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《江苏行政学院学报》，2024年第1期
【作者简介】杨开峰，中国人民大学交叉科学研究院院长、中国人民大学公共管理学院教授、循证治理与公共绩效研究中心主任；郑连虎，中国人民大学公共管理学院博士研究生；田小龙，中国人民大学公共管理学院博士后。
摘要：2023年机构改革是新时代新征程推进中国式现代化的重要举措，要在中国式现代化的大背景下来理解。新一轮机构改革坚持中国自主性机构改革道路，坚持中国式现代化的世界观和方法论，并嵌入适应新时代新征程政府治理现代化的总体框架中，为推进中国式现代化赋予新的改革动能。此次改革继续坚持党领导下的服务型政府建设，着重加强党中央对金融、科技、社会建设等领域的集中统一领导，稳步推进法治政府和数字政府建设，奋力开辟政府治理现代化新境界。
关键词：新一轮机构改革;中国式现代化;自主性机构改革;
2023年党的二十届二中全会决定开展新一轮党和国家机构改革，3月16日《党和国家机构改革方案》正式公布。全面理解本轮机构改革必须锚定中国式现代化大背景。从历史沿革看，它是新时代新征程深化自主性机构改革的新进展。从当前要求看，它深刻体现了中国式现代化背后的新时代中国特色社会主义世界观和方法论。从未来发展看，其目标是为拓展中国式现代化赋予新动能，是中国式政府治理现代化的一部分。
一、 历史：在中国式现代化
道路上深化机构改革的新进展
新一轮机构改革根植于我国机构现代化的历史进程，而这个进程是中国式现代化历史进程的一部分。改革开放以来，我国在本轮改革之前已经进行了八轮机构改革，既表现出一定的周期性和阶段性，又有一以贯之的连续性。从改革的内在逻辑来看，它们都是在中国式现代化道路上进行的、适应现代市场经济发展要求的、不断深化的创新探索。
中国式现代化是党领导人民长期探索和实践的重大成果，是马克思主义中国化时代化的现实结果，这体现在对中国特色社会主义市场经济体制及与其相适应的行政体制不断加深的认识上。改革开放初期，理论准备不足[1],机构改革是被动适应性的，摸着石头过河，改革思路不明确。[2]在计划经济向市场经济转型的过程中，政府不能再借助高度集中的计划经济管理体制来推动经济社会发展，不得不进行改革，但是社会主义市场经济体制的共识不可能一天建立。1982年，党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”,当年的机构改革并未触动计划经济管理体制，相反，国家计划委员会的工作得到进一步加强。1984年，十二届三中全会提出“发展社会主义商品经济”;1987年，党的十三大提出“社会主义有计划商品经济”;1988年，机构改革关注与经济体制改革关系密切的专业管理部门和综合部门内设专业机构，撤并业务相同或相近的部门。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，因此1993年机构改革的方向是适应市场经济发展需要，但是经济形势的恶化使改革遇挫，国家实施一系列治理整顿措施，结果将之前合并的工业专业经济部门重新拆分。不过，1998年机构改革撤销了几乎所有工业专业经济管理部门，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。2002年，党的十六大宣告社会主义市场经济体制初步建立，因此2003年机构改革着重建立宏观调控机构和市场监管机构。
中国式现代化强调全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生。社会主义市场经济以人民共同富裕为目标，同时共同富裕也要求在经济领域之外的社会进步、文化发展、环境永续，在这一点上我们的认识也是逐渐深入的，并体现在2008年以来以职能转变为导向的机构改革中。从1982—2003年的机构改革主要处理政府与市场关系，关注政府的经济调节和市场监管职能。[3]2002年，党的十六大第一次将政府职能明确定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,十六届二中全会首次将机构改革与制度创新并提，表明机构改革进入一个新阶段。[4]2003年，“非典型性肺炎”的爆发促使党和政府确立服务型政府建设目标，在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务职能，这体现在2008年机构改革对综合交通、基础设施、民生与社会保障等领域的大部制改革探索中。[5]2013年机构改革特别关注民生，包括对医疗卫生、新闻出版和广电领域的改革，同时强调简政放权，发挥社会组织的社会管理作用。类似地，十八届三中全会把“环境保护”作为政府职能之一，2018年机构改革整合组建了生态环境部。
