建设平台型政府：新型企业组织驱动政府变革的内在机理与价值导向

新技术革命催生了以互联网平台为主要载体，以数据为关键要素，以新信息技术为核心驱动力的平台经济形态。为适应新技术革命和产业变革，更好驱动平台经济发展，加强数字政府建设成为必然要求。学者们围绕着新技术革命对平台企业、数字政府的影响展开了大量研究，但对平台企业形态如何影响政府组织形态这一问题的研究较少。另外，关于新技术变革下数字政府的研究主要关注技术如何赋能政府治理，而较少分析政府如何基于平台企业形态进行组织学习。

本文从历史逻辑和理论逻辑出发，分析历次技术革命后产生的新型企业组织如何推动政府职能革新，并推动政府主动的组织学习。从实践逻辑来看，新技术革命催生了新型企业组织，政府也积极利用新技术推动数字政府建设，取得了较好的成绩，但新技术下政府组织的变革不会止步于利用信息技术提高政府能力，政府还会进一步学习平台组织的形态。基于此，本文前瞻性地分析平台型政府建设的未来方向，深入阐释平台型政府的组织形态、价值导向和运行模式。

从生产力与生产关系的角度分析，技术属于生产力的范畴，生产力变革会推动生产方式的调整。从经济基础决定上层建筑的角度出发，生产力变革与生产关系调整会促进政府组织形态适应性变革。同时，组织理论发现，政府也会向先进的企业组织学习。被动的适应性变革与主动的组织学习形塑了历次工业革命后政府的职能、组织形态与价值目标。

1. 技术革命推动政府适应性变革

组织如何适应环境变化一直是组织研究中的重要议题。美国管理学家钱德勒发现，经济组织会根据技术与社会环境调整发展战略，进而变革其组织结构，工业革命后现代经济组织产生与发展的动力就来自技术创新。从历史演进可知，历次技术革命都推动了经济组织形态的变革。第一次工业革命后，大量生产性的工业公司取代传统的商业贸易公司，缺乏资本的手工工场和外包工制逐步退出历史舞台，工厂制度逐渐成为主流，直线制的组织和管理模式产生，工厂的官僚制率先出现。官僚制作为一项创新性的社会组织形态，对企业的有效管理发挥了重要作用。第二次工业革命后，固定资产占比更高的重工业开始发展，标准化、机器化的大规模生产企业大量出现，企业的所有权和管理权分离，企业组织架构转向一元结构。福特制企业形态大规模产生，泰勒制科学管理成为企业管理的现实要求。第三次工业革命后，后福特制企业组织形态产生，内部组织部门更加专业化和扁平化，信息收集、沟通与传递的效率不断提高。在技术革命的推动下，经济组织不断进行技术与管理创新，经济主体间分工与协作不断变得细密，竞争与垄断伴随着技术的创新与扩散而相互转换，促成了经济组织形态的变革。

按照马克思主义理论，随着经济基础的变革，庞大的上层建筑也会或快或慢地发生变革。历次工业革命都深刻影响了经济组织的形态，进而影响了政府职能和政府组织形态。从生态演化视角来说，组织适应环境变化是组织生存和演化的前提，组织演化受到外部环境的影响，并与系统内部要素形成深度互动。伴随着第一次工业革命的深入，工厂组织不断增多，市场与国家的范围不断扩展，政府与经济不再是分立的关系，而体现为“经济中的政府”（the state within the economy），专利保护与经济管理职能日益成为政府的核心职能。第二次工业革命后，自由主义的放任政策无力应对大量出现的托拉斯垄断企业，政府开始加强经济监管职能，同时在进步主义思潮下更多关注城市管理问题、食品安全问题，通过福利政策提高工人的生活水平，政府的反垄断职能和社会保障职能迅速发展。在第三次工业革命后，跨国企业日益增多，单一国家的政府监管变得更加困难，这推动政府职能体系发生变化。例如里根时代以来，美国联邦政府以去监管化为主题，大大缩减了政府经济监管职能的范围，扩大了统计部门的规模，并广泛利用计算机进行科学统计，为宏观决策提供支撑。总之，政府作为上层建筑的组成部分，其自身管理体制的改革也必须适应技术革命与经济社会的发展。

