文件编号：A491/0525
刊发时间：2024年11月11日
积极探索能源储备可持续发展，为国家安全做出更大的贡献
最大传统能源进口和新能源可再生能源出口国，双重身份决定了我们必须建设相当规模的储备安全保障能力，积极探索可持续发展的模式。
王能全
第一次石油危机，催生了战略石油储备，仍在持续的俄乌战争再一次验证了能源储备的有效性和战略价值。作为世界第一大传统能源进口国、可再生能源生产和出口国，国际能源市场的双重身份，要求未来相当长的时间里，我国必须建设相当规模的能源储备安全保障能力，拥有干预国际能源市场的手段，维护全球能源市场的稳定。
一、国际市场的双重身份，决定了能源储备安全保障能力建设是我国一项长期的工作
作为世界第一大能源进口国和新能源可再生能源的出口国，未来相当长的时间里，建设相当规模的能源储备安全保障能力，都将是我国一项长期的工作。
（一）作为世界最大的能源进口国，我国必须建设相当规模的能源储备
当前，我国是世界第一大能源消费和进口国，对国际能源市场高度依赖。2023年，我国能源消费总量为57.2亿吨标准煤，比上年增长5.7%，一次能源消费总量占全球的27.6%，也就是说世界能源四分之一以上由我们一个国家消费。更为重要的是，2023年，我们进口原油56399万吨，同比增长11.0%；进口天然气11997万吨，同比增长9.9%；进口煤炭47447万吨，同比增长61.8%。三大传统化石能源的进口规模，均为世界第一。其中，原油对外依存度为76.75%，天然气的对外依赖度为41.97%。
在多年能源储备建设过程中，一个不时被提起并经常争论的话题，就是国家耗巨资建立的能源储备，是否会发挥应有的作用。仍在持续的俄罗斯与乌克兰的战争，非常好地证明了能源储备的有效性，可以最直接地回答这一长久争论的话题。
从石油的角度看。2022年2月22日，俄乌战争爆发。2月28日和3月1日，布伦特原油和WTI期货价格，历史性地第三次站上了每桶100美元的水平；3月7日，布伦特原油创下139.13美元/桶、WTI创下了130.5美元/桶的2022年最高价，已接近2008年7月的历史最高水平。为应对暴涨的国际石油价格，2022年3月1日，国际能源署宣布，31个成员国共同向石油市场释放6000万桶石油储备；3月31日，美国总统拜登宣布，6个月里美国将向市场每天释放100万桶战略石油储备，总计战略石油储备释放规模高达1.8亿桶。正是在国际能源署成员国和美国等大规模释放战略石油储备的打压下，国际石油价格迅速下跌，3月15日跌回每桶100美元以下，市场担心的新一轮石油危机并没有发生。
作为世界最大的天然气出口国，俄罗斯天然气主要出口欧盟，2021年俄罗斯向欧洲国家出口了1560亿立方米的天然气，占欧盟国家天然气进口总量的40%、管输天然气进口总量的70%以上。为此，从俄乌战争爆发伊始，欧盟就积极采取一系列的措施应对俄罗斯的可能断气。虽然当年9月底，俄罗斯管输欧洲的天然气基本停止，但到2022-2023年冬季供暖季开始时的10月初，欧洲国家天然气的储存水平已达90%以上，很多国家达到了100%，作为欧洲天然气价格标杆的TTF期货价格10月24日跌破100欧元大关，12月30日收于76.315欧元/兆瓦时，已低于1月3日首个交易日的收盘价。这样，市场担心的当年欧洲冬季天然气危机并没有发生，欧洲人没有烧柴火。
（二）作为世界最大的可再生能源和新能源出口国，我国必须高度重视关键原料的储备建设
