吴宇哲、任宇航 || 中国式现代化的合理住房制度构建

住房是人类生存的必需品之一，合理的住房制度关乎社会稳定、经济增长以及国民生活的获得感和幸福感。住房问题是各国在城镇化进程中均需面对的重大挑战。二战后，联合国分别以“居者有其屋”“可负担住房”“包容性住房”为主题，召开了三次人居大会，为解决不同发展阶段全球突出的住房问题提供了指导。党的二十大报告将全体人民“住有所居”作为贯彻以人民为中心发展思想的重要举措。因此，新发展阶段我国合理住房制度的构建应紧密围绕全体人民“住有所居”和中国式现代化两者内涵的紧密联系来展开：①人口规模巨大是中国式现代化的现实基础，这要求“住有所居”的实现必须包含效率维度，以达到其覆盖广度；②全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求，这要求“住有所居”的实现必须包含公平维度，以达到其保障力度；③人与自然和谐共生是中国式现代化的根本保障，这要求“住有所居”的实现必须在统筹发展与保护关系的前提下，积极探索践行生态文明理念的住房发展新路径，以达到其引领高度。具有不同于一般商品的特性，且在面向不同收入群体时，住房的产品属性也随之发生变化，低收入者的住房需求主要由政府提供公共物品的方式加以满足，而高收入者可以接受住房是私人商品，并通过市场满足其需求，这决定了在构建面向中国式现代化的合理住房制度过程中，需要协同发挥两种力量（图1）。

1. 现行住房制度的形成

新中国成立后，我国城镇住房主要由政府计划供给并实施统一分配。1978年改革开放以来，我国城镇化发展首先面临的就是建设资金短缺的问题。1988年《中华人民共和国宪法修正案》对土地使用权可以依照法律规定转让的肯定，以及1994年分税制改革对中央和地方财税关系的重大调整为日后地方政府“以地谋发展”模式的形成埋下了伏笔。20世纪90年代我国城镇化进程加快，人口从农村向城市大规模迁移和集聚给城市住房供给带来巨大挑战，我国开始逐步探索城镇住房制度改革。1998年，实物分房转化为货币分房标志着住房成为消费品，并奠定了住房商品化改革的方向。2003年，房地产业被确立为国民经济支柱产业，一方面，以商品房为代表的房地产经济在投资、生产和消费领域对拉动经济增长做出了重要贡献，另一方面，以住宅用地出让金为核心的土地财政成为地方政府重要的预算外收入来源，为各级地方政府启动大规模基础设施建设和驱动工业化进程提供了资本。至此，牵动经济增长和地方财政的普通商品房开始逐步确立其在城镇住房制度中的核心地位，城镇住房兼具消费和投资功能的商品二重属性进一步凸显。2008年金融危机后，“四万亿”刺激计划进一步强化了房地产业拉动投资、驱动生产、提振消费和保障地方财政收入的作用，但由此带来的负面效应引发经济“脱实向虚”；土地财政驱动发展模式中的风险不断积累，发展绩效不佳、不可持续性等问题显露端倪。面对与现行住房制度形成相伴生的诸多不稳定和不可持续因素，中央于2016年提出了“房住不炒”的住房发展定位。2021年党的十九届六中全会明确提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度改革方向。2022年党的二十大报告对上述定位和方向进行了重申。遗憾的是，在要素驱动发展阶段，房地产业产业链较长的特征使其在稳定和拉动地方经济增长中扮演着不可替代的角色，地方政府也对这种建立在土地要素价格扭曲和土地财政激励基础上的传统经济增长路径形成依赖，缺乏推动房地产业转型升级和优化住房供应结构的动力。因此，普通商品房的建设规模和市场价格均被推向极端，并埋下了普通商品房结构性过剩的隐患。