2. 政府主动学习新型企业组织的形态与价值

更加值得关注的是，政府不仅会进行适应性变革，还具有组织学习的主观能动性。马奇和西蒙在1958年首先提出组织学习（organizational learning）的概念，阿吉瑞斯和谢恩在1978年详细阐释并发展了组织学习的概念，指出组织为了适应环境变化会进行单环学习（single-loop learning）或者双环学习（double-loop learning），重新设计自身的行动策略、形态和价值观，表现为组织创新。组织结构受到技术环境与制度环境的影响，在组织场（organizational field）中基于强迫机制、模仿机制和社会规范机制，组织形态会逐步“趋同”，先进行组织变革并获得成功的组织形态会成为组织进一步学习的样本。科林斯和威尔逊指出，组织会通过知识系统的“总体适应性”实现组织创新，经济组织的创新性知识会向其他组织进行动态、递进的传递。当然，政府对经济组织的组织学习是基于复杂的权力结构和多样信息流通渠道的主观能动学习，并非机械照搬。

从历史演进来看，第一次工业革命后，政府学习工厂制的专业化与分工的理念，内部职能分工日益明确，专业化水平不断提高，对官僚制的需求不断提升。政府组织形态也进行适应性的调整，政府规模不断扩大，官僚制度、科层组织逐步被引入政府组织中。第二次工业革命后，政府开始学习标准化、机器化企业的科学管理理念，日益具有理性化的取向，科层制、官僚体制进一步成熟和深化。现代公共管理学科出现，将理性科层制作为行政机构的最主要形态，以效率为核心价值，企业大规模的标准化、机器化生产推动了公共行政对权威、秩序的追求。第三次工业革命后，政府旗帜鲜明地提出要“像企业一样的运作”，像对待顾客一样对待公民，政府对经济组织形态的学习更加明显，新公共管理和新公共服务的治理范式成为政府改革的方向，政府也意识到公共管理的主体不应该局限于政府，要求以分权化的权力结构增强组织的灵活性、回应性，并强调政府应该更高效协调社会力量提供公共服务。

总之，政府存在着适应性变革的要求，会利用新的技术赋能政府治理，革新政府职能，对新产生的经济组织和经济活动进行管理，即用政治权力规范经济权力。同时，政府也具有组织学习的自主性，会从企业组织变革中汲取经验，如官僚制、科学管理等都学习于经济组织。基于历史逻辑和理论逻辑来审视第四次工业革命，我们更能理解当下政府数字治理仍然处于初始阶段。在新的技术革命下，政府变革不能只满足于利用信息技术提高政府能力，如止步于“政府信息上网”，而应该如历史上产生官僚制政府、发起新公共服务运动那样，产生新的政府组织形态。

新的技术革命下，平台作为新型组织形态进入经济系统和社会系统，形成了自发秩序、行政秩序和法律秩序之外的新的秩序形态，这深刻地改变了经济组织的运行模式。政府也积极利用新技术赋能政府治理全过程，并通过调整政府职能更好管理平台组织，促进平台经济发展。

1. 新技术革命催生新型企业组织

新技术革命催生了虚拟组织、项目组织、网格组织、模块组织、平台组织与生态组织等新型组织形态，其中平台组织的出现和普及是重要的组织创新之一。平台企业作为新型企业组织，不同于传统的企业，具有跨界性、共生性和模块化的特点，快速适应了新技术革命的复杂环境。

从组织形态来说，平台型企业具有极强的跨界性。新技术革命下传统的技术壁垒更容易被突破，无法预知的跨界者不断产生，不断突破传统公司的边界。平台本质上是数字化分工基础上的元组织，是符合双边市场或多边市场特征的组织形式。平台企业以去边界化的组织形态，凭借技术降低了对科层体系的需求和制度运行的交易成本，这有助于其改变僵化的组织形态，突破经营范围限制，来适应快速变化的市场环境。平台企业凭借垄断地位构建“多市场主体组成的层级化的科层控制体系”，是市场和科层制的混合物，属于市场化科层组织。平台兼具传统组织和市场的特点，是介于市场和传统企业组织之间的第三种经济形态。

