平行研讨之四“高效能治理与建设人民城市”专家发言摘编

新形势下，城市管理精细化是超大城市实现高质量发展的关键一招。“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”，要“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。

2018年至2023年，上海接续实施两轮精细化管理行动计划，城市管理水平得到提升：

一是聚焦高品质生活，城市环境品质大幅提升。贯彻“把让人民宜居安居放在首位”的要求开展城市更新，实现中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面收官；推进“美丽街区”建设，建成34个“道路+”示范项目和657个“美丽街区”，完成913公里架空线入地和杆箱整治；推进“美丽家园”建设，既有住宅加装电梯完工超过7300台；推进“美丽乡村”建设，建成309个美丽乡村示范村、112个乡村振兴示范村。

二是聚焦风险防控，城市韧性安全水平稳步提升。安全生产形势总体稳定，连续多年未发生重特大事故；加强各类风险排查整治，建立重大事故隐患数据库；基本完成城镇自建房专项整治；全面推行建设工程安全生产责任保险制度，限额以上房屋建筑工程基本实现应保尽保；较好地应对“贝碧嘉”“普拉桑”等台风影响。

三是聚焦数字化转型，城市“数治”能级显著提升。基本建成城市“时空底图”和“随申码”平台，形成“一网统管”全方位赋能工作格局；上线城市级区块链数字基础设施“浦江数链”，整合超过3亿个物联终端、7700个道路物联终端综合杆。

四是聚焦基层治理，多元共治模式不断提升。将全过程人民民主融入城市治理现代化实践，推动公安、城管执法力量下沉基层一线，建立由派出所牵头，司法所、律师事务所参与的“三所联动”矛盾纠纷多元化解机制；实现党建引领下住宅小区“三驾马车”协同运转，全市符合条件的业委会党的组织覆盖率达95%，业委会委员中党员占比超50%。

上海城市管理精细化工作取得的成效，是人民城市理念指引下的生动实践。我们深切体会到，做好城市管理精细化工作，必须坚持党建引领，强化工作统筹协调。在既有住宅加装电梯、二次供水设施移交改造等复杂工作任务的推进中，充分发挥党的政治优势、组织优势和群众工作优势，依靠各级党组织协调统筹各方资源和诉求，取得了显著成效。

同时，必须坚持系统支撑，强化法治标准保障。法治和标准是城市管理的重要基础。近年来，上海陆续出台城市更新、无障碍环境建设等一批城市管理相关法律法规，新编、修订生活饮用水水质标准等管理标准和规范，为城市管理提供了系统支撑。

在此基础上，还应积极推进数字化转型，强化城市管理智慧赋能。结合“一网统管”建设，将散落于行业管理中的重点风险隐患进行实时汇聚、系统集成，在防台防汛等领域初步实现分级、分类精准预警和响应。

城市管理精细化工作永远在路上。今年8月，上海编制印发《上海城市管理精细化三年行动计划（2024—2026年）》，根据新形势、新情况和新要求，全面践行人民城市理念，聚焦建设宜居、韧性、智慧城市总目标，出台一系列新举措，努力做到深耕细作、继承创新。着力补齐城市管理薄弱区域、薄弱环节短板，筑牢城市生命线，筑牢极端气候、大客流应对等风险防控底板，拉长空间开放、共享和数字化管理等优势长板，精心打造彰显上海特色、对标国际一流治理水平的城市管理精细化优秀实践区。

具体来说，新一轮行动计划主要部署了6大方面、31项重点任务：

一是营造便捷温馨家园，提升人居环境品质。推动空间开放和功能融合，打造活力上海；推进无障碍环境建设，优化“一江一河”全龄友好滨水公共空间，提升公共空间和交通服务品质；深入实施“两旧一村”改造，升级“美丽家园”建设，完成无卫生设施旧住房提升改造；完善社区服务功能，建成一批“15分钟社区生活圈”示范点；深化“美丽乡村”建设，推动特色村落风貌保护传承。

