要的是，本研究深化了组织学特别是组织分析的理性系统视角下的一系列研究命题，这在一定程度上扩展了组织学的分析边界。

需要说明的是，本文尝试通过个案研究为专班提供一种“解释性知识”。细究诸种临时性组织的区别并非本文宗旨，但这并不意味着该议题不重要。本研究仍对该议题有一定启示。第一，本研究在经验层面呈现了指挥部和专班（两种被学术地定义为“临时性组织”）的互动过程。之所以强调“学术地定义”，是因为在本案例中，Y区指挥部及区指办已经在事实上成为地方政府的一个职能部门。相反，专班则更符合当前学界对“临时性组织”的认知。在案例呈现的事实层面，两者的区别在于：（1）在功能定位上，指挥部偏向决策端，专班偏向执行端。C镇党委书记曾经就此说到：“上面的政策到乡镇这一级就没有什么可推的了。指挥部如其名，就是做指挥的，搞决策嘛。专班也如其名，一个小规模的班组，专事专办，就是搞落实。”

（2）在人事规格上，专班的人员安排一般只与政策的性质与执行情况紧密相关，即便有镇长担任班长，也只是位列其中以显示对该项政策的重视。相反，指挥部等近乎横向地将多数相关党政领导纳入其中，在人事规格层面相对较高。

（3）在组织范围上，区指挥部事实上还总摄各镇（街）的指挥部及指办，而专班的涵盖范围则小得多。以上经验事实也意味着学界可以就诸种临时性组织进行更加系统的比较研究。本文的理论发现也为该议题的解读提供了一个大致的思路。组织共同体的存在使得专班能够充分发挥技术核心的作用而不至与制度环境中的诸多要素过度接触，这在一定程度上降低了专班的“科层化”可能。

当然，本研究仍存在一定的研究局限。第一，本文是从组织分析的理性系统视角切入理解专班机制及其运作逻辑的案例研究，文章提出的“组织共同体+‘小数效应’”分析框架仍需更多经验证据予以证明。第二，囿于篇幅，本文并未对更多专班机制的运行情况进行横向对比研究，可能未完全反映出“组织共同体+‘小数效应’”对专班高效运行的作用，未来的研究可以加强个案对比力度乃至探索量化方法研究专班的可能，从而深化与拓展本文的研究结论。