从组织功能来说，平台型企业具有显著的共生性，能够最大规模吸引利益相关方，建构吸纳多元主体的生态系统实现协同共生。平台企业将组织视为整合资源与能力的枢纽，不仅整合组织内部成员，也整合可调动的外部资源。平台企业控制了分散的劳动者与消费者，将部分权力让渡给劳动者，将绩效监督等权力委托给消费者，却保留核心的规则设置等关键权力，并作为关键中间人（critical intermediaries）和做市商（market maker）以算法“分发”权力，有效地实现了集中的资源整合与共享。平台企业依靠网络优势，形成了事实上的管制权力，并为多元主体利益共生提供行为规则。

从组织运行来说，平台型企业具有很高的模块化水平，平台组织为更好调动内外部资源和降低组织运行成本，通过模块化架构与规则、平台接口来推动组织运行。模块化与网络效应造就了平台生态系统，并促进了平台的传播与发展，也便于组织适应快速变化的市场结构。平台组织通过形成功能独特且互补的模块，以通用机制、兼容机制和扩展机制来推动组织创新，并整合了网络创新、集成创新等模式的优点，能够打造开放的创新平台和生态系统。这导致越来越多的企业从传统的合同网络（network of contracts）向平台企业转型。例如传统企业通过企业的平台化、员工的创客化、用户的个性化，打造新型的利益共同体、开放的商业生态圈，促进创新的平民化和分散化。

2. 政府对新技术与新型企业组织的适应性变革

新技术革命带来了海量数据、智能算力和科学算法，数字经济产业链和价值链不断完善，新型企业组织大量出现，这促使政府进行适应性变革，利用现代技术提升政府能力，并变革政府的经济监管和社会保障职能。

一方面，新技术对政府赋能，改变了政府职能行使的方式，提升了政府能力。从经济管理来说，新技术使政府可以在传统的统计手段外，更全面地收集经济运行数据，更好地研判经济运行状况，更准确地进行经济监督预警。政府利用多源异构数据为市场主体“画像”，提前预测可能的市场风险，实现非现场、穿透式监管，有效弥补监管短板，以一体化平台提升监管协同性，以智慧化技术提升监管智能化水平。从社会治理来说，政府可以在传统网格员、楼门长之外，打造“互联网+基层治理”治理模式，推进智慧社区建设，提升基层治理能力。在数字政务方面，政府可以提升信息传输的效率和准确度，进而提升信息能力。《“十四五”国家信息化规划》提出打造协同高效的数字政府服务体系，加强数字社会、数字政府、数字民生建设。《关于加强数字政府建设的指导意见》提出推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务。总之，政府可以利用新技术全面提升政府决策能力、吸纳能力、整合能力、濡化能力和传统政府能力。

另一方面，新技术革命下新型企业组织大量出现，部分政府职能应对失效，要求驱动政府职能变革。在政府行使劳动保障职能方面，平台企业通过严密的算法和精密的技术能够对劳动者进行更为隐蔽、更为精准的剥削，并以“自愿的契约关系”作为幌子遮蔽深层次的非自愿劳动，数字对劳动的控制转向霸权和隐蔽。平台组织中灵活化、去契约化的劳动关系，在实践中呈现为“跨组织的员工共享”和“跨员工的组织共享”两种形态。政府如果按照传统方式管理可能影响平台型企业的创新发展，影响灵活就业者的就业权利，但是如果坚持市场自主原则可能无法保障劳动者合法权益。因此，政府必须兼顾平台与劳动者的利益，强调企业与利益相关者之间的利益共同体关系，做到价值取向和责任内容上的协调和共生。

