平行研讨之二“全过程人民民主与城市治理共同体”专家发言摘编

全过程人民民主是党领导人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要深入学习领会习近平总书记相关重要论述精神，整体系统把握践行全过程人民民主和人民城市建设两者之间的逻辑内涵，充分发挥人民代表大会重要制度载体作用，更好激发广大市民群众的积极性、主动性、创造性，为上海城市发展和民生福祉改善凝聚智慧和力量。

全过程人民民主重大理念在上海提出五年来，上海市人大常委会在市委的坚强领导下，坚持围绕中心、服务大局，充分发挥人大职能作用，积极开展全过程人民民主实践探索，为上海加快建设人民城市提供保障和支撑。坚持开门立法、为民立法，发挥好基层立法联系点“直通车”作用，努力让每部法规都满载民意，反映好人民群众的心声和愿望。围绕“五个中心”建设、浦东引领区建设、国际文化大都市建设、长三角一体化制定修改地方性法规30余部，浦东新区法规18部，协同立法5部，助力城市核心竞争力不断提升。坚持问题导向、效果导向，深入基层一线开展调研，广泛听取各方意见建议，以强有力的人大监督推动民生持续改善。聚焦安全生产、旧区改造、促进就业、垃圾分类等群众普遍关心的热点难点问题，持之以恒开展监督检查，有力推动整改落实，群众的获得感幸福感安全感不断提升。坚持民有所呼、我有所应，充分发挥人大代表主体作用，密切代表和人民群众的联系，畅通民意表达渠道，更好汇民意、聚民智。依托代表联系群众平台，深入开展代表集中联系社区活动，12万余人次各级人大代表进“站”入“点”，接待联系群众36万余人次；市人大代表提出代表建议5575件，解决采纳4372件，人民群众的不少“急难愁盼”问题得到及时有效解决。

党的二十届三中全会对健全全过程人民民主制度体系作出全面部署。十二届市委五次全会提出，要健全全过程人民民主人大实践机制。面对新形势新任务，上海市人大常委会全面贯彻中央精神和市委部署，围绕健全全过程人民民主人大实践机制，着力把人民代表大会制度优势转化为城市治理效能。

一是深入推进全过程人民民主“十大行动”。2024年8月，上海市人大常委会党组通过《关于充分发挥人民代表大会重要制度载体作用 助力打造全过程人民民主最佳实践地的意见》，在五年探索实践和工作总结基础上，提出新征程践行全过程人民民主的总体思路为“一十百千”。即聚焦一个目标，就是奋力打造全过程人民民主最佳实践地；推进“十大行动”，就是深入实施上海人大践行全过程人民民主十大行动方案；升级打造百千基层实践站点，就是迭代升级全市街镇层面代表之家和有条件的区域代表联络站，打造百千个上海人大全过程人民民主基层实践站点，加快推动全过程人民民主融入城市治理现代化。

二是充分发挥人大在基层社会治理中的作用。基层是城市治理的“神经末梢”，是孕育全过程人民民主生机活力的“沃土”。上海市人大常委会始终坚持把人大工作深深扎根于人民群众之中，不断深化全过程人民民主平台载体建设，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，拓展人大民主民意主渠道功能，努力将人大工作更好融入城市治理共同体建设。持续推动基层立法联系点鲜活载体响亮品牌建设。进一步健全机制、扩点提质，数量从2020年的25个增加到目前的36个，覆盖重要行业领域，实现每个区都有一个街镇或村居层面的联系点，功能从参与立法拓展至监督执法、促进守法，已就112部法规征集了25407条意见，其中3063条被采纳。全力打造人大践行全过程人民民主基层单元。全市建成5700多家代表联系群众平台，充分发挥联系群众、服务群众“连心桥”作用。当前，上海市各级人大正在加强协同，迭代升级全市街镇层面代表之家和有条件的区域代表联络站，把联系人民群众、征集立法意见、推进人大协商、助力基层治理等工作统筹起来，把基层实践站点建设成为践行全过程人民民主的重要基层单元。市人大常委会鼓励支持各区人大积极探索人大代表参与基层治理新机制，推动民主议事平台建到老百姓家门口，用民主的办法解决民生的问题。

三是积极打造展示全过程人民民主优势的上海窗口。上海是世界观察中国的重要窗口，用更加鲜活、更加生动的方式讲好中国人大故事、中国民主故事，是上海打造全过程人民民主最佳实践地的题中之义。近年来相关实践取得一系列成果，如建立全国首个全过程人民民主研习实践基地；与中央党校合作，推动长宁虹桥城市治理实践案例列入中央党校主体班教材。积极开展人大对外交往活动，加强友城议会交流互访，今年已组织海内外同胞、外籍人士等22批共1000余人次开展“走进人大”活动，使其近距离感受中国式民主的功能优势，感知上海人民城市建设的实绩实效。

