编者按:2023年12月出版的《中国周边外交研究》第十三辑刊发了北京外国语大学讲师夏方波撰写的论文《印度尼西亚佐科政府的数字经济发展探析》。今日推送的是该文的缩略版。获取全文,可点击文末“阅读原文”。
【内容提要】在庞大的人口基数和市场规模的支撑下,印度尼西亚数字经济近年来实现了跨越式的发展。在佐科政府的带领下,印尼数字经济在市场监管、基础设施建设以及人力资本培育等方面都取得了不小的成就,并建立了一些有印尼特色的独角兽企业和行业模式,新冠疫情也为印尼数字经济发展带来了新的机遇。但是,印尼数字经济发展仍旧面临缺乏战略规划、创新能力不足、网络安全问题突出、监管效率低下以及行业缺乏可持续性等挑战。中国与印尼在数字经济发展上各自具备比较优势,在政府治理、文化教育交流和经济发展等方面都存在非常广阔的合作空间。中印尼两国政府和人民应该共同探索数字经济合作的新焦点、新模式和新未来,不断深化两国全面战略合作伙伴关系。
【关键词】印度尼西亚;数字经济;佐科政府;中印尼合作
在东南亚各国当中,印度尼西亚的数字经济发展历程具有代表性,该国数字经济的爆发性增长阶段处在佐科·维多多任期之内。本文尝试从印尼政府的市场角色和行为出发,探究印尼数字经济发展取得的成就与挑战,并思考中国与印尼在数字经济领域中可能的合作增长点。在2014年10月20日宣誓就任总统之后,佐科不断完善竞选期间的“全球海洋支点”构想,实施“海洋强国战略”,其显著特点是通过引进外资实现基础设施的长期规划与建设,加强岛内与岛际联系,降低物流成本。佐科对数字经济有着独特偏好,在多个公开场合都强调数字经济是经济社会发展的重要推动力量,主张强化基础设施建设、初创公司的金融帮扶、完善数字监管、发展人力资本以及培养数字人才。设立、授权正规机构和政府部门开展金融监管。在政府部门方面,佐科政府依托2012年建立的金融服务管理局专门监管金融企业,截至2020年12月共向152家印尼P2P或金融科技借贷平台发放许可证。在行业规范上,通过印尼金融科技资本联合协会和印尼金融科技协会对相关领域制定规范,在印尼中央银行与金融服务管理局之间扮演调解人的角色。在行业规范、数据安全和隐私保护方面,佐科政府完善相关立法,构建数字经济法律体系,2019年出台了关于电子交易和系统经营的第71号政府法规以取代2012年第82号法规,确定了电子系统、电子代理和可靠性认证机构等的实施,以及开展域名管理,允许私人领域的数据运营商在适当情况下将数据管理、处理或存储的电子系统从印度尼西亚转移至海外。此外,印尼政府还出台了规范电子商务的2019年第80号法规,对电子商务企业的营业执照、纳税申报、消费者权益保护、数据储存等方面做出详细规定。佐科政府牵头建设基建,提供平台与服务。在2018年4月出台的《印度尼西亚制造4.0》文件中,印尼政府希望通过发展高科技出口产业、实现经济多元化摆脱对自然资源的依赖,重点布局的领域包括3D打印、人工智能、人机界面、机器人和传感器技术,为印尼数字经济发展绘制了蓝图。佐科政府从2021年预算拨出30.5万亿印尼盾(约20亿美元)用于信息和通信技术(ICT)的发展,以实现公共服务的数字化转型。其次,推动数字基建市场化。例如,日本电信巨头电报电话公司已经在印尼投资建设了三个数据中心,其中西爪哇芝卡朗镇雅加达3号数据中心能够提供1.8万平方米的IT空间和45兆瓦的IT负荷。在5G建设方面,佐科并没有在特朗普政府发起针对华为的全球攻势时刻意追随美国禁用华为,而是让印尼电信运营商自主选择与中国企业在5G方面开展合作。佐科政府采取多项举措以尽快提升人力资本水平。佐科政府2020-2024年的五年规划明确了人力资本的发展目标,到2024年佐科任期结束时,计划将创造性经济工作者的数量提升至2100万人,高中与大学学历人数占比计划达到52.1%。在数字人才方面,佐科认为未来十五年内印尼只有培养900万数字人才(每年60万)才能建立起持续成长的数字生态系统。