二是推进绿色低碳发展，加快生态城市建设。推动河湖品质提升，推动水系、湿地、林地融合发展，建设美丽河湖和幸福河湖；深入实施公园城市建设，推动绿道建设衔接区域、串联城乡；深化海绵城市建设，打造蓝绿融合生态空间；推进建筑垃圾减量化、资源化利用，完善建筑垃圾全过程闭环管理体系，提升消纳处置能力。

三是开展重点隐患整治，完善安全管理体系。持续开展房屋安全隐患排查整治，初步建立数字体检、专项体检和周期性体检相结合的房屋定期体检制度；加强施工工地安全管理，优化交通安全管理；加强对供排水、供气、供电等城市基础设施运行状况的风险评估、实时监测、动态预警和协同处置，开展地下老旧市政燃气管道、街坊燃气管道改造。

四是完善应急处置体系，提高风险应对能力。完善分类监测、分级预警、信息报送等灾害监测预警机制，加强冻雨、洪涝等灾害监测预警信息的互联互通；推动形成“综合+专业+行业”的多灾种和灾害链风险研判体系；完善应急预案体系，重点优化大客流、极端天气应对等方面的应急预案和响应流程，加强应急保障体系。

五是夯实数字治理基础，强化场景实战应用。深入推进“一网统管”平台建设，建设完善、泛在、智能的城市感知设施，建立健全管理事项涵盖城市管理与社会管理、管理范围覆盖全市、管理重心下移的城市治理网络。结合城市运行和企业、市民反映的高频急难问题，加强应用场景建设。

六是完善城市治理制度，加强工作系统支撑。完善城市管理标准体系建设，动态调整乡镇、街道行政执法事项清单，强化管执联动和部门协作；做实做细城市体检，将体检发现的问题清单转化为整改清单和责任清单；坚持全过程人民民主，充分发挥12345市民服务热线作用，进一步丰富社会单位、市民群众等主体参与城市治理的方式和渠道，推动共建、共治、共享。

总之，要以实施新一轮行动计划为契机，把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点、落脚点，努力构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，奋力谱写新时代人民城市新篇章。

党的二十届三中全会要求，提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能，健全“高效办成一件事”重点事项清单管理机制和常态化推进机制。新形势下，“高效办成一件事”重点在于从法人主体和公民个体需求出发梳理“一件事”，关键在于推动打造整体性政府，提升办事的体验度、获得感，达到“高效办成”的目标。

在供给侧方面，关键点在于政府提供政务服务的能力，主要考察政务服务的规范性、标准化程度。这是分析“一件事”服务状态和水平的着力点、支撑点。

在需求侧方面，关键点在于能否“高效办成”，主要考察法人主体和公民个体获取政务服务的体验度、获得感。这是分析“一件事”政务服务状态和水平的出发点、落脚点。

新形势下，要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。

一要坚持以人民为中心的发展思想，以服务法人主体和公民个体全生命周期为基础，从企业和公民成长发展需要出发，梳理形成政务服务“一件事”，为实现“高效办成一件事”提供支撑。

全生命周期理论将企业和公民视为一个有机生命体，既关注其从孕育到发展的不同阶段对自身战略定位、行为方式、适应能力和文化的不同选择，也关注企业和公民在不同阶段对外部环境的敏感性、抗风险能力以及对政务服务具体需求的差异性。

仅以企业为例，它要求以服务企业全生命周期为基础，梳理形成涵盖企业登记、企业变更、企业注销等“一件事”的政务服务流程，持续提升政务服务能力和水平。

二要坚持上下协同、条块结合、系统集成，打造整体性政府，为达到“高效办成一件事”提供基础。

在理念方面，坚持“民有所呼，我有所应”“无事不扰、有求必应”的理念，尽最大可能满足企业和公民的合理、合情、合法需求和诉求，最大限度降低企业和公民与政府打交道的时间与金钱成本。

在结构方面，推动由金字塔型向扁平化方向转变，使企业能够线上通过“一网”、线下通过“一门、一窗”，更便利地获取集成式政务服务，确保“把复杂和困难留给政府，将简单和便利留给企业”。