习近平总书记关于城市工作的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义中国化时代化最新成果。深入把握习近平总书记关于城市工作重要论述的核心理念，对于深化新发展阶段的城市建设与治理、推进中国式现代化具有重要意义。

“现代化的本质是人的现代化”

习近平总书记关于城市工作的重要论述中，有很大一部分围绕人的现代化问题展开，强调“现代化的本质是人的现代化”，这一核心理念揭示了现代化过程中如何实现“人”的现代化问题，即城市治理不能限于物化形态，还要注重人的精神、思想、心灵的现代性和开放性建设，实现人的现代化。

“现代化的本质是人的现代化”，体现了马克思主义“人—国家—社会”相统一的历史文明发展观和历史唯物主义基本原理。以“人”为核心的现代化，就要聚焦人的问题，包括人的生活质量、全面发展等，完善人的全面发展的基础性条件；“以人民为中心”的现代化，则要彰显人民民主的国体性质和人民的法理主体地位，把人民置于现代化事业的中心，实现好、确保好和维护好人民主体地位和根本利益。

“增进民生福祉是发展的根本目的”

习近平总书记强调“增进民生福祉是发展的根本目的”，这一核心理念揭示了发展和治理的根本价值。

如何真正以“人”为中心、以人民为中心，以“老百姓满意不满意”为中心，而不是以城市形象为中心、以数字增长为中心、以政事政绩为中心、以权力意志为中心，是进一步深化城市社会治理要解决好的问题。

“城镇化是一个自然历史过程”

习近平总书记在很多场合以“自然历史过程”这样的表述，来揭示城镇化的本质要求。这一核心理念对于形成推进城镇化过程中正确的行动方式，具有重要指导价值。

城镇化是“自然发生”的，是中国现代化进程发展到一定时期的必然产物。同时，城镇化是个“自然过程”，是经济、社会诸要素组合、互构的历史过程，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，有其自身逻辑。因此，不能急于求成、拔苗助长，更不能一哄而上。

“文化是城市的灵魂”

在我国城市快速发展过程中，一些地方不重视城市特色风貌塑造工作，对文化传承理念的理解不够正确，存在着仅从短期政绩出发盲目造景等问题，导致城市风貌乱象横生、缺乏特色。

习近平总书记对于城市文化的重视，是一以贯之的，他在地方工作时就体现出来。他多次强调“传承文化不是要简单复古，城市建设会不断融入现代元素，但必须同步保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉”，中国城市治理要走有文化“灵魂”的进步发展之路。

“把城市放在大自然中”

“把城市放在大自然中”“让城市再现绿水青山”，是一种生态观、自然观，也是一种城市美学观，是“金山银山不如绿水青山”的城市版，体现了“天人合一”的生态哲学。习近平总书记严厉批评任意破坏城市生态的做法，提出城市发展尤其是特大城市、超大型城市“要划定永久性开发边界”的理念。

此外，习近平总书记关于“发展新质生产力”的重要论述，强调“发展科学技术必须具有全球视野”等要求，都是推进城市治理与进步的重要理念。

建设人民城市，核心在于践行全过程人民民主。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，要充分用好协商民主这个党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度安排，不断强化践行全过程人民民主的真谛在协商、关键在机制、重点在平台、重心在基层的有效路径建设，把协商民主贯穿城市治理全过程，更加充分发挥人民政协践行全过程人民民主的显著政治优势和基础机制作用。

人民政协践行全过程
人民民主的逻辑机理

（一）协商民主作为实践全过程人民民主的重要形式，彰显的是人民民主的真谛。社会主义协商民主传承中国传统协商理念，具有内生性特征，是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。全过程人民民主是内容多维统一的民主，从本质上来说，是把人民当家作主作为至高至最的价值追求的民主，其根本目的是使最广大人民的意愿得到充分反映、合法权益得到充分保障、当家作主的权利得到充分实现。社会主义协商民主的理念内涵与全过程人民民主的价值追求高度契合，并且贯穿于全过程人民民主的完整参与实践中，保证了民主的有效性和充分性，实现了对西式民主的超越，使全过程人民民主的中国特色更具可识别性、优势效能更加彰显。

（二）人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，是践行全过程人民民主的基本制度安排、基础机制联结。从制度层面看，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度的重要政治形式、组织形式，是党领导的统一战线组织和专门协商机构在基本制度层面的具体安排。从机制层面看，在全过程人民民主运行体系中，人民政协是唯一以协商为“专事”的政治机构，拥有完善的协商议政体系，有效实现了对社会多样化利益需求最大限度的吸纳，承载了国家意志、政治参与和社会利益对接的基本整合和凝聚功能。