2. 普通商品房结构性过剩与调控失效

在快速城镇化的进程中，我国人口居住的空间关系发生了显著变化，而住房制度和住房体系未能与之完全适配。土地价值的空间差异和城镇住房的过度商品化使住房在城市与乡村之间、不同区域之间、城市与郊区之间供需错配，住房不平等，并导致城乡住房市场严重割裂，部分中、西部地区和三、四线城市住房严重过剩，城市郊区住房市场非理性扩张等问题。此外，城镇商品房价格上涨过快引发了一系列突出的经济社会问题。其一，政府作用失效。普通商品房价格过高导致低收入和中等收入群体的基本住房需求难以通过市场得到满足，加剧了政府为实现住房公共物品非排他属性的资金压力。其二，经济泡沫化。作为比较典型的非完全竞争市场，住房配置的市场手段失灵导致房价和社会资源配置扭曲，投机行为频发，催生了房价泡沫和不合理预期，隐藏了系统性金融风险等隐患。其三，社会阶层固化。住房与婚恋、居民财富和社会地位关系的过度捆绑不利于正常的社会流动性，阶层固化的可能性不断加深。此外，普通商品房结构性过剩还导致中等收入群体购买力趋于饱和，高收入群体通过投机释放过剩的购买力，激发中等收入群体的投机需求，迫使低收入群体消费以投资品定价的住房，这进一步挤出其基本购房需求，使得现行住房制度陷入普通商品房结构性过剩的恶性循环。

针对上述问题，国家不断强化房地产宏观调控，并针对住房市场中的不同参与者分别制定相应的政策措施。针对开发商，主要实施限价措施，并设置了严控融资风险的“三道红线”，试图从供给端平抑住房市场价格；针对购房者，主要实施限购措施，试图从需求端压制大城市购房者的投机需求；针对银行和地方政府分别实施限贷和集中供地措施，从而限制房地产企业的盲目扩张并削弱地方政府的土地财政激励。然而，这调控政策不仅收效甚微，还引发了一系列连锁反应，原因在于政府的行政干预行为，如价格管制政策，扰乱了住房市场的正常价格信号。本文以大城市与周边小城市（郊县）住房市场的供需错配来说明限价调控政策的失效及其后果。图2（A）中，S表示大城市新建商品住宅的供给曲线，D表示大城市新建商品住宅的需求曲线，在不受行政干预的条件下大城市住房市场均衡点处的均衡价格为P_E，对应的均衡数量为Q_E。大城市的住房市场受到政府限价政策的干预，其新建商品住宅的价格被强制降低至P₀，受此影响，大城市新建商品住宅的供应数量降低至Q_S，而需求数量则调整为Q_D，限价引发的短缺促使大城市消费者的需求外溢至大城市周边小城市（郊县）的住房市场。图2（B）中，S'表示周边小城市（郊县）在未受到外溢需求影响时的新建商品住宅的供给曲线，D'表示周边小城市在（郊县）未受到外溢需求影响时的新建商品住宅的需求曲线，其对应的均衡价格和均衡数量分别为P'e和Q'e。未能在大城市满足的购房需求和对房价上涨的预期导致大城市的购房者涌入周边小城市（郊县）的住房市场，引起D'向右上方移动至D"。由于小城市（郊县）不受限价政策的影响，且短期内供给价格曲线S'的变化幅度不大，因此，周边小城市（郊县）的房价快速上涨。长期来看，开发商受到积极预期的影响，会加强小城市（郊县）的开发投资规模，供给曲线向右移动至S"，进一步形成均衡价格和均衡数量P"e和Q"e，带来繁荣的住房市场。在这一过程中，由大城市房价空间溢出效应催生的价格泡沫也在周边小城市（郊县）逐步生成。一旦房地产市场进入下行通道，由于没有持续人口流入的支撑，小城市的外溢需求会被刺破，需求曲线逐步回落至真实水平D'，而超额投资形成的过量供给逐渐显现，最终小城市的价格泡沫被挤破，住房价格跌破其原有均衡价格降至P₁，从而对小城市住房市场造成严重打击，小城市（郊县）住房市场陷入开发商资金链断裂、购房者断供，房价进一步下跌的恶性循环。

3. 现行住房制度与“住有所居”的差距

1998年以来的住房商品化改革极大地改善了我国居民的居住条件。第七次人口普查数据显示，我国家庭户人均住房建筑面积达到41.76平方米，平均每户住房间数为3.2间，平均每户住房建筑面积达到111.18平方米，其中，城市家庭人均住房建筑面积为36.52平方米，已经接近发达国家的水平。然而，现行住房制度脱胎于传统的要素驱动发展模式，主要肩负拉动经济和稳定地方财政的双重作用，这与高质量推进现代化发展的目标和“住有所居”的人本理念仍然存在显著差距。

