文件编号：A487/0521
刊发时间：2024年10月17日
毁誉参半的南非国家战略储备原油运营实践
20世纪60年代，南非就开始建设国家战略原油储备，1988年达最大规模。南非战略原油储备实现了自负盈亏，但也出现重大的经营事件。
王能全
早在1964年，南非就开始建设国家战略原油储备，大大早于国际能源署的成立和世界主要石油进口国国家战略石油储备的建设。在近60年的国家石油储备建设和运营管理中，南非进行了大量积极有益的探索，有非常好的成功经验，但也出现了重大的问题，可为目前世界上很多正在开展战略石油储备建设工作的国家借鉴并参考。
南非国家战略原油储备建设过程和现状
南非，位于非洲大陆最南端，人口约为6200万，是非洲第三大经济体。2023年，南非GDP总值为4057.1亿美元，排名尼日利亚、埃及之后。
作为非洲第三大经济体，南非却是非洲最大的能源消费国。2023年，南非一次能源消费总量为4.85艾焦尔，占整个非洲大陆一次能源消费总量的23.23%。南非的能源消费，高度依赖煤炭，2023年一次能源消费中，煤炭占比高达68.66%，石油占22.47%。虽然矿产资源丰富，并拥有丰富的煤炭资源，但南非却不生产石油，所消费的液体燃料，除国内的煤制油之外，原油基本上完全依赖进口。
由于拥有丰富的煤炭资源，早在1947年，南非政府就通过了《液体燃料和石油法案》，将开发煤炭液化（CTL）技术列为国家的战略。1954年，萨索尔公司（Sasol）在南非萨索尔堡建成了世界上第一个煤制油工厂；1955年，萨索尔公司成功利用低温费托反应，合成生产出第一桶煤制柴油。1980年和1983年，萨索尔公司又在南非塞康达相继建成了两家工厂，从此奠定了南非煤制油产业的基础。2012年，萨索尔公司煤制油产量约为3000万吨左右。
因为长期推行种族歧视和种族隔离政策，曾经在很长的时间里，南非遭到国际社会的谴责和制裁。为此，在大力发展煤制油生产的同时，南非政府早早地就开展了国家战略石油储备的建设工作。1964年，南非经济事务部发起设立了南非战略燃料基金（Strategic Fuel Fund，SFF），用于储存战略原油，南非政府全资拥有的金融机构--南非工业公司全额出资。与此同时，南非政府拥有的南非外部采购基金，向战略燃料基金提供无息贷款，用于基金的运营。根据南非第21条法案，南非战略燃料基金属于非盈利性机构。
1967年，南非战略燃料基金拥有了第一批储备原油，储存在其米尔内顿基地的油罐中。
1973年，非洲和阿拉伯国家对南非实施石油禁运，这是国际社会对南非石油禁运的开始。
1975年，南非政府开始征收燃油税，中央能源基金（Central Energy Fund，CEF）成立并管理燃油税。随后，每月从汽油消费税中，向南非战略燃料基金拨付税款，从而解决了基金的资金来源。
1975年6月17日，南非政府通过特别决议，更加明确地界定了南非战略燃料基金的目标，即采购、储存、生产对南非具有战略意义的燃料。1976年，南非战略燃料基金开始建设萨尔达尼亚湾油罐区。
1978年9月19日至12月21日举行的联合国第三十三届大会，通过决议和决定，对南非实施石油禁运，并在1979年1月24日的第93次全体会议上进行了确认。1979年，英国对南非实施石油禁运。1981年，挪威和丹麦禁止向南非出口北海的石油。
1980年，第二次石油危机期间，南非战略燃料基金接受南非石油公司的委托，承担原油采购的工作。同年，第一个萨尔达尼亚湾的油罐完工。1982年，萨尔达尼亚湾油罐区的项目全部建成。
1988年，南非战略原油库存达到1.5850亿桶的峰值。按当年的石油消费数量计算，可以保证南非一年半的石油消费。
1990年，基金进入石油贸易领域，从而不仅自筹资金，而且为南非国库做出贡献；与此同时，开始逐步停止为南非的石油公司采购原油。1993年，联合国对南非的石油制裁解除，南非的国际原油贸易正常化，从而深刻地改变了南非战略燃料基金的作用和活动。