通过多年的努力，我国已成为世界上最大的新能源、可再生能源生产国和出口国。电动载人汽车（新能源汽车）、锂电池、太阳能电池，被称为我国外贸“新三样”。2023年，我国电动载人汽车、锂电池和太阳能电池等“新三样”产品合计出口1.06万亿元，首次突破万亿大关。2023年，我国风电、光伏产品已经出口到全球200多个国家和地区，累计出口额分别超过334亿美元和2453亿美元；出口汽车522.1万辆，其中电动汽车177.3万辆，新能源汽车出口量全球第一。“新三样”领跑出口，对于激发我国的外贸新动能，并为国际社会解决气候问题、推动能源转型作出了积极的贡献。
我国高速增长的“新三样”，对国际市场的依赖比化石能源更加严重和复杂：
一方面，产品出口对国际市场严重依赖。我国风电出口遍布五大洲、49个国家和地区，其中就包括美国、英国、法国、意大利和日本等；美国连续三年成为我国锂电池最大出口目的地国，占比约为19.9%；俄罗斯、墨西哥、比利时、澳大利亚、英国、沙特、菲律宾、泰国、阿联酋、西班牙10国，是我国汽车出口前10大国家，其中近年来欧洲发达市场的占比明显增加，而且比利时、英国和斯洛文尼亚是我国对欧新能源汽车出口前三大国家。
另一方面，风光等可再生能源和电动汽车生产、出口，对部分关键原材料的进口依赖非常严重，并且大大高过了石油和天然气。2022年，我国铂族金属的对外依赖达97%、钴为95%、镍为91%、锂为76%，而且进口来源国家单一，95%以上的铂族金属从南非进口，95%以上的钴从刚果（金）进口，98%以上的镍从印度尼西亚和菲律宾进口，52%的锂从澳大利亚进口。根据海关总署和国内相关行业机构发布的数据，2023年，我国镍矿进口量为4393万吨，较上年增长10.3%，其中85.22%的进口来自菲律宾；锂精矿进口约为401万吨，同比约增长41%，主要来自于澳大利亚、巴西等国；铜矿砂及其精矿进口总量约为2753.6万吨，同比增长9.1%，主要来自智利和秘鲁等国。
如同国际石油市场一样，一些拥有新能源和可再生能源关键原材料的国家，也正在试图联合起来，组建类似欧佩克一样的组织。其中，最有代表性的，就是掌握了全球半数以上锂资源储量的玻利维亚、阿根廷和智利三个国家，正在讨论组建“锂欧佩克”。因此，随着全球能源转型的加速推进，可再生能源新能源市场的原料供应也将不太平。
部分资源国对关键原料的生产和出口，不断采取更加严格的管制措施。例如，继2020年宣布全面禁止镍矿出口之外，2024年11月初，印度尼西亚又计划对钴、煤炭、铜、铝土矿、硅等12种矿产资源以及16种非矿产商品，实施新的出口禁令。2023年7月，国际货币基金组织指出，印尼禁止出口镍矿的禁令应被终止，但印尼方面回应称，出口禁令对印尼的资源领域工业发展至关重要。
（三）未来相当的长时间里，我们都必须拥有使用能源储备干预国际市场的能力
目前，我国已建设世界最大的炼油和乙烯生产能力，炼油能力近10亿吨，乙烯生产能力将达到8000万吨。根据二十大报告，本世纪中叶建国一百年时，我们要建成社会主义现代化强国。届时，我国人均GDP至少要达到3万美元以上，人民生活水平应获得极大的改善，石油化工作为提供生产生活必需品的行业，会长期存在，且将从燃料供应为主转变到以提供原料为主。因此，保障人民生产生活所需和世界规模的石油化工行业，要求我们必须拥有干预国际能源市场的手段。
根据双碳目标，2030年我国将实现碳达峰，2060年将实现碳中和。2030年左右达峰之后，以石油、天然气和煤炭为主体的化石能源使用量将在稳定的基础上，逐渐下降，某个时候我国的石油消费可能会实现自给自足。但是，作为世界性的经济和政治大国，我们必须深度参与国际市场，通过进出口有效地配置石油、天然气和煤炭等能源资源，提升我国经济在全球的竞争力。因此，就像今天的美国一样，即便能源独立之后，我们也必须拥有干预国际能源市场的手段。