第一，从租赁与购买的角度来看，城镇住房市场中存在明显的“重售轻租”的结构性问题。1990—2021年，我国已经累计销售超过200亿平方米的新建商品住宅，计入住房商品化之前和来自非商品房的城镇居民住宅存量以及目前正在施工中的住宅数量后，我国城镇居民住宅存量总和超过380亿平方米，城镇住房建设已经接近饱和。然而，住房销售市场和住房租赁发展极不平衡：一方面，我国住房销售市场蓬勃发展，城镇家庭住房自有率已经高于国际平均水平，部分家庭持有2套及以上住房，除自住外的多套房产却处于闲置状态；另一方面，住房租赁市场发育迟缓，远低于国际公认的30%~40%的合理水平，同时缺乏将闲置的自住房转化为租赁住房的渠道及政策，以青年人和新市民为代表的城市流动人口群体长期面临可支付租赁住房供给不足的居住困境。

第二，从保障与商品的角度来看，我国从1998年住房商品化改革以来，比较注重住房发展商品的经济功能，对住房发展的社会保障功能没有给予足够的重视；过度依赖市场配置，忽视了政府在住房保障方面应该发挥的作用，这导致城镇保障性住房供应不足及其政策工具失效。此外，快速推进的城市住房市场化改革和相对迟缓的农村宅基地改革，造成城市住房短缺和农村宅基地闲置浪费的两难境地。城乡住房保障的土地等要素权能差异显著且难以实现双向流动，农业转移人口在市民化进程中的住房保障问题迟迟得不到妥善解决。

第三，从供给与需求的角度来看，在土地城镇化和增量规划的背景下，我国为解决城镇化进程中的大规模住房需求，在城镇住房供给中主要依赖市场手段，建设了大量的普通商品房，但囿于固有的城市开发模式的路径依赖、规划约束和发展理念，我国普通商品房以公寓式楼房为主体。这种居住形态短板易抑制住房消费升级，进而限制国民总需求的扩大，尤其是高收入群体追求美好生活的改善性居住需求未能得到满足，“住有所居”的结构性供需错配矛盾较为显著。

因此，只有面向中国式现代化的基本内涵构建全体人民“住有所居”的合理住房新制度，才能有效破除现行住房制度中的结构性、系统性症结，促进城镇住房市场长期健康发展。

住房制度变迁是国家战略转型和经济社会改革的重要缩影。基于中国式现代化新发展理念和现行住房制度的结构性矛盾，本文提出，未来我国住房制度改革的方向是在中国式现代化战略内涵引领下，构建以普通商品房为“柱石”、以保障性住房为“基底”、以改善性住房为“枢纽”的合理住房制度，从而落实多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度改革要求（图3）。

1. 以普通商品房合理调控推动实现人口规模巨大的现代化

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。实现14亿全体国民“住有所居”，挑战巨大、任务繁重，单纯依靠市场调节或政府托底难以实现帕累托优化，这决定了协同发挥市场效率和政府调控职能的普通商品房是构成合理住房制度的“柱石”。

从价格调控的角度来看，普通商品房调控重在恢复市场的价格信号作用，以更好地发挥市场的自我调节机制。根据“房住不炒”的定位，政府应对普通商品房交易时所获利润部分征税，抑制投机行为，逐步弱化普通商品房的投资属性，同时降低购房者贷款利率，缓解中低收入群体的购房压力，以此强化普通商品房的居住属性。从数量调控的角度来看，普通商品房调控重在处理好现行住房制度中租赁与购买的关系问题。在近期，对普通商品房开征空置税；在远期，对第二套住房首先开征房产税，当其用于出租时则予以税收减免，以此通过税收调节手段鼓励持有第二套或更多套普通商品房的购房者将闲置的住房存量转化为住房租赁市场的有效供应，促进实现“租购并举”。

2. 以保障性住房合理建设推动实现全体人民共同富裕的现代化

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，住房制度是社会保障体系中的基础制度之一，这决定了为低收入群体和流动人口提供足量的保障性住房是政府义不容辞的责任。政府通过公共财政建设保障性住房构成合理住房制度的“基底”。

首先，从保障性住房建设的成本与收益视角来看，我国实施城市土地国家所有制度，由政府直接出资建设保障性住房能够显著降低土地成本、税费成本，同时也能让渡利润，这为低成本供给保障性住房奠定了天然的制度优势。在近期和中期，保障性住房大规模建设能够顺利接替普通商品房继续发挥房地产业拉动投资、生产和消费的作用，在长期，能够帮助破解我国的城乡二元结构问题。其次，从保障性住房建设的选址和配套视角来看，在城市郊区建设保障性住房可以与产业园区对接，低成本获取的大量空间方便配套一定规模的教育和医疗资源，在规划中将保障性住房与轨道交通紧密衔接能够确保空间正义的实现。最后，从保障性住房建设的要素保障来看，以市民化农业人口为主要服务对象的保障性住房建设，牵涉城乡之间人口—土地要素的流动和再配置。城市保障性住房的提供对于农村宅基地改革的实际推进具有撬动作用。保障性住房建设的土地要素保障可利用集体经营性建设用地入市的手段实现，这样既不占用城市紧张的建设用地资源，同时也可以充分盘活和赋能农村宅基地等存量建设用地。虽然上述措施有助于理顺现行住房制度中保障与商品的关系，但是落实保障性住房建设的多渠道保障始终离不开资金要素的支撑，这对政府公共财政而言是巨大的压力和考验，在客观上要求必须以完善的住房制度构建促进住房体系内部资金的良性循环。