1998年，南非政府的能源政策白皮书明确要求，南非须储备90天净进口量的原油。
2015年，南非70%消费的燃料需要从国外进口，其中50%的原油进口来自中东，12%来自安哥拉，31%来自尼日利亚。2015年8月，南非拥有60天净进口量的战略储备，全部为政府所有。
根据2015年8月18日，南非战略燃料基金向南非议会能源投资组合委员会提交的报告，南非国家战略石油储备两大基地情况如下：
萨尔达尼亚湾地下储备基地，位于南非西开普省，拥有6座各750桶的地下储存库，以及两个专用于战略储备和商业客户平衡的储罐，地下库的剩余使用寿命为40年，基地获得了ISO 9001、ISO 14001和ISO 18001认证。南非的这个基地，被行业认为是世界上容量最大的储备基地。
米尔内顿地面储备基地，位于西开普省，拥有39座各20万桶的地面储罐，其中3座储罐完全用于商业目的，基地通过了ISO9001和14001认证。
根据南非媒体的报道，2022年4月26日，南非矿产资源和能源部长谷威迪·曼塔什（Gwede Mantashe）对外宣布，南非拥有1000万桶战略原油储备，其中的870万桶被视为可用的工作库存。
面对俄乌战争导致的国际石油价格不断上涨，2022年6月初，南非政府宣布延长一般燃油税的减免，预计将额外增加45亿兰特的成本。为此，南非财政部计划出售战略石油储备，为旨在遏制燃料价格不断上涨的一般燃油税减免措施提供资金。据估计，当时南非政府拥有的战略原油储备价值约为60亿兰特，可以弥补两个月减少的一般燃料税所造成的收入损失。
从管理的角度看，南非政府对南非战略燃料基金的管理，经历了多次的变化。从2002年10月29日起，南非战略燃料基金由南非石油公司（PETROSA）负责管理；从2010年4月1日起，南非中央能源基金从南非石油公司手中，接管了对基金的管理；从2013年6月2日起，基金独立，自己管理自己的事务。
2015年，南非政府收回授予给南非战略燃料基金的、作为南非石油产品进口商的政策。
2024年9月18日，南非总统拉马福萨发布政策声明，宣布由南非天然气开发公司（iGas）、南非石油公司和南非战略燃料基金合并，成立南非国家石油公司（SANPC），作为南非国家能源领域领先参与者，确保能源安全、推动新技术发展、建设和完善必要的基础设施、促进战略合作以及推动社会经济的发展。
同我国一样，目前，南非也是国际能源署的联系国。
南非国家战略石油储备已经做到了自负盈亏
从1964年建立至今，南非的国家战略石油储备，均由南非战略燃料基金负责经营管理。根据其官方网站的介绍，南非战略燃料基金的主要职责，是收购、维护、监测和管理南非的战略能源原料和设施，以确保供应安全，目标是通过有利于南非的创新和开拓性解决方案，成为战略燃料的保障者。
战略燃料基金，是南非中央能源基金的子公司，负责管理南非的战略原油储备，以及其在西开普省的原油储存设施商业化运营。此外，战略燃料基金还承担环境保护工作，防止石油污染。
战略燃料基金的日常工作，致力于通过高效运营和与战略合作伙伴合作探索新的机会，以及利用敏捷和有能力的人以合规的方式负责任地运营，创造可持续发展。
在2015年8月向南非议会提交的报告中，南非战略燃料基金宣布，自1964年以来，战略燃料基金设法为南非创造净收入，在过去的几年中，基金已经能够为维持南非战略石油储备的运营成本提供资金，而不需要国家承担任何成本。
目前，世界上很多建立了战略石油储备的国家，都面临一个越来越严重的问题，就是政府需要支付日益沉重的战略石油储备运营和管理费用。通过多年的探索，南非基本上解决了这一难题，即南非战略燃料基金已经实现了自立，不再需要南非政府的出资。具体措施包括，充分利用所拥有的资产，一是现金储备产生的利息收入；二是向原油贸易公司租赁可用的存储空间。从资金使用的角度，一是产生的现金流用于维护基础设施，并为基金的所有运营支出提供资金；二是多余的资金转为现金储备。