在流程方面，把提升体验度、获得感作为政务服务流程设计和优化的重要导向，推动政务服务流程的精简、删除、并联和整合，推动政务服务流程的革命性再造。

在效能和监督方面，可引入数字化手段和方式，建立帮办制度，构建和完善“好差评”制度，让社会监督和行政监督相结合、激励和约束相结合，激发政务服务人员服务企业和公民的主动性、积极性、创造性。

“高效办成一件事”还需要形塑线上线下相结合、相融合、相整合的政务服务大网。其中，线下政务服务为线上政务服务提供支撑，是基础；线上政务服务为线下政务服务赋能、增能，是趋势；线上线下联动融合为企业和公民办理事项提供更多的选择，是关键。

当然，无论线上还是线下，政务服务都要从企业和公民的感受度出发，既考量办事的“速度”，也考察办事的“温度”，彰显“线上有速度，线下有温度”的要求。

三要坚定法治原则，增强政策的预见性，为提升“高效办成一件事”的体验度、获得感提供保障。

法治是最好的营商环境。运用法治手段为经营主体保驾护航，既是各类企业主体的所期所盼，也是法治化营商环境建设的内在要求。

法治需要规范政府与市场的边界，推动有效市场和有为政府相结合；要求公平公正地对待国有企业、民营企业、外资企业等各类依法经营的市场主体，建设稳定、公开、安全、高效的法治环境，使各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

法治原则的确立不仅能提高政务服务标准化、规范化和便利化水平，还可以提供一些“定制化”的政务服务，根据企业和公民发展需要推出一定的“免申即享”项目，让政务服务有力度、有温度，真正做到以实绩实效和人民群众满意度检验改革。

近年来，上海积极探索公共空间改造。它不仅是物理空间的改造和重建，也是城市发展方式转变的重要体现，旨在通过优化城市空间布局、提升城市功能、完善城市设施，以提升人民的获得感、幸福感和安全感。

上海“一江一河”项目，即黄浦江、苏州河的沿岸更新，是践行人民城市理念的重要举措。该项目通过精心规划和设计，不断满足人民群众多样化的需求。比如，注重公共空间的重塑与利用。黄浦江、苏州河沿岸原本零散的公共空间得到整合优化，形成了连续的、开放的滨江滨河公共活动带。又如，强调生态环境的保护与提升。通过种植绿植、建设生态驳岸等措施，实现生态环境的修复与保护，吸引市民游客前来散步、健身和观光。再如，推动社区功能的完善与升级。沿岸更新注重与周边社区的融合发展，通过完善社区设施、提升社区服务功能等提供更加便捷、舒适的生活环境。

在推动大尺度公共空间改造的同时，上海也着力推动小尺度的微更新。一方面，注重老旧社区的改造升级。在老旧小区加装电梯，方便居民出行；更新社区消防设施，提高社区安全保障；优化社区公共空间，打造宜居宜业的生活环境。另一方面，推动历史文化街区的保护与复兴。通过对历史建筑的修缮和保护，存续城市的宝贵文脉，并结合现代城市的功能需求，努力让历史街区焕发新生。

伴随公共空间改造步伐，还涌现了以“上海硅巷”为代表的创新街区建设实践。不同于在城市外围利用大片土地来建设开发区、工业园区等大规模城市开发行动，创新街区建设旨在利用主城区的存量空间，在高校、科研院所、医院、大型企业等周边，通过空间改造或小规模开发，建设“小而精”的创新生态系统。这种围绕存量空间积极打造创新街区的模式，超越面向人居生活改善的公共空间改造，更侧重于面向产业发展、面向创新驱动、面向新质生产力来打造融合生产、生活、生态需要的街区，让宜业、宜居得到更好实现。

一方面，创新街区通过中心城区闲置空间再开发满足宜业需求。

创新街区的形成往往依赖“锚”的带动作用。“锚”通常是大型科研院所、龙头企业等具有强大创新能力的机构。通过对“锚”周边公共空间的再开发，能够进一步释放创新溢出效应，不仅为街区带来更多技术和人才，还通过知识共享、技术转移等方式促进周边企业的创新创业活动。