（三）新时代人民政协特别是地方政协，肩负着在发展全过程人民民主中把自身的显著政治优势更加充分发挥出来的重要使命责任。推进全过程人民民主在实践中落地生根、开花结果，是发展社会主义民主政治、推进中国式现代化的必然要求。在这个过程中，人民政协作为实现党的领导、统一战线、协商民主有机结合的重要制度载体，使命在肩、责无旁贷。尤其是地方政协，更应发挥贴近基层、联系群众、服务人民的天然优势，加强政协协商与基层协商的协同配合，不断创新参与基层社会治理的方式方法，更好地把人民政协的制度优势真正转化为治理效能。

上海政协践行全过程
人民民主的现实路径

今年1月在长宁区古北市民中心创设上海政协全过程人民民主实践点，确立了“一个窗口”“五个平台”的功能定位，即打造充分彰显社会主义协商民主独特优势和治理效能、生动展示全过程人民民主创新实践和精彩故事的重要窗口，打造有序参与平台、联系界别群众平台、深度调研平台、联动协商平台、凝聚共识平台。

对标新部署新要求，上海政协要更好地践行全过程人民民主、推进人民城市建设，需要聚焦协商民主贯穿履职全过程，着力在制度机制、平台载体、基层基础等方面下更大功夫，激发制度优势、组织优势的最大效能。

（一）践行全过程人民民主，关键在于形成机制健全、程序合理、链条完整的政协践行全过程人民民主的工作闭环体系，促进民主参与更加有序。要着力完善六项机制，即完善履职议题提出机制、深度协商互动机制、协商式监督机制、精准建言资政机制、广泛凝聚共识机制和履职成果评价反馈机制。

（二）践行全过程人民民主，重点在于打造一批社会各界广泛有序参与政协协商的多样化平台载体，促进民主实践更加充分。要着力完善八种平台，即拓宽汇集民意平台，健全深度协商平台，拓展有序参与平台，完善民主监督平台，深化联动履职平台，搭好凝聚共识平台，做强团结联谊平台，优化宣传展示平台。

（三）践行全过程人民民主，重心在于把政协工作触角向基层延伸，推动委员全面、深入参与基层社会治理，促进民主效能更加彰显。要着力形成“一二三”工作格局。一是强化协同推进，实现“一个品牌”全市共建，推动全市政协在所属区域范围内建立统一的工作品牌；二是完善议事规则，实现“两种协商”（政协协商与基层协商）协同配合；三是坚持同向发力，实现“三种功能”（协商议事、凝聚共识、联系群众）融为一体。

人民城市作为中国特色社会主义城市治理的标识性内容，充分反映了中国特色社会主义价值指向在城市治理中的应用和拓展。不管是经济发展还是社会稳定，都是满足人民群众美好生活需要的内容与保障。因此，在促进经济发展与社会稳定基础上平衡二者的关系，也就成为人民城市治理的应有之义。新时代“枫桥经验”在这方面具有重要价值，能够形成与城市发展相匹配的高水平安全治理，以此为超大型城市治理现代化提供有效的安全保障和制度支撑。

在中国共产党的领导下，历经六十余年的发展，以“立足预防、立足调解、立足法治、立足基层”为主要内容的新时代“枫桥经验”已深深嵌入国家治理的全过程。在推进中国式现代化的过程中，新时代“枫桥经验”实践不仅在平衡发展与安全层面发挥了显著作用，而且也是正确处理活力与秩序关系的重要支撑。

随着中国快速城市化的推进，社会矛盾风险极易涌现，对于城市发展和建设提出诸多新的挑战。从世界各国的经验来看，城市往往容易成为社会矛盾纠纷多发的空间载体，超大型城市更是如此。超大型城市发展中各种风险源、风险点相互交织、相互作用，如果在实践中防范化解不力，就会造成矛盾叠加、演变与升级，甚至有可能发展成为系统的风险挑战，影响整个城市的长远发展。从这个意义上说，人民城市建设过程中，新时代“枫桥经验”能够很好地发挥矛盾风险防范化解与源头治理的作用。

党的二十大报告提出，要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这就要求在人民城市治理过程中，充分认识新时代“枫桥经验”的重大意义，加强新时代“枫桥经验”在城市治理层面的运用。作为人民城市建设的重要方面，实践新时代“枫桥经验”要紧密围绕基层群众急难愁盼的问题展开，在坚持以人民为中心的发展思想引导下，将新时代“枫桥经验”与城市治理相结合，推动其内涵、外延在人民城市建设中落地生根。从实践来看，在新时代“枫桥经验”指导下，可以结合超大型城市治理实际，分别从价值塑造、组织完善、服务供给、平台建构等角度构建矛盾纠纷化解共同体，并将其作为构建城市治理共同体的主要内容。