在1988年达到峰值之后，南非国家战略原油储备的规模就不断下降，2015年已下降到只相当于60天净进口量的规模。面对大量的原油仓储设施没有得到充分的利用，南非战略燃料基金在南非政府的默许下，开展了对外租赁业务。除20世纪90年代就对外开展租罐业务之外，进入21世纪后，南非战略燃料基金充分利用国际石油价格大幅度波动的机会，更大规模地对外开展租罐的业务，为基金取得了可观的收益。
通过多年的实践，南非战略燃料基金认为，原油价格的下跌而非上涨时的市场环境，对自己的对外租罐业务更为有利。
2008年，世界经济处于过热的状态，石油价格在7月11日创下了每桶147美元的新纪录。仅仅两个月后，由于次贷危机，世界经济陷入衰退，石油价格暴跌至每桶32美元。油价的低迷，对南非战略燃料基金来说是个好消息，因为基金能够与石油交易商签订合同，将基金的收入从4200万兰特提高到2011财政年度4.27亿兰特的高点。
在与石油交易商的有关合同到期时，国际石油价格自2008年以来一直处于上涨趋势之中，石油交易商不再热衷于续签新的石油储存合同，从而导致基金的收入大幅度下降，直到2014年6月，油价从每桶111美元的高点暴跌至2015年1月的每桶48美元左右，才又给南非战略燃料基金带来了市场的机会。
2014年6月至9月期间，租库业务没有市场；2014年9月至12月期间，南非战略燃料基金能得到的主要是费率很低的短期合同，但2015年1月油价的下跌，对基金的收入产生了积极的影响。
2013/2014财政年度与2014/2015财政年度基金的收入对比，可以清楚地看出国际石油市场形势，对于南非战略燃料基金运营的影响。
2014年日历年的最后三个月，是基金2014财政年度的第三季度，这三个月的收入占到2014财政年度基金上半年收入的115%（5450万兰特/4720万兰特）。截至2014年12月的九个月收入，占2013/2014财政年度基金总收入的104%（1.01亿兰特/9700万兰特）。与2013/2014财政年度相比，2014/2015财政年度，基金的收入增长了200%以上。
2014年，南非战略燃料基金，通过租赁原油储罐获得了1.97亿兰特的收入。
2015/2016财政年度前三个月的收入，仅比2013/2014财政年度的收入低3%。预计，2015/2016财政年度基金的收入为3.72亿兰特，这将使基金的收入在这一轮期货溢价的第一年达到2010/2011年的高点，而2010/2011年的业绩是期货溢价周期的最后一年。
2014/2015财年，南非战略燃料基金的收入约为1.99亿兰特，比2013/2014财年的9300万兰特大幅增加。
全球石油贸易界知名的贾斯图斯·范·德·斯佩（Justus van der Spuy），1990年就加入了南非战略燃料基金，参与了当时南非的原油采购和战略石油储备管理工作。在《40个经典原油交易—创新交易的真实案例》一书中，斯佩介绍，1990年，南非战略燃料基金负责为南非4家炼油厂采购原油，每天的原油采购量为40万桶，当时南非战略燃料基金拥有的战略原油储备高达1.25亿桶。1992年，斯佩与吉姆·戴利（Jim Deley）在伦敦设立了迈世（Masefield）石油贸易公司，就曾租用南非战略燃料基金位于萨尔达尼亚湾的地下储备库，开展石油贸易，为加德士的开普敦炼油厂和马达加斯加、坦桑尼亚供应原油。
多年发展过程中，南非战略燃料基金也遇到过很多困难，其中最大的挑战，就是2015年南非政府收回了授予基金作为南非石油产品进口商的政策，从而对基金的日常运营、管理产生了重大的影响和冲击。从财务数据上看，按实际价值计算（不考虑通货膨胀因素），2015年，南非战略燃料基金的收入只有1.98亿兰特，而1995年高达26亿兰特，1995年的收入比2015年高出了10倍多。
南非国家战略石油储备运营中的低价售油事件