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，艰巨性和复杂性前所未有，因此机构改革要保持历史耐心，坚持稳中求进的工作总基调。市场经济体制确立过程的不确定性，计划与市场的此消彼长，早期机构改革的“精简—膨胀”循环怪圈，党政机构改革的分离与统合，都应该在渐进改革视角下观察。当然，就改革的方法和策略而言，相较于改革开放初期摸着石头过河的经验主义，2018年和本轮改革都遵循“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,既在基层首创中把握改革规律，又在统筹规划中推进试点改革。无论是摸着石头过河，还是加强顶层设计，它们都坚持一切从实际出发，坚持用马克思主义基本原理观察、分析和解决问题。
党的领导是中国式现代化的最鲜明特征和最突出优势，也是机构改革的首要原则和政治保证。1982年以来，历届政府机构改革都坚持党的领导，特别是党的十八大以来加强党的领导成为机构改革的重要目标之一。2018年，十九届三中全会提出，“深化党和国家机构改革的首要任务是完善坚持党的全面领导的制度”。机构改革在探索和实践中意识到改革的核心不是政府规模大小，不应把机构人员数量作为衡量改革成效的单一指标[6],更应关注政府的职能转变和运行效能。总体上看，党的十六大以后机构改革开始更加关注在既定职能下因专业分工导致的部门协作问题，这集中体现在2008年、2013年和2018年的大部制改革和领导小组等议事协调机构改革中。例如，2013年，十八届三中全会决定成立中央全面深化改革领导小组，这是一个超脱国务院部门利益的党中央决策议事协调机构。尽管2018年改革方案没有提及大部制，但相关调整依然体现了大部制改革逻辑——整合职能相近或业务趋同的部门，理顺部门职责关系，有效化解机构重叠、职责交叉问题。[7]经由大部制和议事协调机构等调整组织结构的具体措施，深化党和国家机构改革的目标是“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”。
机构改革的历程是自主知识产生的过程。学术界在经历了学习借鉴西方理论后，开始寻求本土化理论建构，并在2000年左右孕育形成服务型政府概念。服务型政府契合中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，塑造了中国特色机构改革的创新话语。[8]自主知识构建既借鉴他国优秀经验，例如政府购买公共服务明显受到西方新公共管理运动的影响[9](P2)。而大部制改革则在很大程度上学习了西方后新公共管理改革[10],又与我国优秀传统文化相结合，比如领导小组就是中国特色的改革要素。[11]特别是2013年成立的中央全面深化改革领导小组(2018年改组为委员会),作为党中央决策议事协调机构，具有很强的顶层设计和统筹协调职能，在此基础上拟定2018年和2023年改革方案，突出改革的系统性、整体性、协同性。而且，相较于西方国家周期性政党竞选带来的“政治短视”等问题，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。2018年和2023年改革统筹设置党政机构，理顺党政职能分工关系，从根本上打破了西方的政治—行政二分思维定式[12],标志着机构改革完全展示出中国自主性特征。在这方面，本轮改革是2018年改革的延续与深化，是中国自主性机构改革的最新进展。
二、 现在：坚持中国式
现代化的世界观和方法论
新时代新征程的新使命新任务要通过全面深化改革来破除深层次的阻力和障碍，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力。新一轮机构改革在自主性改革的道路上，牢牢把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，助推中国式现代化建设。
(一) 坚持人民至上
人民至上是中国式现代化的价值立场。中国式现代化超越了西方资本至上的现代化逻辑，从根本上破除了现代化等同于西方化的幻象，这与中国共产党“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心使命密切相关。在长期的革命、建设和改革实践中，党领导人民积极探索建立和完善为人民服务的党和国家机构职能体系。在新中国成立后的全面执政条件下，党领导人民逐步建立起党领导下的人民政府政权体制。[13]人民政府是为人民服务的政府，同西方资产阶级的契约政府有着本质区别。特别是改革开放以来，党中央、国务院开辟出服务型政府建设的机构改革自主道路。
新一轮改革坚持人民至上，紧紧围绕用制度体系保障人民群众当家作主，着力深化全国人大机构改革，组建全国人大常委会代表工作委员会，健全全国人大组织制度和工作制度；着力深化全国政协机构改革，优化全国政协界别设置，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制；着力加强和改进人民信访工作，将国家信访局调整为国务院直属机构，由中央社会工作部统一领导，以更好维护人民根本利益。信访工作具有鲜明的政治性和人民性，是党和政府丰富民主形式、拓宽民主渠道、接受民主监督、健全民主制度的重要载体。加强和改进人民信访工作，能够体现人民意志、保障人民权益、激发人民活力、加强人民监督，推动全过程人民民主取得更大成效。
