编者按：2023年12月出版的《中国周边外交研究》第十四辑刊发了外交学院杨嘉宜撰写的论文《大湄公河次区域公共卫生政策的扩散——基于实践理论的视角》。今日推送的是该文的缩略版。获取全文，可点击文末“阅读原文”。
【内容提要】大湄公河次区域各国自20世纪90年代起逐步开展地区性公共卫生 治理，其所形成的实践共同体不仅通过多年合作实现了次区域各国卫生政策的协调一致，而且在次区域抗击新冠疫情的过程中扮演了重要角色。既有研究往往认为大湄公河次区域难以开展协调一致的行动，而且对东南亚地区的国际公共卫生政策扩散鲜有关注。然而，本研究从实践理论视角出发，对大湄公河次区域公共卫生领域的合作进程进行分析，提出次区域各国基于发展导向的背景知识，形成了保障次区域卫生安全与经济发展并行的理念，各国愿意通过共同合作和协调一致的卫生政策应对传染病等公共卫生挑战，有效的公共卫生政策也在各国间实现了国际扩散。
【关键词】大湄公河次区域；公共卫生；政策扩散；实践理论
【作者简介】杨嘉宜，《外交评论》编辑部编辑，外交学院博士。
本文以大湄公河次区域公共卫生政策扩散为例，分析了为什么在没有明晰的权力结构、成熟的制度框架和一致的身份认同的情况下，有关公共卫生的政策，特别是跨境传染病防控政策在次区域六国之间实现了有效扩散。本文借鉴国际关系中的“实践转向”观点，认为本土实践及其孕育的背景知识对政策创新进行了“实践选择”。正是数十年的互动实践所产生的合作习惯及共有的理念推动了政策的协调一致。在本案例中，大湄公河次区域公共卫生合作始于上个世纪九十年代末期开始的专家网络的建立，并在非典期间和过后得到加强，尤其是经过中缅边境地区联防联控政策的成功实践而得到深化，进而形成为一个紧密的跨境传染病治理实践共同体。这一共同体秉持着疫情防控与经济发展并重的共有性背景知识，并在新冠肺炎疫情中实现了有关防控政策的趋同，采取了协调一致的行动，为缓解全球疫情蔓延的趋势做出了贡献。在行为体间差异极大的大湄公河次区域，各国在面对数次传染病传播的风险挑战时，不仅各自在国内采取了积极的应对措施，而且彼此间保持了良好的互动交流，在政策上实现了协调一致，这源于早在疫情之前各国间就建立起较为顺畅的公共卫生政策沟通渠道，并且经过多年演进已经形成了独具特色的次区域公共卫生治理模式。政策扩散在国际关系领域的理论与实践中均有重要体现。学者普遍认为，当一国对是否选择某一政策创新的决定受到他国政府选择的影响时，政策扩散便发生了。已有研究认为，政策扩散在时间上往往呈现S型曲线，在空间上呈现地理上的聚合性，关注空间上的转移。政策扩散进程始于少数国家试图发展一个新的政策，进而其他国家追随其后，直到该政策创新为大多数国家所接受。一国政府选择某种政策，往往需要一个近距离的、成功的案例作为参照。邻国和地区的影响极为显著，一个国家的新制度或新政策更容易被邻国学习或模仿。在全球化背景下，即便信息传递极为便捷，这种地理聚集的特征依然非常明显。政策制定者并不会在全球范围内寻找可行政策，而是根据那些与自己相近且相关的经验来快速做出决策。需要注意的是，对邻国的政策参照存在选择性，尤其是大湄公河次区域这样的地区，地处东亚与南亚交界处，区域内各国相互接壤，双边与多边关系错综复杂，国际合作机制相互重叠，甚至存在制度过剩的现象。次区域各国的实际情况也千差万别，在政治、经济、文化、社会各层面存在较大差异。在这样的背景下，为何各国依然采取了相似的公共卫生政策，呈现快速且明显的政策扩散现象，还需要从国际关系理论中获得更为有力的解释。国际关系学界主要从规范扩散的角度切入政策扩散研究。