创新街区还积极打造“众创空间”，推动生产空间从封闭走向开放。在这里，小微企业、创客团队、科研机构、高校等创新主体共享资源、交流合作，形成了一个充满活力的创新生态系统。这种跨界碰撞不仅会产生创意火花，还可以促进科技成果的转化与应用。

此外，完备的基础设施是创新街区满足宜业需求的重要保障。这些基础设施包括便捷的交通网络、完善的公共服务设施、高效的通信网络等。特别值得一提的是，创新街区注重融入绿色生态元素。这种生态空间与生产空间的相互渗透，有助于激发人们的灵感与创造力，为城市创新发展注入源源不断的动力。

另一方面，创新街区通过以人民为中心的空间规划满足宜居需求。

在街区周围，一部分原本被遗忘或未被充分利用的空地，被精心改造为适宜居住的廉租房和公租房，有助于打造职住平衡的空间布局。

同时，通过拆除围墙、打通社区内部道路等，原本封闭的厂区、园区被打开，与周边社区形成更加开放、互通的格局。这种空间上的互联互通，提升了街区的整体活力，还为居民提供了更加丰富多彩的生活体验。

此外，注重在生产空间内部及周边增加生活服务设施，以满足就近工作人群的日常生活需求。便利店、餐饮店、康体设施等生活服务设施的引入、运作，让创新街区在保持高效工作节奏的同时又具备浓厚的生活气息。

党的二十届三中全会明确提出，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。新形势下，要以人民城市理念为指引，加快构建宜居、韧性、智慧城市，不断提升城市治理现代化水平。超大特大城市智慧高效治理新体系是一个综合的、创新的、不断发展的城市治理模式，其核心是利用现代信息技术和先进的管理理念，实现城市的智能化、高效化、协同化治理。

超大特大城市作为经济社会发展的核心引擎，其规模与复杂性持续攀升。智慧高效治理新体系基于整合各方资源尤其是数字资源，可以为居民和企业提供更优质的公共服务、更便捷的生活环境、更良好的营商环境。下一步，应通过加快城市数字化转型、践行精细化管理理念、做好社区治理“大文章”、持续增强城市韧性、融入全过程人民民主等措施，加快推动形成智慧高效治理新体系。

第一，加快城市数字化转型，持续提升治理智慧化水平。

新形势下，数字治理技术为超大特大城市治理带来新机遇。要增加对大数据、人工智能、物联网等技术的研发资金投入和支持，深化数字治理技术的创新应用场景建设，加强数字治理相关专业人才培养。

同时，完善城市治理大数据平台，进一步打破部门之间的数据壁垒、整合各类数据资源，助力实现数据的互联互通；制定数字治理相关政策法规，建立数字治理技术标准体系，加强对数字治理技术应用的监管，规范数字技术在城市治理中的应用。

第二，践行精细化管理理念，动态优化城市治理标准。

要将精细化管理贯穿于城市治理的各个环节，如在环境卫生、市容市貌、交通秩序、公共设施维护等方面探索制定更为科学合理的精细化管理标准，并定期进行评估和修订。

同时，有必要建立健全精细化管理考核机制，激励城市治理主体不断提高精细化管理水平，确保精细化管理措施有效实施。

第三，做好社区治理“大文章”，打通城市治理“最后一公里”。

社区是城市治理的基本单元，社区治理水平直接关系城市治理成效和居民生活质量。要坚持和发展新时代“枫桥经验”与“浦江经验”，加强党和政府对社区治理的领导和支持，进一步整合社区资源、完善社区基础设施建设、提高社区公共服务水平。

要积极发挥基层自治组织作用，强化社区居民参与机制，鼓励居民参与社区事务的决策、管理和监督；壮大社区社会组织和志愿者队伍，发挥其在社区服务、矛盾调解、文化建设等方面的积极作用。

第四，持续增强城市韧性，守住城市安全底线。

超大特大城市面临自然灾害、公共卫生事件、社会安全等多种风险，必须持续增强城市韧性。比如，加强城市基础设施的抗灾能力建设，提高应对自然灾害的能力；完善公共卫生应急管理体系，提升应对公共卫生事件的能力；改善城市生态环境，增强防洪、抗旱、调节气候等生态功能；推动城市基础设施的智能化建设，提高基础设施运行效率和可靠性。