人民健康是满足人民美好生活需要的重要内容，也是民族昌盛和国家强盛的重要标志。新一轮改革着眼于增进民生福祉、提高人民生活品质，聚焦推进健康中国建设，完善老龄工作体制，将国家卫生健康委员会的一些有关老龄工作职责划入民政部，将全国老龄工作委员会办公室从国家卫健委重新改设在民政部。这些措施能够加强对老龄事业的系统谋划和整体推进，也有利于推进养老服务体系建设，反映出机构改革坚持人民至上，着力解决老年人急难愁盼问题。
(二) 坚持自信自立
自信自立是中国式现代化的精神气质。在党的领导下，中国人民坚持自信自立，不断推进中国式现代化的实践创新，开辟出中国特色社会主义道路，实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。改革开放以来，我国取得经济快速发展奇迹的一个重要因素是将社会主义制度优越性与市场经济一般规律性结合起来，确立了社会主义市场经济体制。[14]同样，我国取得世人瞩目治理绩效的一个重要原因是将机构改革与经济体制改革协同推进，确立了自主性机构改革道路。社会主义市场经济体制和自主性机构改革道路都是党领导人民独立自主探索开辟出来的，是向世界展示中华民族自信自立时代形象的重要体现。
党的二十大将“构建高水平社会主义市场经济体制”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要战略任务。党和国家机构设置和职能配置同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应。因而新一轮改革着重深化金融体制改革，健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用。这次改革没有照搬西方国家的金融监管模式，而是充分考虑中国国情与中国特色，坚持走中国特色金融监管改革之路，一方面，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，加强党中央对金融工作的集中统一领导；另一方面，组建国家金融监督管理总局，依法将各类金融活动全部纳入监管，创造性地提出在党中央集中统一领导下的“两委一行一局一会”模式。
为应对国际科技竞争和外部遏制打压的严峻形势，加快实现高水平科技自立自强，新一轮改革进一步理顺科技领导和管理体制，采用“党中央决策议事协调机构+国务院职能部门”的组合形式——组建中央科技委员会并重组科学技术部，推动健全关键核心技术攻关新型举国体制。关键核心技术难以依靠单纯的市场自发力量开发出来，需要政府、市场、社会协同作用，有为政府和有效市场更好结合。新型举国科技体制是在市场经济基础上强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的显著优势。
(三) 坚持守正创新
守正创新是中国式现代化的思想路径。中国式现代化的实践探索是一个在守正中创新的历史过程。守正的核心在于坚持党的全面领导，深刻领会中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化；创新的关键在于坚持全面深化改革，牢牢把握改革开放是推动中国式现代化的根本动力。坚持守正创新是不断推进和拓展中国式现代化的重要经验，也是深化党和国家机构改革的必然要求。在40多年改革开放实践中，机构改革始终坚持党的领导，深入推进改革创新，特别是2018年和2023年改革通过统筹党政机构设置将党的领导落到实处，从根本上不同于西方机构改革。[15]
新一轮改革坚守中国式现代化的中国特色，以加强党中央集中统一领导为统领，深化党中央机构改革，组建中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室，在机构设置上充分发挥党始终总揽全局、协调各方的领导核心作用，激发建设中国式现代化的政治凝聚力和强劲驱动力。其中，中央社会工作部统一领导国家信访局，加强党对信访工作的全面领导，推进信访工作的创新发展，围绕信访工作专业化、制度化加强顶层设计和整体谋划，切实将信访制度优势转化为社会治理效能。
新一轮改革坚持创新在现代化建设全局中的核心地位。一方面，组建中央科技委员会，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革；另一方面，重组科学技术部，积极落实创新驱动发展战略。同时，高度重视数据要素带来的革命性变化，组建国家数据局。这既有地方数据管理机构试点实验的实践基础，也有中央政府顶层设计的全局谋划，生动体现了机构改革坚持守正创新，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合。