国际能源市场高度敏感，频繁波动是国际能源价格的本质特征。仍在持续的俄罗斯与乌克兰的战争，战火不断的世界主要石油生产与出口地中东的长期动荡，进一步恶化的全球气候及日益频繁的自然灾害，尤其是特朗普再次当选为美国新一任总统，都将可能加剧未来全球政治经济、国际石油和能源市场的动荡。建设人类命运共同体的责任和使命，以及大国的地位，决定了未来必将要求我们在必要时，能够并可以干预国际能源市场，维护世界经济和金融市场的稳定。
二、对“十五五”期间我国能源安全保障能力建设的四方面认识
从当前和未来对我国经济社会发展，以及全球能源形势的基本判断看，我们认为，我国能源安全保障能力建设，应包括石油、天然气和煤炭三大传统的化石能源，以及与可再生能源、新能源生产所需关键原料的储备，其中“十五五”期间，应根据不同能源品种和原料的自然属性，以及我国能源储备安全保障能力的建设现状，分类施策。
（一）石油，在基本完成现有储备项目建设的基础上，重点放在国家战略石油储备管理和运营能力的提升方面
石油是经济的血液，国际石油价格高度波动，我国石油进口量巨大，石油储备安全保障能力的建设，应始终放在国家储备安全保障能力建设的首位，加以重视并稳步推进。
通过20多年的努力，国家石油储备基地有关项目建设完成后，我国战略石油储备规模可以稳居世界第一，我们初步拥有在极端和突发情况下，保障一定时间里我国国内石油供应和经济社会基本需求的能力，并可在必须时单独或联合相关国家干预国际石油市场。因此，我们认为，“十五五”期间，国家石油储备的建设工作应包括两个层面，一是，如期完成全部现有国家石油储备项目建设和收储工作，拥有相当规模的储备石油实物；二是，完善国家石油储备管理体系，积极探索我国国家石油储备的可持续发展途径和模式。
鉴于我国的炼油、乙烯生产能力建设，在“十五五”期间将达到最大规模，并在之后保持稳定，加之由于双碳目标的积极推进，我国的石油消费可能会在“十五五”前后达峰。因此，现有项目建设完成后，除必要的填平补齐和基础设施等的完善之外，我们认为，可以不需再扩大国家战略石油储备的建设规模。
（二）天然气，强化落实政府目标计划，以企业为主体加快储气库的建设
作为清洁的化石能源，天然气是世界第三大能源消费来源，在很多国家一次能源消费和发电用能源来源中占比很高，能源转型中天然气正在发挥重要的作用。
2023年，我国天然气的消费总量为3945亿立方米，在一次能源消费中占比为8.5%，进口占天然气消费总量的41.97%。其中，土库曼斯坦是我国天然气进口和管输天然气进口第一大来源国家，2023年天然气进口总量为2480万吨，占比20.67%；俄罗斯第二，管输和液化天然气进口合计为2435万吨，占比20.30%；澳大利亚第三，同时也是我国液化天然气进口第一大来源国，为2416万吨，占比20.14%。三个国家，就占到了我国天然气进口总量的60%以上，我国天然气进口来源高度集中。
双碳目标下，天然气在我国能源转型中必将发挥重要的作用。虽然不同的机构和专家有不同的预测，但基本一致的是，普遍认为未来我国的天然气消费将有较大的增长，天然气的达峰会晚于石油。有机构认为，2035年，我国天然气消费量将超过6000亿立方米，2040年达到6500亿立方米左右；2024年，我国国内天然气产量有可能稳定在3000亿立方米以上。初步预计，2040年前后，中国天然气的对外依赖将保持在50%以上。