在政府行使市场监管职能方面，平台企业具有网络外部性和自我加强效应，脱胎于第二次工业革命的传统监管方式不再适合。比如针对外卖平台的管制就涉及卫生、交通、税务等许多部门，单一政府部门很难进行管理，必须集成政府职能，进行整体管理。此外，平台公司有天然的激励来垄断数据，通过极强的资源聚合效应，形成集中的权力攫取垄断利润。平台公司发展到一定规模后，不仅可以利用资本优势阻拦“后入场”的竞争者，还可凭借数据垄断的优势获取超额收益，而传统的反垄断法难以规制这些现象。同时，平台商业模式下更容易产生头部企业，且头部企业的业务分布更为广泛，甚至产生了平台企业政府事业部门专门化的现象与趋势。如果坚持传统的市场监管思路，仅仅依赖平台企业的自我治理，难以保证内部监督、防范内部腐败，也难以克服对市场的垄断性影响，因此不仅需要政府的作为、平台公司的自律，还需要用户的积极参与，通过多元主体参与治理网络的方式，合理界定市场监管的边界，科学配置监管权力，运用多样化的监管手段。政府应该加强对平台公司资本运作的数据整合、汇聚与治理，坚持管好资本与技术，防止平台滥用支配地位，防止资本野蛮生长。与此同时，确保平台企业在法律的规范和引导下健康发展，不阻碍平台型组织功能的有序发挥。

从现有实践来看，各层级政府积极利用新技术赋能，取得了显著的效果。回顾历史，在历次技术革命后，政府不仅革新政府职能，还会形成新的政府组织形态和新的治理价值。在新技术革命之下，政府改革绝不会停留在“政府信息上网”，而会主动借鉴平台思维，促使平台技术与政府组织变革不断深入、动态调适，形成平台型政府的组织形态。平台型政府会促使政府的平台化从技术层面深入组织变革层面。平台型政府不同于数字政府或者电子政务，更强调组织形态的革命性变革。本部分将从平台企业的形态出发，分析新型企业组织驱动平台型政府建设的价值导向和具体机理。

1. 平台型政府的价值导向：以整体性政府实现整体性利益

从政府内部运行的价值取向来说，不论是新公共管理运动还是新公共服务运动，在实践中都强调通过市场或者社会主体分权，使部门碎片化和社会利益主体分散化。然而，现代风险社会和人工智能社会叠加，国家治理的复杂性提高，一旦缺乏有效的协调机制就会导致政府运行失灵、社会运行机制与政府运行目标相龃龉。在新技术革命的推动下，平台型政府在内部运行中坚持整体性，通过数据汇合、业务整合与组织融合，能够在整体政府视野下突破科层的信息沟通障碍，取代单纯的横向政府间物理整合，实现纵向整合与横向整合，甚至实现公私部门间的合作与整体协作，进而实现更好的系统整合。

更加值得关注的是，平台型政府的整体性价值理念，不仅强调政府内部运行的整体性，还强调平台型政府建设的价值目的是实现人民群众的整体性利益，政府内部运行的整体性特征服务于实现人民群众整体性利益的目标。不同于西方治理概念中的“去中心化”，中国的政府治理强调中国共产党领导下的国家行政体制和治权体系必须为实现人民群众的整体利益与公共利益供给制度规则。这就意味中国政府治理改革的方向不能简单由“技术决定”，还必须强调“需求牵引技术”，党建也应该以数字化来引领社会建设。平台型政府的价值目标与中国国家治理改革的方向具有内在一致性。通过打造平台型政府，一方面发挥人民群众的自主性，鼓励社会参与和民主协商，落实以人民为中心的发展理念，保证人民群众整体性利益的实现；另一方面通过平台集中权力保证公共权力运行的价值和方向，更好落实党的全面领导。因此，平台型政府通过平台组织的技术属性和制度属性，能够有效处理科层制的权力集中、市场和社会主体的权力分散，在分散主体基础上实现公共权力集中运行和整体化运行。在这个意义上，通过加强党对数字政府、平台型政府的领导，可以更好地将党的政治优势、组织优势转化为治理效能，实现人民群众的整体性利益。

2. 平台型政府的组织学习：学习新型企业组织

伴随着信息技术的发展，数字空间不断扩展，社会形态高度互联，在工业化时代建立的科层制组织形态与信息的逐层传递模式已经不能很好适用于新的技术环境和经济组织形态。英国、美国、加拿大等发达国家都在积极推动政府组织形态转型。英国发布《政府转型战略（2017—2020）》，率先提出“数字政府即平台”的治理理念，提出必须创建具有业务复用能力的跨政府部门平台，打造整体数字政府。其他国家的“政府即平台”在一体化平台、同行平台、生态系统平台、众包平台等方面也有积极探索。国外的实践给我国政府组织形态转型提供了有益借鉴。