南非战略燃料基金能够自负盈亏，是南非国家战略石油储备运营中积极有益的探索，但2015年至2016年间，南非发生了低价出售国家战略储备原油的事件，涉及到南非战略燃料基金的管理层、国际大石油贸易企业、南非能源部，直到2022年4月案件才告一段落。这一事件，说明了加强对国家战略石油储备日常运营监管的重要性。
（一）事件的主要过程
2016年5月26日，南非有关媒体报道了南非战略石油储备低价出售的事件，同一天路透社也进行了报道。2020年9月21日，南非主要的网络信息供应商“独立在线”（Independent Online，IOL）刊发了一篇特别报道，较为详细地介绍了南非战略燃料基金发生的涉及国家战略石油储备低价出售的重大事件。
这篇报告称，作为南非中央能源基金子公司的南非战略燃料基金，2020年9月21日当周与资源集团嘉能可公司就一项庭外和解草案达成协议，南非西开普省高等法院审理了这一案件，涉案方被证明参与了对国家石油储备的不当处理。
在法庭上，特别报告中提到的公司被证明与2015年至2016年发生的石油储备事件有着复杂的关系，南非政府的储备石油以远低于市场价值的价格，非法出售给几家全球石油交易商。在发现非法石油交易之后，该销售于2016年被立即停止。
南非战略燃料基金在文件中称，其前首席执行官西布西索·加米迪（Sibusiso Gamede）非法签订了一系列协议，导致该国石油储备被处置，并补充说，在出售石油储备时，没有建立适当的机制，以便轮换或南非战略燃料基金在南非发生危机时回购石油储备。当时，石油市场价格为每桶38美元，但向石油交易商出售的价格却低了10美元，该国约有1030万桶战略石油储备被非法出售，而且价格低廉。
直到一年后，加米迪才通知南非战略燃料基金董事会石油已经出售。在石油交易的同时，加米迪收到了2000多万兰特的存款，存入了他在律师事务所的信托账户。根据法庭文件中的进一步证据，信托账户的付款包括Skydeck公司的30万兰特和Olica-score公司的260万兰特等。
调查还显示，南非石油储备是如何以不到50亿兰特的价格卖给几家石油交易商，而这些石油的库存是如何花费70亿兰特来补充的。涉及此事的公司，因为损失被起诉。南非中央能源基金公司事务经理杰基·马沙普（Jacky Mashapu）在一份声明中解释说，购买了300万桶石油的嘉能可公司，承认这笔交易是无效的。作为协议的一部分，南非战略燃料基金将退还嘉能可支付的款项。南非战略燃料基金将此事提交给南非西开普省高等法院，寻求一份声明，搁置正在进行的该国战略原油储备的出售。
南非撤销税务滥用组织（The Organisation Undoing Tax Abuse，Outa）以法庭之友（friend of the court）的身份介入了这起案件。撤销税务滥用组织在一份声明中表示，这些储备是由加米迪安排的，南非战略燃料基金和南非中央能源基金的管理层和董事会，在交易签署之前并不知道这些交易。“没有公开招标程序，没有投标规范，合同甚至对南非战略燃料基金和南非中央能源基金管理层、董事会和国家财政部都是保密的，石油以低于市场价值的价格出售。”
撤销税务滥用组织在他们的调查结果中表示，出售的石油中有一半是巴士拉轻质原油，大约一半是博尼轻质原油，并指出博尼轻质原油在商业上更有价值，提炼成本更低，更环保。
此次出售带来了2.8亿美元（约46亿兰特）的收入，其中300万桶博尼原油被出售给金星射线贸易公司（Venus Rays Trading），然后以9000万美元（约14亿兰特）转售给嘉能可。另外300万桶巴士拉原油以7800万美元（约12亿兰特）的价格出售给维多，200万桶巴士拉和200万桶博尼原油出售给塔勒维拉斯石油公司（Taleveras Oil SA），后者以1.12亿美元（约18亿兰特）转售给康坦戈贸易公司（Contango Trading）。