(四) 坚持问题导向
问题导向是中国式现代化的现实基点。坚持问题导向就是在世界观和方法论上承认矛盾的普遍性、客观性，在工作和实践中把认识和化解社会主要矛盾作为打开工作局面的突破口。[16]党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决这个新矛盾，适应这个历史性变化，关键在于坚持人民至上和问题导向，聚焦实践中遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题等，不断提出解决问题的新理念新思路新办法。
新一轮改革坚持问题导向，提出了一系列解决重大问题的新任务新举措。例如，深化金融体制改革要解决的是改革发展稳定中的深层次问题，因为它是加强党对金融工作集中统一领导的要求，也是加快建设全国统一大市场的要求。它解决的也是实践中遇到的新问题，因为随着新一代信息技术与金融行业的融合度越来越高，金融风险形态和安全边界都发生重大变化。它解决的也是国际变局中的重大问题，因为随着国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征。新组建的国家金融监督管理总局实现监管主体从分散走向集中，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，可以有效防止监管部门条块分割导致的监管真空，防范化解重大金融风险。
同样，针对人民群众关切的数字经济问题，这次改革组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设等。针对人民群众关心的“三农”问题，优化农业农村部职责，统筹抓好以乡村振兴为重心的“三农”各项工作。针对人民群众关注的人口老龄化问题，完善老龄工作体制，推动实现全体老年人享有基本养老服务。针对“卡脖子”技术难题，推动健全新型举国体制，使科学技术部专注于关键领域核心技术攻关。
(五) 坚持系统观念
系统观念是中国式现代化的思维方法。坚持系统观念就是坚持“发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地”[17]观察事物和处理问题，是推进和拓展中国式现代化的必然遵循。党的二十大深刻阐释了坚持系统观念的深层意蕴——“前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进”,为我们认识和把握机构改革的内在逻辑提供了重要依据。
新一轮改革坚持系统观念，中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局是机构改革前瞻性思考的基本出发点，中央全面深化改革委员会负责统筹机构改革的全局谋划和整体推进。以农业农村部职责优化为例，其背后逻辑是从系统耦合角度更好理顺农业农村部与国家乡村振兴局、科学技术部的职责边界。在脱贫攻坚目标任务完成后，国务院扶贫开发领导小组办公室改组为国家乡村振兴局，人员编制、组织架构、职能配置等基本一致，主要职能是巩固脱贫攻坚成果，不足以支撑全面推进乡村振兴。由于国家乡村振兴局与农业农村部的功能领域、职责重心有所重叠，因此将其职责划入农业农村部，并在农业农村部加挂牌子，可以有效减少沟通和协调成本，更加系统部署“三农”工作，全面推进乡村振兴。此外，2022年12月，中央农村工作会议强调依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国。为此，将科学技术部涉农职责、机构划入农业农村部，可以加快实现高水平农业科技自立自强，充分发挥农业科技推进“三农”工作的优势。
(六) 坚持胸怀天下
胸怀天下是中国式现代化的高远追求。中国式现代化坚持胸怀天下，推动世界和平发展，构建人类命运共同体，打破了人类社会发展对西方式现代化的路径依赖，开启了人类文明新形态。坚持胸怀天下，坚持自立自强与对外开放相结合，也是我国机构改革不断取得新成就的重要法宝。改革开放以来，历次机构改革在坚持中国特色改革内容的同时，也会学习借鉴西方机构改革的有益成果。当然，这些成果在应用到我国机构改革时，必须经过中国历史文化传统和政治行政体系的过滤与改造，必须适应中国国情与中国特色。[18]
面对国际科技竞争和外部遏制打压的严峻形势，新一轮改革进一步理顺科技领导和管理体制，推动健全新型举国体制，加快实现高水平科技自立自强。此外，我国也通过机构改革向国际社会展示开放、包容和负责任的大国形象。以服务型政府建设为总体目标的新一轮机构改革，提升了国际社会对我国继续推进全面深化改革、全面建成社会主义现代化强国的信心，打破了西方“旧公共行政—新公共管理—后新公共管理”改革叙事的话语霸权，为世界各国特别是广大发展中国家独立自主探索适合本国国情的机构改革道路提供了重要启示。
三、 未来：推进中国式