一方面,在人力资本的供给侧增加政府投入,由教育部推动完善职业教育体系,改进大学学科和专业设置,鼓励私营学校和教育机构发挥更大作用,尝试让教育体系能够覆盖更多群体。另一方面,在人力资本转化上提供政府服务,佐科政府劳动部从2018年开始实施就业服务计划,即“三项技能训练计划”,通过搭建线上平台,在职业培训、岗位寻人、职业变更、失业保险等方面为民众提供保障性服务,以促进人力资本与职业需求的匹配。(四)经济外交引进投资和经验,助力印尼数字经济发展佐科政府重视中印尼全面战略伙伴关系,从中国获得了基础设施领域的投资,极大加快了印尼基础设施的建设进程。在多边机制方面,印尼重视G20、东盟、东亚峰会、亚太经合组织对推动印尼数字经济的作用。大型互联网跨国公司也是佐科经济外交的重点工作对象。例如,2017年8月印尼政府时任经济统筹部长达尔敏代表佐科正式邀请马云担任印尼电商顾问,为印尼数字经济发展制定路线图,强化了数字经济的发展动力和平台效应。佐科对电子政务和数字政府持很高的期待,认为其能够提升政府行政的效率、透明度,提升民主问责的有效性,并减少腐败,增进公民对政府决策的参与程度。佐科的发展预期是让一切政府公共服务都能通过网络获取,电子政务服务包括电子规划、电子预算、电子目录、电子采集、电子投诉等。佐科政府的电子政务计划有不少较为成功案例,包括网上问政系统——“国家公共服务系统”,覆盖范围包括针对100多个政府机构、48个地方政府、90个国有企业等政府部门的投诉。此外,佐科还推出了智慧城市计划,以鼓励地方政府利用信息和通信技术来改善其治理和决策过程。佐科政府以数字技术驱动经济发展的思路从法规监管、基础设施、人力资本、经济外交以及电子政务等方面有条不紊地发展着数字经济,展示出一张清晰的数字化转型发展路线图,近年来也取得了举世瞩目的成就。在经济规模的支撑、市场热度的上升和政府政策的推动下,印尼数字经济总体规模已经成为东南亚各国之首。《2020年东南亚数字经济报告》显示,印尼在2020年的数字经济总量达440亿美元,约占2020年GDP总量的4.2%,相比于2015年的80亿美元,年均增长90%。印尼2020年数字经济总量在东南亚市场占比为41.9%,相比2019年提升1%。此外,该报告还预期印尼数字经济总量在2025年将增长到1240亿美元,为泰国(530亿美元)和越南(520亿美元)的两倍多,预期为整个东南亚数字经济市场总额的43.11%。在投资方面,流入印尼市场的数字经济投资在2017-2020年的年均总量都在30亿美元之上。在行业发展方面,印尼数字经济市场表现不一,但是总体发展趋势不变。以电子商务和网络媒体为例,二者保持了强劲的发展势头,分别在2020年达320亿美元和44亿美元的总量。相比之下,线上旅行和网约车与外卖在2019年相比2015年分别上涨100%和500%,但在2020年分别下降70%和16.7%。互联网金融在政府推动下也呈现快速发展的态势,政府在P2P贷款、数字支付和开放银行等领域引入新规则,鼓励创新和改善金融普惠性,不少国内和国际投资者看好印尼金融科技市场。伊斯兰金融不断崛起并与金融科技日益融合。印尼大量互联网用户信仰伊斯兰教,且伊斯兰教法严格禁止收取“利息”(riba),对线上支付中的钱包返现功能(可以被视作利息)等数字金融技术存在质疑,伊斯兰教法学者理事会持包容态度,明确虚拟货币在一定条件下是可以接受的,为穆斯林参与数字经济活动消除了疑虑。印尼科技金融公司开始寻求与伊斯兰社会组织开展合作,为穆斯林群体提供定制服务。(三)独角兽公司发展强劲,新冠疫情加速数字经济新兴行业发展在数字经济的各行业细分之下,印尼已孕育不少独角兽企业(估值超过10亿美元的初创公司),是印尼数字化转型的重要推力和支点。新冠疫情催生了医疗科技和教育科技的新兴领域,增加了数字经济的需求总量。佐科政府于2021年3月通过“投资正面清单”解除了对医疗保健相关行业外国投资的限制,使外国资本可以独立参与印尼的医院建设与经营、医药制造与批发、医疗设备分销与测试等领域。截至2020年3月,印尼线上医疗的访问人数已经超过6100万。