国际关系的现实主义理论关于政策扩散的解释更多基于权力视角，即权力是导致政策扩散的根本原因。当国家想建立排他性国际环境，如影响或控制世界经济秩序时，会通过权力迫使他国采取与己类似的政策，进而主导权力性规范的制定与传播。一些学者认为，在经济和军事上占主导的国家能够对弱国施压或将其社会化从而促使其选择相似的政策。霸权产生并控制国际规则和规范，进而操纵国际政治标准来指导其他国家行为，基于权力政治的国际规范扩散因而发生。除权力因素外，结构现实主义还强调体系的决定性作用。然而，结构现实主义过于强调体系结构的作用，因而忽视了国家在政策选择上的能动性。新自由制度主义指出了国际政治生活中相互依赖普遍存在这一现实，并将制度、规范等非物质性内容引入国际关系理论的研究之中，认为在复合相互依赖的背景下，各国在制定决策时不是相互独立的。新自由制度主义同样关注规范，认为国际机制会影响并在一定程度上支配着体系内发生的政治谈判和国家政策制定，各国依照相应的规范在机制框架内做出类似的政策选择。国际机制能够降低国家制定政策的成本，同时也会限制或支配国家政策制定，政策制定者倾向于选择符合制度规范的政策，从而促进了政策趋同的实现。然而，新自由制度主义所探讨的政策扩散模式更适用于对欧盟这样以法律和正式制度为基础，能够有效制定约束性规则的地区组织进行研究，却无法回答大湄公河次区域在没有较高的制度化水平的情况下，如何实现政策的扩散。建构主义者则认为，政策扩散并不一定总是理性选择的过程，国家也可能遵循着“适当性逻辑”，即某一政策创新是否有利于增进国家利益并不重要，重要的是该政策在国际社会的“社会接受度”。政策扩散过程中传递的不仅仅是信息，更是规范。行为体并不是出于利益计算来选择采纳或不采纳某一种政策，而是根据规范进行选择，在选择政策的同时确认了或建构了身份认同。建构主义理论强调结构与行为体之间存在建构关系，而非因果关系，这就为扩散研究中有关国家能动性的分析开辟了空间。然而在很多实证研究中，研究者却只对观念结构对行为体的建构作用感兴趣，而忽略了行为体对体系的建构作用，使得这种单向建构关系近乎等同于因果关系。此外，建构主义的规范扩散研究还忽视了非西方国家的作用。对于大湄公河次区域这样一个拥有2.3亿人口、79.5万平方公里的地域，所涉六国GDP占亚洲总量48.35%，现有国际政策扩散或国际规范扩散的研究却鲜有关注，这是值得反思的。本研究认为，背景知识是导致政策扩散在临近国家间的传播和扩散的深层次原因，促使政策扩散呈现出明显的地理聚合性特征。多个社会科学研究领域均认为，社会现实是由实践，而非事先决定的。国际实践的主体是共同体。参与实践的行为体并非全方位高度相互认同，可能在一些方面存在较大差异性，但在参与特定具体实践的过程中具有较强的共同体属性，共享目标、利益和行为规范。实践共同体的形成基于“实践性知识”，即约翰·赛尔提出的背景知识。有了背景知识，人们才能对某种存在的事物加以理解，才能对某种外在的事实作出诠释，才能在某种情境下具有采取何种行动的去向。国际实践强调有别于理性逻辑和建构逻辑的实践逻辑，重视世界政治中的地方性和背景知识，强调地方能动性对塑造地区和全球秩序的重要作用。对于大湄公河次区域，乃至更为广泛的东南亚地区而言，它的发展历程与欧洲的地区一体化进程截然不同。政策扩散的过程就是行为体在实践共同体的政策实践中相互学习并促成认知演化的过程。实践视角下的政策学习意味着行为体自身认知体系与其他共同体成员之间的意义、认同和话语体系的接触、交流与沟通，而不仅仅是政策创新或规范的单向传播。