编者按：2023年12月出版的《中国周边外交研究》第十三辑（2021年第一辑）刊发了复旦大学国际问题研究院祁怀高研究员撰写的论文《中国在南海共同开发中的动因和政策选项》。今日推送的是本文的缩略版。获取全文，请点击文末“阅读原文”。
【内容提要】中国积极倡议南海共同开发，既有经济动因，又有战略动因。中国的经济动因包括：对南海油气资源的需求；助推“21世纪海上丝绸之路”建设；海南全境建设自由贸易试验区；南海沿岸国建立共同市场和未来的经济一体化；等等。中国的战略动因包括：服务中国的海洋强国建设目标；为南海和平稳定发挥建设性作用；与其他南海沿岸国发展睦邻友好关系；有效降低中美在南海竞争的烈度；等等。中国在南海共同开发上的政策选项可包括以下七个方面：一是继续在南海事务中展现善意；二是努力约束各方在主张重叠海域的单边开发行为；三是从南海事务中的低敏感领域着手；四是建立共同开发相关工作机制；五是在只涉及两个争端当事国的海域优先开展共同开发；六是以求共识的方式划定共同开发区；七是把越菲作为推动共同开发的主要对象国。
【关键词】共同开发；南海；中国的动因；中国的政策选项；“不损害条款”
![]()
南海沿岸国示意图
（图片来源：祁怀高：《中国与邻国的海洋事务研究》，
世界知识出版社2022年版，彩插x；审图号：GS（2022）2261号）共同开发是现代国家实践中出现的一种解决海洋管辖权争议的临时安排。其含义是，有关国家搁置边界争端，在不损害各自主张有效性的情况下，转而进行合作勘探和开发，共享在声索重叠海域发现的碳氢化合物。在东盟国家中，一些南海问题当事国对与中国开展共同开发存在一定程度的担忧。这些南海问题当事国担心，在没有清晰界定争议海域的情况下和中国开展共同开发，可能损害它们的海洋权益主张。而美国这一域外大国为了实现其地缘政治目的，对中国倡议的“共同开发”进行污名化指责。在南海问题当事国存在担忧和域外大国美国进行污名化指责的情况下，笔者认为有必要梳理中国为何提出南海共同开发倡议，并分析中国推动共同开发的政策选项有哪些，从而化解一些南海问题当事国对共同开发的担忧，并有力回击域外大国的污名化指责。1．中国和其他南海沿岸国对南海油气资源的需求。2030年，中国的石油消费量（年度）预计将达到6.9亿吨。2030年，中国的天然气消费量预计将达到6200亿立方米（年度）。东南亚的石油需求将从2018年的650万桶/日（Barrels per Day）增加到2040年的900万桶/日；东南亚的天然气需求将从2018年的1600亿立方米增加到2040年的3000亿立方米。南海沿岸国对油气资源的需求是南海共同开发最重要的经济动因。2．“21世纪海上丝绸之路”建设。南海是“21世纪海上丝绸之路”第一条（经南海向西进入印度洋）和第二条（经南海向南进入太平洋）蓝色经济通道的必经海域。开展共同开发将有助于南海局势的和平与稳定。一个和平与稳定的南海有助于稳步推进“21世纪海上丝绸之路”建设。3．海南全岛建设自由贸易试验区。海南全岛建设自由贸易试验区是中国倡导南海共同开发的重要国内经济动因。海南在建设自由贸易试验区的过程中，也将成为南海共同开发的后勤保障基地。4．南海沿岸国建立共同市场和经济一体化。南海沿岸国建立共同市场和经济一体化是中国倡导南海共同开发的未来经济动因。南海沿岸国可以在共同开发的基础上，先行建立油气共同市场，并将其作为未来建立南海沿岸国共同市场的第一步。油气领域的合作将产生“溢出”效应，从6个南海沿岸国“溢出”到东盟“10+1”/“10+3”合作。1．服务中国的海洋强国建设目标。从海洋经济和海洋产业角度的发展来看，开展南海共同开发将有利于中国的海洋强国建设。2．为南海和平稳定发挥建设性作用。中国把共同开发作为管控争议的一种方式，为南海有关争议的最终解决创造良好氛围。推动南海共同开发，将有助于缓解南海沿岸国之间因资源争端引发的冲突，进一步促进南海局势降温趋稳。3．与其他南海沿岸国发展睦邻友好关系。中国视东盟国家为其重要邻国，把推动南海共同开发作为降低南海问题烈度和发展同有关争议直接当事国关系的重要措施。4．有效降低中美在南海竞争的烈度。如中国能与其他南海沿岸国推动共同开发，南海局势将得到缓和，美国介入南海问题的所谓理由将会减少，从而中美军事对抗的风险也会减少。在南海事务中展现善意意味着愿意同争端直接当事国通过友好谈判协商来划定海洋边界或共同开发区域。近年来，中国在南海事务中已经做了大量的工作以展现其善意。中国展现善意未来还有大量工作要做。比如，中国需要让其他沿岸国相信中国的共同开发倡议也符合它们的国家利益。中国需要在力所能及的前提下为南海沿岸国提供优质公共产品，如海上联合搜救、气象观测和预报、海上测量等，未来中国可开放美济礁作为紧急救援基地。