到2023年,印尼数字医疗收入预计将达到9.73亿美元,复合年增长率为60%。印尼数字经济虽然已经走上了快车道,发展潜力巨大,但是仍存在不少问题与挑战。第一,在政府发展战略规划当中,针对数字经济的定位和发展缺少清晰的路线布局。相反,佐科政府只是把数字经济作为其国家发展战略目标的助推器,未能提出一个统领全局的数字经济发展规划,导致数字经济部分行业呈现出无序扩张、恶性竞争以及监管能力不足等特征,这不仅提高了政府监管难度和行政成本,还可能放大金融系统风险,引发市场震荡。第二,数字创新能力不足,人才、基建以及制度都难以支撑数字经济的快速扩张。在IMD2020年世界数字竞争力的排名中,印尼仅排名第56位(63个国家)。印尼数字经济无法拿出自己的创新技术和数据知识成果,只能依赖或复制其他国家和企业的技术和发展模式。印尼数字基础设施也相对滞后,导致物流成本过高,部分地区互联网接入依旧存在缺失,城市与乡村、主岛与外岛、阶层与阶层之间存在相当大的数字鸿沟。第三,印尼网络空间安全问题突出,政府管控能力不足。2020年5月Tokopedia重大数据泄露事件引发印尼民众对Tokopedia的质疑,显示印尼网络空间安全监管不力和法规不健全等问题。同时,政治化的网络攻击行动频繁发生。2019年“五合一”选举中,印尼选民数据库曾受高频次的网络攻击,网络黑客操纵、修改选举信息和内容,并制造影子选民干扰选举,甚至利用社交媒体平台捏造和传播政治仇恨与假新闻操弄选情。第四,互联网金融监管效率有待提升。印尼政府对金融监管实行“双部门模式”,印尼央行与金融服务管理局专门负责牌照核发与运营监管等,并且出台了一系列便利互联网金融的政策(如注册资本要求低、移除利率上限、出台金融沙盒监管等),但在管理制度、手续流程等方面都存在较大不同。不仅如此,注册互联网金融公司还需经过多达14个部门的行政手续审批,印尼互联网监管的效率低下可见一斑。第五,数字经济的行业可持续性存在隐患。印尼数字经济仍存在重技术、轻资产的问题。印尼数字经济产业的发展更加倚重算法与平台带来的经济效益。算法与平台的红利是运营效率提升和成本有效降低,但是轻视对诸如基础设施、产品制造、产业链搭建、服务提供等资产性投入,其后果是对商户、消费者等群体控制能力不断弱化,导致风险与漏洞的产生。随着印尼数字经济不断发展,其广阔的市场和巨大的发展潜力逐渐成为中国企业扩展海外业务和投资的理想场所。首先,在政治方面,中国政府可以数字经济合作为切入点,促进战略对接落地生根。在两国关系升级到全面战略伙伴的背景下,两国政府可在数字经济发展规划、金融监管、数字基础设施建设以及网络空间治理等方面进行深入对话,组织专家和技术人员团队前往印尼开展相关课题研究,为解决印尼数字经济发展的问题提供参考。其次,在文化交往和教育交流方面,两国政府可以针对数字经济设立基金和项目,支持印尼培育数字人才,增加研究与技术人员交流机会,促进技术知识流动,以提升印尼数字经济的创新创造能力。由于数字经济牵涉到国家经济转型问题,中国政府可以为两国企业在资金、技术与管理经验上的互通搭建桥梁,利用好“中国-东盟博览会”的平台基础,就数字经济合作和技术市场化传播进行对接。再次,在数字经济合作方面,两国在发展阶段上存在衔接空间,中国企业在资本、经验和技术方面都拥有相对优势,而印尼数字经济各大行业具备巨大的发展潜力和空间,国际资本对其普遍看好,中国企业可以利用自身优势挖掘进入具体行业的机会和渠道,推进企业的国际化发展,并寻找到更大的市场和盈利空间。印尼数字经济的相关企业则可以得到资金投入、技术升级以及更加成熟的管理模式,充分发掘其发展潜力,促进数字经济市场走向成熟。最后,中印尼还应该充分释放经贸制度和产业链重塑等带来的红利。中国-东盟自由贸易区、《区域全面经济伙伴关系协定》等是中印尼开展数字经济合作的重要平台,都涉及电子商务、电信服务、投资服务等数字经济关键环节,两国可基于这些制度就产业合规与监管制度等开展对话,减少数字经济合作负面限制,增添制度活力。