为保障天然气的稳定供应，尤其是供暖季节的供气稳定，国外主要是通过立法等形式要求经营企业建设地下储气库，在供暖季之前储存充足的天然气。其中，欧盟有21个成员国拥有142座地下储气库，工作气总量为1083亿立方米；美国拥有380多座正常运营的地下储气库，总规模为2616亿立方米。国际天然气联盟认为，天然气的对外依存度和地下储气库工作气量存在一定的关系，当天然气对外依存度超过30%时，地下储气库工作气量需要超过天然气消费量的12%；当对外依存度超过50%时，地下储气库工作气量需要达到天然气消费量的20%。目前，发达国家一般将储气量保持在消费15%-25%的水平。
我国政府对天然气储备工作高度重视，分别印发了《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（国发﹝2018﹞31号）、《国务院关于建立健全能源安全储备制度的指导意见》（国发﹝2019﹞7号）和《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》（发改价格〔2020〕567号）等文件。行业和专家们认为，2025年，我国储气能力应达550-600亿立方米、2030年应达600-700亿立方米、2035年应达1000亿立方米左右。截至2022年底，我国已建储气库（群）24座，已形成工作气量192亿立方米，LNG储罐储气能力约82亿立方米，合计储气能力约274亿立方米，占年消费天然气量的7.5%。
当前，储气能力是我国天然气乃至整个能源安全保障能力建设的短板，影响了国家应对调峰需求和国际市场变化的能力。借鉴国际经验，尤其是欧盟的做法，我们的建议是，坚持国务院下发的有关文件精神，政府统筹全国的储气能力建设规模和目标，通过立法，例如人大已通过的《能源法》，明确天然气行业的企业，是储气能力的建设主体，不建议中央政府承担天然气储备能力的建设责任。
（三）煤炭，生产能力储备建设为主，实物储备为辅
煤炭是我国的主体能源，我国是世界第一大煤炭消费和生产国，2023年全球一半以上的煤炭由我国生产和消费。由于拥有丰富的煤炭资源，虽然近年来我国也进口部分煤炭，且2023年煤炭进口量创下了新高，但不同于石油和天然气的刚性进口需要，进口的煤炭，更多的是不同地区调剂市场和有关企业从优化经营考虑所导致的。
在我国的能源保供中，煤炭发挥着“压舱石”和“稳定器”的作用。2024年4月2日，国家发展改革委和国家能源局发布了《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（发改能源规〔2024〕413号），对至2030年我国的煤炭储备能力建设提出了明确的要求，目标是力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强，供给弹性和韧性持续提升。
不同于石油和天然气，煤炭的实物储备，尤其是大规模的实物储备，存在着一定的经济性问题。2021年，国家发改委提出国家每年安排中央预算内投资10亿元，支持建设4亿吨的企业煤炭库存，及时有效发挥增加供应、平抑价格、保障急需的作用。
因此，从我国的煤炭生产供销形势及其属性出发，我们认为，“十五五”期间煤炭安全保障能力的建设，是政府有关部门要监督落实国家有关文件的精神和要求，保障任务和目标的如期完成，中央政府不应承担大规模的煤炭实物储备建设责任。
（四）可再生能源、新能源关键原料储备，以企业为主、政府为辅加快推进，初步形成规模
能源转型，带来了可再生能源和新能源行业在全球范围的快速推进，也带来锂、钴、镍、稀土、碲、铬、钼等关键原料需求的迅速增加。国际能源署预计，为实现2050年净零排放目标，2020年至2030年间，锂、钴、镍、铜、锰和稀土等关键原料的市场规模将增加6倍以上，到2040年清洁能源技术的矿物需求总量至少比2021年翻两番，其中锂的需求量增长42倍、钴增长21倍、镍增长19倍，目前全球现有矿山和在建项目到2030年的供应量仅能满足锂和钴需求的50%、铜需求的80%。因此，很多国际机构和行业专家认为，关键原料有可能成全球能源转型的主要“软肋”之一。