中国未来需要和其他南海沿岸国尽力达成公正和平等的共同开发协定，这将为南海沿岸国开展共同开发提供持久的公众支持。中国需要和东盟国家一起努力，早日达成“南海行为准则”。在争议海域搞单边开发，不符合《联合国海洋法公约》倡导的“互相谅解和合作的精神”。2017年以来，中国与越菲等国加强合作以管控海上分歧和单边开发行为。中国敦促越南停止单边开发行为。在中国施压下，越南在2017年7月和2018年3月两次暂停了西班牙的雷普索尔（Repsol）公司在万安滩附近油气区块的钻探活动。未来中国一方面将约束中资企业在争议海域的单边开发行为，另一方面也会加大力度阻止南海其他沿岸国的单边开发行为，从而让各方都回到共同开发上来。考虑到不是所有的南海沿岸国都做好了在主张重叠的专属经济区内开展共同开发的准备，相关沿岸国可以先从南海事务中的低敏感领域着手。为了营造有利于南海共同开发的氛围，中国政府自2011年以来积极与南海其他沿岸国开展低敏感领域合作。未来，中国和其他南海沿岸国可积极推进海洋环境保护合作。南海沿岸国可以在控制使用农药、化肥、有毒化学品和塑料制品等方面展开合作，以减少来自陆地的海洋污染。南海沿岸国可以探讨在国际海事组织的技术支持下，建立一个地区性的合作机制，以预防船舶和航行造成的南海污染。中国可与南海其他沿岸国一起制定珊瑚礁生态保护与环境保护战略行动计划。从中菲《关于油气开发合作的谅解备忘录》文本可以看出，中菲构建了一种既有政府又有企业的“双层结构”磋商机制。2019年10月，中国–菲律宾油气开发合作政府间联合指导委员会召开了第一次会议，双方确认油气开发合作政府间联合指导委员会正式成立。中越在讨论北部湾湾口外海域共同开发等事务时，设立了北部湾湾口外海域工作组和海上共同开发磋商工作组。就南海的争议海域实际情况而言，的确有一部分争议海域只涉及两个当事国。南海西北部的部分海域的争端当事国只有中国和越南两家。中越两国政府已就积极推进北部湾湾口外海域共同开发达成了共识。在万安滩海域，未来两国也有可能开展共同开发谈判。礼乐滩附近相关海域只涉及中国和菲律宾两个当事国，中菲可通过双边协商，就该海域的共同开发达成一个彼此都能接受的规范和安排。在南海，尤其是在南沙群岛附近海域，争端当事国对各自主张及其依据、争端性质和涉及地域缺乏清晰的阐述。这为确定潜在的海上共同开发区带来了困难。在达成划界协议前，6个南海沿岸国可以援引《公约》第74条和第83条的相关规定：“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定。”南海问题当事国如就这一“不损害条款”达成共识，将给油气公司在共同开发中的大规模投资带来确定性。对中国而言，越南和菲律宾是南海问题的两个主要当事国，是中国稳定南海形势的主要对象国。共同开发可采取中越和中菲“两轨”磋商相互促进的策略。学术界和政策界需对越菲两国南海共同开发政策进行比较研究。比较越菲两国政策的三个层面，包括“政策基调”“工作机制”“法律法规”；也比较越菲两国政策的四个影响因素，包括“核心决策圈”“民意”“经济收益”“美国介入”。做好认真细致的比较研究工作，将有助于中国与越菲开展有针对性的共同开发谈判，从而提出开展公关说服、利益交换、经营模式等方面的可操作性建议。考虑到一国在争议海域的单边开发会带来巨大的法律和政治风险，相关国家和石油公司都有义务约束自己在争议海域的单边开发行动。考虑到这一点，共同开发是中国与海上邻国在争议海域合法获取碳氢化合物资源的唯一务实之选。共同开发海域的选择并不影响海上边界的划定。从《公约》第74条和第83条（“不损害条款”）可以看出，作为临时安排的一种类型，海上共同开发活动并不影响海上边界的划定。2016年7月13日，国务院新闻办公室发表了《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》白皮书，该白皮书指出：共同开发是当事国在海洋争议最终解决前作出的一种实际性的临时安排，共同开发不妨害最后界限的划定。2017年11月16日，《中菲联合声明》指出：有关合作（海洋油气勘探和开发等）应符合两国各自的国内法律法规和包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法，不影响两国各自关于主权、主权权利和管辖权的立场。在未来的共同开发谈判中，中国可依据“不损害条款”引导国内民众对共同开发性质形成正确认知，这将有利于共同开发的顺利实施。祁怀高：《中国在南海共同开发中的动因和政策选项》，载《中国周边外交研究》，2021年第一辑（第十三辑），第217-229页。
