孙玉军律师谈：《上海市加快经济恢复和重振行动方案》对在沪施工企业的机遇

“投资、消费和出口”，一直是拉动中国经济的三驾马车，其中投资是最立竿见影的。在上海本轮疫情的影响下，经济自2022年3月至5月基本归零。因此，以固定资产投资的方式拉动经济是政府层面必须考虑的事情，《方案》对此的提出的政策包括：

第22条：抓紧规划建设一批集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地，推动应急物资储备基地建设，确保应急状况下及时就近调运生活物资。……

第26条：全力推动在建项目复工复产，指导建筑工地落实防疫措施，具备条件的项目做到“应复尽复”，保障在建项目连续施工。加大新开工项目协调力度，优化政府投资项目审批程序，符合条件的政府投资项目合并编制审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，实行格式化审批、简化审批流程、分期审批及供地等措施，促进新项目开工建设。积极采取容缺后补等方式，加快推进重大产业项目开工建设。

第27条：加快项目前期工作，支持铁路大通道、轨道交通网络、航空枢纽、港口、能源、内河航道、水利、地下综合管廊等基础设施重点项目加快开工建设，推动集成电路、新能源汽车等一批重大产业项目加快落地，在项目审批、要素保障等方面加大支持力度。

第28条：加强城市更新规划编制、政策支持和要素保障。年内完成中心城区成片旧区改造，全面提速零星旧区改造，年内新启动8个以上城中村改造项目。……

第41条：对公开招标拍卖挂牌方式出让的地块，加快建立线上交易机制。允许受让人申请延期缴付或分期缴付土地出让价款。优化土地出让条件，合理确定住宅用地起始价，降低商业办公用房自持比例。

第42条：适当增加2022年度建设用地计划，加大净增建设用地指标，支持保障各区重点产业项目用地需求。按照各区2022年低效建设用地减量化任务提前下达建设用地指标，加大周转指标暂借的支持力度。对于建设用地指标确有缺口的区，可由市级指标采取“直供”方式解决。

上述第22条本意是建设应急物资储备基地，客观上是基础设施建设；第26条是关于快速复工的规定；第27条也是关于加快基础设施建设的规定。

上述第28条是关于城市更新的规定。城市更新是今年国家倡导的一种城市建设方式，但是该方式被严格限制在一定规模之内，禁止以城市更新的名义行房地产开发之事，在国家政策没有改变之前，上海市城市更新的政策很难有大的变化。

上述第41、42条是关于鼓励房地产投资的规定。一方面，加大建设用地的供应力度，推出更多的交易地块入市；另一方面，降低房地产企业的负担，如分期缴纳出让金、降低住宅用地起拍点、降低商业办公用房自持比例等。近年来，房地产行业处于被“打压”状态，国内的头部民营房企纷纷“暴雷”，上海的本次《方案》旨在刺激房地产行业，以此推动经济发展。

综上所述，可以预见上海本轮疫情之后，会增加大量固定资产投资和房地产投资项目，建设工程施工作为下游产业，会产生大量投标项目和潜在市场，《方案》也会成为推动建设工程施工企业整体发展的动力源。

保函取代保证金，旨在降低施工企业负担，是惠及整个建筑行业的举措，但《方案》关于保函取代保证金的规定并非新的规定。

国务院办公厅于2016年6月23日发布的《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）第2条规定：“转变保证金缴纳方式。对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。”

住建部、财政部于2017年6月20日发布的《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）第5条规定：“推行银行保函制度，承包人可以银行保函替代预留保证金。”

住建部于2019年6月20日发布的《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号）第（一）条规定：“推行工程保函替代保证金。加快推行银行保函制度，在有条件的地区推行工程担保公司保函和工程保证保险。严格落实国务院清理规范工程建设领域保证金的工作要求，对于投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，建筑业企业可以保函的方式缴纳。严禁任何单位和部门将现金保证金挪作他用，保证金到期应当及时予以退还。”

国务院于2020年7月5日发布的《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第七百二十八号）第12条规定：“除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金。保证金的收取比例应当符合国家有关规定。机关、事业单位和大型企业不得将保证金限定为现金。中小企业以金融机构保函提供保证的，机关、事业单位和大型企业应当接受。机关、事业单位和大型企业应当按照合同约定，在保证期限届满后及时与中小企业对收取的保证金进行核实和结算。”

此外，国务院《保障农民工工资支付条例》也有类似规定。

上述文件从实际推行效果来看，投标保证金和履约保证金大都被保函取代，但是质量保证金很少用保函取代。

国务院于2022年5月24日发布的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号）第24条规定：“……在招投标领域全面推行保函（保险）替代现金缴纳投标、履约、工程质量等保证金，鼓励招标人对中小微企业投标人免除投标担保。”

《方案》第7条规定：“……在招投标领域全面推行保函（保险）替代现金缴纳投标、履约、工程质量等保证金，鼓励招标人对中小微企业投标人免除投标担保。”

上海市《方案》与国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，强调了“在招投标领域”，也就是从源头上抓保函取代现金保证金。而建设工程施工合同是一种民事交易行为，施工合同签订后各方当事人都应当按照合同履行，也就是一旦施工合同中约定了发包人向承包人收取“现金保证金”，法律上再推定该约定无效有很大难度，因此，《方案》抓了“在招投标领域”。

首先，招投标行为是合同签订的前置行为，事前解决问题总比事中和事后好；其次，招标投标的内容包含了合同内容，而且《招标投标法》规定施工合同的实质性内容不得与招投标文件相抵触；最后，招投标行为属于政府监督行为，投标人有权对招标行为中资格预审结果、评标结果向政府提出投诉和复议。关于如何“在招投标领域”用保函取代保证金，需要看上海住建部门和发改部门的后续“动作”。

《电子商业汇票业务管理办法》（中国人民银行令2009第2号）第13条第2款：“电子商业汇票的付款期限自出票日起至到期日止，最长不得超过1年。”

商业汇票，按照承兑付款人是银行还是企业，分为银行承兑汇票和商业承兑汇票。在房地产领域，很多开发企业为了缓解现金流压力，利用开具商业承兑汇票的方式延期付款，而很多施工企业则为了满足财务报表需要和市场营销需要，同意接收商业承兑汇票。由此，房地产企业资金不足引发的风险被转嫁到施工企业，商票不能承兑支付则是施工单位诸多风险之一。

国务院于2022年5月24日发布的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号）第9条规定：“...指导金融机构和大型企业支持中小微企业应收账款质押等融资，抓紧修订制度将商业汇票承兑期限由1年缩短至6个月，并加大再贴现支持力度，以供应链融资和银企合作支持大中小企业融通发展。”

《方案》第36条规定：“……按照国家政策要求，将商业汇票承兑期限由1年缩短至6个月，并加大再贴现支持力度。”

将商业汇票的承兑期限由最长1年变更为最长6个月，其实是压缩了开发企业利用汇票延后付款的空间。至于“再贴现力度”，主要涉及银行承兑汇票的贴现费率，而商业承兑汇票的贴现费率是由市场决定的。