为保障原料转型的关键原料供应，世界上很多国家已经在采取行动。2023年3月16日，欧盟委员会发布《关键原材料法案》，提出到2030年，每年至少10%的关键原材料提取、40%的关键原材料的加工、15%的关键原材料回收来自欧盟内部，来自单一第三方国家的战略原材料消耗量不应超过65%，以确保欧盟能够获得安全、多样化、负担得起和可持续的关键原材料供应。欧盟欧盟委员会提出《关键原材料法案》，旨在提高关键原材料领域的“战略自主”能力。2022年8月16日实施的《通胀削减法案》中，美国政府对清洁能源使用的关键矿物作出了具体的规定，电动汽车制造商必须在2023年从美国或加拿大、智利和澳大利亚等自由贸易协定伙伴那里，采购至少五分之二的电池材料，或者在北美回收。此外，作为关键原料的生产和出口国，澳大利亚、印度尼西亚、纳米比亚、津巴布韦等也纷纷针对本土矿产资源提出更为严格的保护措施，也对关键矿产资源出口作出了限制。
作为世界最大清洁能源产品的生产和出口国，行业机构和专家认为，2030年，我国镍、钴、锂的对外依存度将进一步上升到92%、86%、70%左右。不同于石油、天然气和煤炭等传统化石能源，锂、钴、镍、稀土等关键原料市场波动和供应的稳定，虽然不会影响到普遍百姓的日常生活，但“新三样”是新质生产力的典型代表，已成为我国经济高质量发展和外贸出口的重要抓手之一。因此，在大力开发本土资源、多样化进口来源的同时，国家应高度重视这些关键原料的储备问题。考虑到锂、钴、镍、稀土等关键原料本身的高附加值及其市场价值，在关键原料安全保障能力建设上，建议采取国家和企业两条脚走路的方式，要求生产企业拥有保证生产最低库存的同时，国家也可以储备一定数量的关键原料。
三、对提升我国能源储备可持续发展的三点建议
以战略石油储备为代表的国家能源安全保障能力建设，自第一次石油危机后大规模实施以来，已在世界上很多国家开展了50年或超过了50年。由于涉及到的范围广，需要的资金庞大，以及管理和运营的复杂，美国、日本和欧盟等关于能源安全保障能力建设和管理方式各异，是否需要继续保有庞大的储备规模也存在着争议。在“十五五”期间稳定开展我国能源安全保障实物能力建设的同时，我们认为，如何不断提升我国能源储备的可持续发展能力，应是当前和未来一段时间国家要认真考虑并积极推进的重大问题。
（一）国内方面，三大能力建设，应是我国能源储备可持续发展的关键
一是，国家石油储备等现有政府能源储备的独立生存能力。
目前，我国已经建成和正在建设的国家石油储备耗资巨大，日常维护和运营成本不断增加，拟议中的天然气、煤炭和关键原料等安全保障能力建设也将耗费巨资。在保持一定储备规模的基础上，探索这些实物资产的市场化运营，减轻财政的负担，最终实现能够自已养活自己，将成为无法回避并必须直面的问题。
“十五五”期间，我们建议，从国家石油储备开展试点，探索储备设施的出租、储备原油纸实货运作的可能性，初步建成能够独立生存的管理和运营体系，为未来其他能源实物储备业务具备自主生存的能力提供经验和借鉴。
二是，基本形成储备安全保障业务的依法行政能力。
依法开展储备安全保障工作，是我国能源储备业务高效运转并发挥其应有作用的基础和前提。草拟并讨论了20多年的《国家石油储备条例》，目前仍没有下文。