上海作为一座超大型城市，各种基层矛盾纠纷面广量大，可能发生在城市的各个领域和各类场所。为了能切实将矛盾化解在基层、处置在萌芽状态，上海积极推动新时代“枫桥经验”在人民城市治理中的实践，“三所联动”属于其中的典型。“三所联动”是由基层派出所牵头、司法所和律师事务所共同参与形成的矛盾纠纷化解多元机制。该机制以派出所、司法所和律师事务所三方力量为主导，引入人社、城管、卫健、市场、法院、检察院等各类纠纷解决资源，探索形成了社会矛盾纠纷预防调处化解综合工作机制，引导社会多方力量共同参与社区治理。“三所联动”在提升基层社会治理效能的同时，正在逐步推动各种力量形成人民城市治理中的矛盾纠纷化解共同体，有效调动人民群众参与基层矛盾纠纷化解的积极性，将预防在前、调解优先、运用法治、就地解决贯穿于人民城市治理全过程，以矛盾纠纷化解共同体充实了人民城市治理的安全基座。

当前，国际国内形势复杂多变，社会矛盾纠纷呈现出数量多且解决难度大的特征，这对人民城市建设提出了新的要求与挑战。进一步全面深化改革、推进中国式现代化，要根据推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系的要求，结合上海人民城市治理实践来坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极鼓励各种探索创新来防范化解新旧矛盾纠纷，提升人民城市建设的高水平安全程度。

党对人大工作的领导是“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”政治建设规律的集中体现。改革开放以来，关于政治建设的论述和战略中，“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”最符合当代中国政治建设规律，也最具底层逻辑的意义，内在地规定了诸如人民当家作主制度体系、全过程人民民主制度体系等重大命题的内涵。

党对人大工作的领导是两大根本制度，即根本领导制度和根本政治制度的关键链接，是“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的制度性要求和集中体现，赋予中国共产党“通过国家政权机关实现对国家和社会的领导”以实践内涵。

中国共产党对人大工作的领导具有三维结构之特征：集中蕴含在新时代党领导人大工作新论断新要求的理论形式，包含在宪法和党内领导法规等正式文件中党领导人大体制机制的制度形式，体现为现实中党领导人大体制机制的实践形式。

党的领导法规关于党领导人大的规范要求，一方面是以一系列党与人大的客观关联为依据的，另一方面也是这些规范要求进入实践、形成作用机制的必然要求和表现。主要体现在以下几方面：

意识形态机制。坚持什么样的意识形态决定着人大工作举什么旗、走什么路的根本问题。进入新时代以来，党领导人大工作中的意识形态机制形成的基本特点有二：其一，通过党内法规强化党的创新理论的学习制度；其二，通过党内法规强化意识形态工作的主体责任。

组织嵌入机制。所谓组织嵌入机制是指将党的某种组织形式系统嵌入人大组织体系之中，通过这种系统性的组织嵌入，使党的领导转化为具体的组织作用机制。按照党内法规的有关规定，中国共产党通过在人大常委会中建立党组、分党组、机关党组、机关党委等实现对人大的系统组织嵌入，为实现党对人大工作的领导提供了组织保障。

工作汇报和请示报告机制。健全人大常委会党组工作汇报和重大事项请示报告制度，是形成党的领导与人大工作有机连接的有效机制。一是人大常委会党组工作汇报机制。目前，我国普遍建立人大常委会主任或负责日常工作的副主任列席同级党委常委会会议，人大专门委员会和常委会工作机构主要负责人参加党委综合性、全局性会议的制度，形成了党委常委会定期听取人大常委会党组工作汇报，并提出针对性指导性意见的制度化机制。二是重大事项请示报告机制。请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制。

人事主导机制。把党组织推荐的人选通过法定程序转化为国家政权机关的领导人员、组成人员，即为党对人大工作领导的人事主导机制。人大代表构成中，中共党员代表的占比对党对人大工作的领导具有基础性的影响。上海市的相关占比在第一届至第五届基本维持在近50%，从第七届始至第十三届提升至65%左右。

人大代表履职的组织动员机制。人大代表的充分履职需要一系列推动和保障条件，人大系统内外的党组织通过多种形式的组织动员工作，密切人大代表与人民群众的联系，提供人大代表充分履职的实践条件。具体实践主要有县级以上地方各级人大常委会建立的“家站点”平台；街道人大工委组成人员联系人大代表、人大代表联系选民制度；组织人大代表集中培训，建立代表履职档案，完善履职考评办法。

前置决策。所谓前置决策，即党对人大工作的领导是为人大决策提供各种资源和保障，而不是代替人大做决策。党的前置决策是人大决策的方向性和基础性保障，其典型实践形式主要有人大常委会年度工作要点、审定立法规（计）划、审定或同意法律议案、审定重大事项决定权履职清单等。