政策扩散的实践过程不仅生成了有关某种政策的社会意义结构，也改变了行为体参与政策实践、理解政策实践以及支配政策实践资源的能力。实践共同体中的个体在参与一系列政策实践活动时，学习了该政策实践所孕育的新社会理念，重新界定了自我身份以及实践共同体的身份，从而使得新的政策在实践共同体成员间实现了扩散，一种关于该政策创新的新规范得以建立。背景知识使得一个群体在宏观层面上形成了相似的世界观、思维方式和行为方式。背景知识既是默认的知识，也是反思性知识，是具有互主意义的期望和倾向。背景知识并不必然导致某个群体产生完全一致的看法，但即便是差异化认知也是建立在对现实的普遍性理解基础上的。大湄公河次区域国家存在着发展导向的背景知识。而卫生作为联结发展和安全的重要纽带，一方面，没有足够的卫生治理水平，国家或地区的安全稳定就得不到保障，另一方面，没有必需的医疗卫生保健，人民的健康得不到维护，国家或地区的经济发展也难以为继。基于这样的背景知识，本研究认为，大湄公河次区域国家在应对跨境传染病等国际公共卫生威胁时，如果不能有效应对，不仅会破坏国家及地区的经济发展格局，而且可能危及各国国内政治稳定及政府执政合法性，因而采用有效的公共卫生政策才能避免对经济发展合作造成实质性伤害，并且在疫情得到有效管控后能够快速恢复经济发展。这种次区域内相似的背景性知识使得一国提出的有效的公共卫生政策更容易被周边国家所接受。大湄公河次区域各国特别是边境地区，卫生基础相对薄弱，卫生资源和外部援助也难以抵达欠发达地区。20世纪末，通过国际合作共同防控疟疾的政策在次区域卫生专家网络中逐渐扩散，地区性的疟疾防控行动开始展开。一系列早期实践孕育了次区域各国有关公共卫生治理的共有知识，这些共有知识又成为进一步开展卫生合作实践的基础与前提，使得有关的政策创新能够迅速为次区域各国所接受。1996年，泰国卫生部发起成立“亚洲疟疾合作培训网络”。该网络通过举办联合培训传播疟疾防控技术和信息，并促进成员国就各国边境地区疟疾防控展开交流。1999年，泰国牵头成立“湄公河流域疾病监测网络”，将加强跨境沟通和信息交流、促进有关人类健康与动物疫病部门之间的合作并加强社区监测、开发人力资源并提升各国流行病学能力、提高信息和通信技术能力、提高实验室能力、加强风险沟通、开展和应用政策研究等作为合作的核心内容。在GMS框架下，次区域各国通过协调一致的方式来开展公共卫生治理的理念得到不断加强。1998年，中国疾控部门倡导成立“亚洲血吸虫病区域网络”，扩散和推广血吸虫病等病种的防控知识和技术，东亚各国90%以上的相关病种研究及疾病控制机构都曾参加过该网络的活动。这些专家网络形成了大湄公河次区域公共卫生领域最早期的实践共同体，他们既是卫生治理实践的参与者，更是共有性背景知识的生产者和传播者，有关传染病防治的政策创新也以这些专家网络为载体进行着扩散。2003年非典之后，中国开始在次区域公共卫生合作中发挥更大作用，逐渐成为先进国际公共卫生政策的提供者和传播者。尤其是在应对非典过程中所总结出来的行之有效的联防联控政策在大湄公河次区域得以有效扩散，从中缅双边扩展到整个次区域。大湄公河次区域六国在跨境传染病治理领域形成了紧密的实践共同体，孕育了具有次区域特色的背景知识，为传染病防控政策创新的扩散提供了有效途径。跨境传染病联防联控项目已经成为次区域乃至更广泛领域公共卫生合作的典范，不仅作为其他疾病防控的参照范本，而且经过多年合作建立起的跨国专家网络彼此信任、相互支持，能够推动国际先进的疾病防控理念、技术或规范实现快速传播。