在新技术革命下，政府组织形态既要为市场的发育与繁荣提供基础，又要有效规制市场；既要鼓励社会组织和公民创新政治参与形态，又要实现有效社会治理。平台组织在开放性、包容性等方面都能够给政府提供借鉴。一方面，政府应该积极利用新技术变革政府组织形态，利用数据共享打破条块分割的科层制，通过数据的全域化、泛在化、增值性、留痕性、可分析性、可整合性，推动政府政务处理的智能化、协同化、精准治理和动态调整，实现技术逻辑向治理逻辑的转变。《关于加强数字政府建设的指导意见》提出数字政府体系要“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”，也对将来的组织形态提出全新要求。另一方面，政府也可以积极学习平台企业的组织方式，利用平台的组织力量，连接不同需求的公民与经济主体，树立平台思维与数据思维、协作思维与网络思维，打造“用户友好型政府”。通过充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”枢纽作用，以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推进公共平台智能化集约化发展。

平台型政府应该积极学习平台企业的运行模式和组织形态，以跨界整合网络为组织基础，以复杂社会中的跨界现实问题为治理对象，实现多元主体的共生共赢，营造良好的治理生态。在数字治理生态中，党组织作为重要主体，在中国特色党政体制下更容易凝聚政府数字化转型的目标共识，破除传统科层制下行政干预的治理技术偏好。通过各级党组织的领导将“平台化理念”贯彻到各层级政府，更好落实党对政府治理体系的全面领导，以实现平台集权与整体治理。

3. 平台型政府的运行特征：跨界性、共生性和模块化

平台型政府以整体性为价值取向，能够跨越上下层组织关系、部门间关系，链接社会治理和公共服务的多方主体，提供模块化的政务服务和社会服务，更好实现人民群众根本利益。平台型政府的需求侧和供给侧由大量潜在用户包括公民、企业、社会组织以及政府部门构成，而平台侧以互联网技术、海量数据与科学算力为基础。平台型政府借鉴平台经济组织模式，在运行过程中以跨界性、共生性和模块化为特征。

平台企业通过多边网络效应突破科层制的组织结构，平台型政府采取集成式平台治理战略能够提升跨界性，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理。平台型政府的跨界性还体现在采取平台战略和平台形态，但是同时保留科层制的机构，形成“平台+科层”的复合结构。政府的平台战略可以借鉴“前台、中台、后台”的运行机制。在前台端，加强服务界面重构，解决专业化分工和民众需求一体化之间的矛盾，地方政府基层实践中的“一网、一门、一次”均是界面重构和整合的体现，但当前政务平台与线下办事之间仍然未实现完全的界面整合，这也是未来平台型政府建设要解决的重要任务。在中台端，平台型政府以新技术作为依托，以前端的诉求和治理事项作为整合依据，打通上下层组织间、部门间信息传播机制，实现资源共享和信息网状传播，并为公共决策提供数据支撑；未来的区块链技术使信息的有效运转和流通更容易实现，并可以保证信息的可追溯与不可篡改，确保信息在安全基础上充分流通。在后台端，平台型政府以平台组织形式为依托集中权力，并形成支撑前台界面运行和中台技术运行的后台制度结构，为技术架构提供权力结构和制度保障，用“技术中台”串联起“服务界面”和“制度后台”，形成平台型政府的多层嵌套机制，由此更好整合科层组织结构和平台运行规则，促使条块分割的管理格局转向互联互通的治理格局。平台型政府必须加快制度规则创新，完善与数字政务建设相适应的规章制度，实现“前台、中台、后台”运行中的跨界运行。