现代化的政府治理现代化
经济社会发展在每个阶段都会推出新问题，提出新要求，因此机构改革需要根据新的使命任务和战略安排不断进行调整优化。新一轮机构改革要以加强党中央集中统一领导为统领，沿着中国自主性机构改革道路继续前进，以“六个必须坚持”确保各项改革措施落地生效。
机构改革在实践中逐渐形成了调整结构、转变职能、理顺关系的规定性内容，特别是党的十八大以来“放管服”改革进一步将服务型政府建设落到实处[19],机构改革成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。此次改革依然“以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向”。从这方面看，改革方案展现更多的是机构职能的调整和优化，是骨骼和架构，而政府治理现代化的理念和经脉，还需要从其他方面入手，特别是推进法治政府和数字政府建设这两个普遍性要求。
党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，对全面依法治国作出系列重大部署。2021年，《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出法治政府建设是“推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑”,并指出到2025年，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全。十九届六中全会首次提出全面依法治国“是国家治理的一场深刻革命”。党的二十大报告把“扎实推进依法行政”作为全面依法治国部分的单独一节。这些论述反映了在法治轨道上推进行政体制改革的重要性，也体现了习近平新时代中国特色社会主义思想“六个必须坚持”的世界观和方法论。[20]在这样的大背景下，新一轮机构改革坚持全面依法治国原则，不仅要在组织调整上坚持合宪依法，更要在职能转变和内涵提升上推进法治政府建设。
以金融监管为例，党的二十大报告在构建高水平社会主义市场经济体制部分提到，“依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。在新一轮机构改革中，金融领域的改革力度很大，体现了建设法治政府的决策部署。国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外金融业的全面监管，统筹负责金融消费者权益保护。此前金融消费者权益保护分散在各个部门，导致很多监管问题，此次改革将之集中到国家金融监督管理总局，统一监管标准和保护措施，更好地保护金融消费者合法权益。地方金融监管体制改革也体现了监管与发展职责分离的法治化要求。以往地方金融监管机构既要促进地方金融发展，又要监管地方金融违规，此次改革明确地方金融监管体制以中央金融管理部门地方派出机构为主，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再承担优化金融服务、促进金融发展职责。
数字政府建设是另一个事关政府治理现代化全局的战略任务。数字化转型既是中国式现代化五个中国特色的要求，又符合中国式现代化的价值规范。[21]党的十九大以来，数字政府建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。十九届三中全会要求充分利用信息技术手段提升政府履职能力，四中全会要求“推进数字政府建设，加强数据有序共享”。2022年，《关于加强数字政府建设的指导意见》系统谋划了数字政府建设的时间表、路线图、任务书。新一轮机构改革积极贯彻落实党的二十大精神，组建国家数据局，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。未来机构改革需要在认识和把握数据要素特征规律基础上调整优化中央政府机构职责的统筹安排，理顺央地数据管理职责的对应衔接关系，实现跨部门、跨层级、跨地域数据流通与利用，为数字政府建设提供组织保障，以数字政府引领数字经济、数字社会和数字中国建设。
机构改革的总体目标是人民满意的服务型政府，但具体的操作目标是多元的，法治政府和数字政府都是从不同领域提出的具体要求。[22]法治政府建设与数字政府建设是高度一致的，《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出“全面建设数字法治政府”。在新时代新征程中，法治化和数字化都是政府治理现代化的重要依托，法治政府建设离不开数字政府建设的科技支撑，数字政府建设离不开法治政府建设的法治保障，它们相互补充、相互促进，共同服务于建设人民满意的服务型政府、推进中国式现代化的政府治理现代化。
（参考文献略）
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