撤销税务滥用组织指出，还有其他交易，其中包括2016年1月20日出售给Vesquin贸易公司的300万桶石油，该交易并未得到能源部长的批准。Vesquin贸易公司，又把这些石油卖回给了南非战略燃料基金。
“在2015/2016年的某个时候，南非战略燃料基金向一家名为Enviroshore的公司借出了30万桶原油，据信是1030万桶储备原油中的剩余部分，该公司未能归还这些石油。根据其年度报告，南非战略燃料基金随后注销了604.2万兰特的损失。”
撤销税务滥用组织补充说，似乎没有石油贸易商，向加米迪要求证明南非战略燃料基金董事会，或作为时任南非能源部长的蒂娜·乔梅特佩特森（Tina Joemat-Pettersson）已经授权出售这些石油。
受益于优惠价格的国际石油贸易公司包括：维多能源公司（Vitol Energy SA）、维多公司（Vitol SA）、金星射线贸易公司、康坦戈贸易公司、塔勒维拉斯石油公司、Vesquin贸易公司（Vesquin Trading）、嘉能可能源英国公司（Glencore Energy UK）和法国外贸公司（Natixis SA）。
不过，法院审理时，一些涉案公司声称因交易而遭受了经济损失，并呼吁法官下令给予他们赔偿。石油贸易商辩称，南非战略燃料基金董事会在严重腐败的情况下运作，因为他们知道石油贸易商是在保密的情况下进行谈判的，现在却想得到补偿。
维多和Vesquin公司都拥有同一名律师，他们表示南非战略燃料基金腐败，中央能源基金和能源部长鲁莽行事。Vesquin公司辩称，他们于2016年1月6日与南非战略燃料基金签订了两项协议，其中包括一项买卖协议，根据该协议，南非战略燃料基金向维多出售了300万桶原油。南非战略燃料基金同意在未来不确定的日期重新购买相同数量的原油。还达成了一项储存协议，根据该协议，南非战略燃料基金向维多租赁了多达300万桶的储存空间。受到质疑的决定以及协议中的缺陷，完全是由于申请人和能源部长的恶意、缺乏监督造成的。如果他们采取了适当的行动，并充分考虑到自己的角色，那么这些受到质疑的决定中的缺陷很可能会更早被发现，维多的交易也就不会完成。因此，受到质疑的决定和协定的无效，完全是由于南非能源部长、中央能源基金和南非战略燃料基金的不当行为以及管理不善。
这两家贸易公司辩称：“因此，我们认为，如果协议被搁置，那么必须指示南非战略燃料基金偿还其在执行协议过程中所浪费的所有成本”。塔勒维拉斯石油公司也辩称，他们通过法律拥有了已经在南非战略燃料基金油罐中的原油，并在这方面直接与南非战略燃料基金进行了交易。塔勒维拉斯石油公司，通过与康坦戈贸易公司和法国外贸公司的单独私人交易，为南非战略燃料基金的交易提供资金，南非战略燃料基金不是该融资安排的缔约方。
（二）时任南非能源部长的态度和说法
作为南非前能源部长，蒂娜·乔梅特佩特森被指控未能监督这次国家战略储备原油的出售交易。不过，乔梅特佩特森告诉独立媒体的特别调查组，她对法庭听证会上的说法感到震惊，最近才通过媒体报道发现了中央能源基金和其他人之间的事情。但是，后据媒体报道，乔梅特佩特森告诉南非议会，2015/2016的南非战略燃料基金行为，不是出售，而是轮换。
对于这一案件，目前我们能够查询到的媒体，还有不同的报道。据2016年5月26日南非每日商报网站的报道，南非战略能源基金经时任南非能源部长的蒂娜·乔梅特佩特森同意后，以低于市场价售出1000万桶战略储备石油，几乎为该机构所有的储备原油。不过，此举未得到南非财政部的许可。2016年，南非战略能源基金被要求必须持有能满足南非全国20天使用量的石油，但当时的储备只剩下30万桶，还不够1天的用量。
（三）事件的结局
2022年2月24日，南非最高上诉法院就这一案件作出了终审判决，同意上诉人南非中央能源基金和南非战略燃料基金，成功申请审查并撤销2015年和2016年作出的、有关南非约1000万桶原油战略库存的某些决定以及随后的交易行为。