第五，融入全过程人民民主，构建城市治理共同体。

推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，需要融入全过程人民民主，进一步激发人民的积极性、主动性、创造性，构建城市治理共同体。比如，通过线上线下相结合的方式，让市民能够更加便捷地参与城市治理决策、监督治理过程；强化民主决策机制，健全专家咨询、公众参与、风险评估等决策程序。

上海不仅是人民城市理念和全过程人民民主理念的首提地，也是新时代人民建议征集工作起航地。近年来，上海把人民建议征集作为一个重要抓手，不断丰富“最广泛、最真实、最管用”的民主内涵。如今，人民建议征集已成为全过程人民民主的一个重要环节、人民城市的一张闪亮名片。这绝不是一种巧合，而是历史赋予上海这座城市的使命担当，也充分体现了人民建议征集与全过程人民民主和人民城市的内在关联性。

人民建议征集是一种典型的参与式民主，主张公民切实参与国家治理与公共决策的过程。在全过程人民民主的体系中，公民不仅可以作为选民进行投票参与，还可以直接参与治理实践，影响、塑造乃至落实公共政策，管理公共事务，广泛行使当家作主的权利。

在上海，人民建议征集犹如一封来自民主的邀请函，让广大市民可以用便捷的方式表达自己的心声、发挥自己的智慧，为城市建设与治理建言献策。诸如“一网通办”政务服务好差评、“随申办”人民建议征集矩阵、12345“金点子”、人民建议征集功能融入“家门口”信访服务体系等就像一个个正能量采集器、“金点子”收割机，实现了群众工作从“被动”到“主动”再到“互动”的跨越。

人民建议征集体现了共建、共治、共享的社会治理原理，是市民与政府的共同生产，旨在打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这里的共同生产，特指公共服务的使用者与生产者共同参与公共服务的生产过程。它可以带来公共服务效率与效益的提升，提升政府治理能力与回应性，促进社会美德，彰显公民的民主权利。

进一步来看，人民建议征集体现了人民城市的精神内核。人民城市建设必须充分尊重广大人民群众的首创精神。政府不是万能的，城市治理离开人民的参与是万万不能的。人民建议本质上是人民的主体性与创造性，是社会活力的一种体现。人民建议征集就是要把社会活力转化为城市治理的动力。

其实，让人民提建议不难，难的是把人民建议转化为公共政策。要实现这种转化，有必要形成一套行之有效的机制和办法。上海人民建议征集办细化办理环节，形成了梳理研判、转办摘报、调研论证、协调督办、沟通反馈、落实转化、表彰奖励七大环节，确保每一件建议事项办理全闭环、可查询、可评价、可追溯。同时，把群众的真知灼见直送领导案头，会同督查部门、职能部门推动群众的“金点子”落地生根，让一条好建议完善一项政策、改进一项工作成为常态。

举个例子，上海中医药大学一位学生暑期实习时，接触到重症肌无力、系统性硬化症等罕见病患者。他们虽四处求医，却因种种原因未及时确诊，错过了最佳治疗时间。这位学生想，如果能把主要的罕见病种类梳理汇总，形成罕见病诊治“字典”，也许就能帮助医生快速筛查诊断，让患者早日得到救治。

2016年2月，《上海市主要罕见病名录》发布，涵盖56种主要罕见疾病的名称、诊断方法和治疗原则。这也是全国首个地方性罕见病名录。从大学生的“金点子”到名录发布，人民建议征集办公室会同相关职能部门、专业机构做了大量工作，最终让爱心化为真情、梦想照进现实。

全过程人民民主既是现实，又是“现在进行时”。民主是一个循环往复、自我完善、生生不息的过程。广泛的、高质量的、多样化的公众参与，是民主再生产的“燃料”。失去人民的广泛参与，民主难以得到完善。人民建议征集是推动全过程人民民主不断发展完善、推进城市治理体系和治理能力现代化的不竭能源，是人民城市理念在社会治理领域的生动创新实践。