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议讨论通过了《能源法》，其中的第5章“能源储备与应急”专门就能源储备体系建设作出了规定。在该法正式实施后，我们建议，国家有关政府部门，应抓紧研究制订相应的具体实施办法，健全储备安全保障业务的法律体系，依法建设、管理和运营储备安全保障业务。
三是，国家储备安全保障能力的规划、统筹协调和统一运作能力。
作为世界第二大经济体，我国地域广，经济规模大，经济形态多样，储备安全保障能力，虽然从总体上是保障国家能源和经济安全，但从细节上涉及到不同的地区、众多的企业，惠及广大的百姓。因此，规划和统筹协调能力，是做好国家能源安全保障能力建设工作的基础，也是储备安全保障能力是否会产生实效的前提。
能源安全保障能力建设，涉及到的单位很多，有中央、地方的政府部门，更多的还涉及到很多企业。随着不同类型的安全保障能力规模越来越大，如何更好地发挥出它们应有的作用，尤其是合力，将成为检验和体现我国储备安全保障能力工作成效的主要指标。
（二）国际上，公开透明，加强国际合作，通过储备安全保障能力展现大国的责任和影响力
一是，不断提高石油、天然气、煤炭和关键原料等能源储备数据的公开透明。
2014年11月16日，在澳大利亚布里斯班举行的二十国集团领导人第九次峰会上，我国承诺根据二十国集团数据透明度的共识，定期发布石油库存数据。
战略石油储备等国家能源安全保障能力，更多地体现在对国际能源市场和能源价格动荡的平抑上，其作用具有战略性和威慑性。保障能力规模数据的公开透明，有助于全球市场的稳定。因此，我们认为，可参考国际能源署等国际机构的具体做法，以战略石油储备为试点，向国际社会公开我国能源储备的规模等数据，提升我国在国际石油和能源市场的透明度及影响力。
二是，与国际能源署以及世界主要国家协调政策，共同行动，稳定国际能源市场。
我国是世界性的大国，在国际社会的作用和影响力必须通过具体的实际行动来塑造。建设人类命运共同体，更要求我们必须要有担当。
作为世界最大的石油、天然气和煤炭进口国，全球能源市场的稳定，直接涉及到我们的切身利益。因此，我们建议，以国家石油储备为例，与国际能源署和世界有关国家密切合作，必要时可以共同行动，干预国际石油市场，对内展现我国储备安全保障能力的建设成果，对外展示我国大国责任的担当和影响力。更为重要的，这一切的背后，事实上都是为了我们自身的经济利益考量。
（三）维护国际能源市场的稳定，应成为我们要始终对外高举的一面旗帜
作为世界第一大能源消费和进口国，石油、天然气和煤炭等传统能源市场的一举一动，无不直接影响到我们的利益。以乌克兰危机为例，虽然不是当事方，但我们却是乌克兰危机的主要受害者之一。根据国家统计局和海关总署的数据，2022年，中国进口原油数量同比减少0.9%，但进口金额大幅增加了45.9%；进口天然气数量同比减少9.9%，但进口金额大幅增加了30.3%；进口煤炭数量同比减少9.2%，但进口金额增加了22.2%。
近年来，全球范围的能源转型取得了重大的进展，但美国、欧盟等新能源可再生能源消费进口国通过的一系列法律，以及玻利维亚、澳大利亚和纳米比亚等关键原料生产和出口国的行动，使得一体化的新能源和可再生能源全球市场正在被人为地割裂。作为世界第一大可再生能源生产和出口国，我们面临越来越严重的产品出口市场的稳定，以及关键原料的供应等问题。
国际能源市场中的双重身份，以及日益复杂的全球经济政治形势，都涉及保障我国经济社会的正常运转，保证我国经济的高质量发展，事关我国的经济和国家安全。因此，面对部分能源和原料生产、出口国或组织的某些行为，我们不仅应及时发声，更应在必要时出手进行干预，维护国际能源市场的稳定，应成为我们要始终对外高举的一面旗帜，这也是我国储备安全保障能力建设的初心和终极目标。