平台企业通过平台效应链接多元主体形成共生性组织，平台型政府在整体性政府的逻辑下，在共生理念指导下形成多元主体合作共治的治理模式，充分协调政府组织、社会力量、公民和企业组织，形成协同共治的治理生态。平台型政府通过平台的技术性力量和制度性手段，能够将不愿意参与传统科层制分工的治理主体纳入数字化协同框架，为政府与社会多元主体互动提供新的数字技术工具和应用场景。面对作为数据生产者的公民，平台型政府可以促使公民通过各种政务平台和社交平台，更加快速、高效地反映利益诉求，通过超越科层制的信息传递和反馈机制，在政府回应与利益诉求之间形成网络化的信息交互机制。面对经济组织、社会组织，平台型政府能够在跨层级整合的基础上推动政社协同，更充分利用算法、算力，形成链接政府、公民、企业、社会的协同共生式数字治理生态。在元宇宙的情境下，数字政治主体的存在使得互动更为情境化、形式更加多元。未来平台型政府建设应避免片面强调“高大上”的基础设施，而须打造共建共享机制，以共生性价值为方向，真正实现更深层次的价值共生、利益共生和主体共生，进而实现共治共融。

平台企业强调“单元制造系统”“独立制造岛”等模块化组织，平台型政府也可以深化其模块化特征，以快速适应公众的多样化需求。模块化是供给侧、需求侧和平台侧均认可的一种基于预先设定规则的协作秩序和行动规范，为用户友好型界面化政府奠定了规则基础。平台型政府通过收集、整合和科学分析海量大数据，抽取出可反复调用的业务系统和数据资源形成模块，并基于此对不同层级、不同部门的政府业务、功能等采用通用的设计规则并进行模块化管理。在模块化设计下，不同的民众需求、企业需求只是产生了不同的场景，而其模块架构、业务流程和交互过程具有高度相似性，因而可以大幅降低政府运行和协调成本。政府的模块化可以最大限度地提高公共资源的运行效率，以服务需求倒逼业务流程再造和政府职能创新转变，推动虚拟组织结构搭建和个性化交互，提高政务办理质量。通过模块的分解、重组和迭代，政府可以更便捷地推动公共服务个性化供给，通过人工智能等系统推演出复杂场景的最优模块组合，进一步推动政府组织形态、运行机制的快速迭代和更新，推动组织决策重塑，优化治理模式[4]。未来平台型政府在建设中，也应该更强调开放合作，以模块化为政民互动、政企互动提供规范化的组织框架，发挥高频互动的网络效应，走向更加多元化和虚实融合的互动形态。

从理论逻辑和历史逻辑看，被动的适应性变革与主动的组织学习形塑了历次工业革命后的政府组织方式。第一次工业革命带来了工厂的生产方式，工厂官僚制开始产生。与之对应，政府在经济管理上极力摆脱封建制度下的管制手段，开始打造有为政府，不断扩展专利保护和经济监管职能。第二次工业革命产生了大量托拉斯企业，科学管理成为企业的组织价值。以理性的科层官僚制为特征的政府管理体系逐步形成，政府组织的专业化、层级制、规则化、非人格化、技术化程度不断提升，政府开始扩展反垄断和社会保障职能。第三次工业革命后，为了适应更加多变的市场需求，大企业、跨国企业逐步走向扁平化，而政府也开始逐步引入“事业部制”，放松对市场的直接管制转而注重加强政府统计与公共服务供给，通过引入新公共服务和开展新公共管理运动推动政府流程再造，革新政府治理价值。

从实践逻辑来看，新技术革命推动平台型经济组织大量出现，这必将对进一步的政府改革提出新要求。在短期，政府会利用新技术适应性变革调整政府职能，以更好服务平台企业发展。在长期，政府会通过借鉴平台企业的运行理念和组织方式，主动进行组织学习，打造平台型政府，并从价值理念、组织方式和运行模式上变革政府。当然，这种影响并不是单一向度的，政府组织形态、政府职能发挥也会影响企业组织形态，二者从而形成深度的互动。

总之，对于新技术革命对政府组织的影响，我们必须放宽历史的视野，从理论的高度和实践的深度加以审视，不仅要观察当前的数字政府建设，还要分析政府如何基于平台经济组织进行组织学习。只有这样才能切实把握新技术革命带来的现实问题和长远影响，认识到技术革命带来的政府组织革新具有现实必然性。政府必须做好组织适应与组织学习，借鉴平台型组织的价值理念、运行模式和组织方式，主动打造平台型政府，为促进国家间竞争、更好提升经济发展、适应社会需求奠定基础。

〔责任编辑：史拴拴〕