3. 以改善性住房合理供给推动实现人与自然和谐共生的现代化

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，一方面，改善性住房低密度开发的特点契合生态文明发展理念；另一方面，改善性住房高品质建设、全方位保障的特点能够有效满足收入和生活水平提高后人民对高品质、个性多元住房的需求，其关联保障性住房建设资金来源和作为普通商品房投资替代品的定位决定了改善性住房是构成合理住房制度的“枢纽”。

首先，从规划视角来看，改善性住宅的容积率处于0.2~0.8区间内，这需要对现行住宅项目容积率不得大于1.0（含1.0）的规划限制做出调整。弥补改善性住房的长期缺位，可以完善“住有所居”住房制度的多主体供给，从根本上化解现行住房制度中供给与需求的结构性错配矛盾。改善性住房的建设应尽量选择城市郊区的低丘缓坡地带，以低密度、小范围开发为要，坚决避免占用耕地资源；其设计与建造应与周遭自然环境融为一体，真正践行人与自然和谐共生的生态文明发展理念。其次，从税收调节的角度来看，改善性住房具有面积大、价值高的特点，是吸引住房投资的理想标的，也是征收房地产税的理想对象和房地产税改革的突破口。针对改善性住房的特点，应设置“重保有、轻流转”的房地产税收结构。在税收收入方面，应对改善性住房征收房产保有税和土地资源占用税，为地方政府提供长期稳定的预算外收入。在税收支出方面，可根据城市普通商品房市场存量的多寡，将税收支出直接用于城市保障性住房的建设投资或发放住房券，为保障性住房建设提供资金支撑，也为三次分配的实现提供可用的工具抓手。

普通商品房、保障性住房和改善性住房三者组成的有机整体构成了面向中国式现代化合理住房制度的“物质基础”。房地产税改革有助于化解当前普通商品房结构性过剩的症结，其科学设置是促进合理住房制度发挥效率、公平与治理效能和保障合理住房制度长效运行的“制度基础”。

1. 房地产税改革的国际经验和国内动因

房地产税改革的国际经验表明：其一，房地产税是重要的地方税种。房地产税收与一个国家或地区的经济发展水平存在紧密关联，直接表现为人均GDP越高，房地产税占GDP的比重越高。经合组织（OECD）经济体的经验表明，房地产税在地方政府税收构成中的比重约为40.6%，尤其在美国和部分欧洲国家，基于土地和房产的税收构成了地方公共财政的基石，但不同国家及其内部不同地区内的税率和占比存在差异。其二，房产税征收不受土地产权制度的制约。房地产税和土地出让金有“税”与“租”的本质区别，无论是实施土地私有制的国家，如美国、英国等，还是实施土地公有制（或存在公有土地租赁制度）的国家或地区，如新加坡、以色列、荷兰等，均有对土地、房屋等不动产征收保有环节税收的做法。其三，房地产税是调控和稳定房地产市场运行的工具手段之一。韩国和日本均采用房地产税的形式对本国的房地产财产和资源进行调控，这在短期内对住房价格过快上涨具有较为明显的抑制作用，但在中长期对房地产市场的影响难有定论。

我国经历了十多年的中高速经济增长和快速城镇化进程，存在推行房地产税改革的客观动因。一是社会财富结构变化动因。在我国城镇化进程中，围绕土地及其地上附着物进行了大规模、高强度的开发、建设和投资活动，土地和住房成为沉淀社会财富的蓄水池，这在客观上决定了国家税收制度也要与时俱进。二是人口结构变化动因。第七次人口普查数据显示，我国人口年龄结构发生了显著变化，19~45岁育龄人口萎缩，尤其是24~29岁最佳生育年龄窗口期育龄妇女群体显著减少，这导致未来10~20年内我国少子化的现象将进一步加剧，劳动力人口规模进一步萎缩，预示着我国税收结构从生产税主导向以房地产税、消费税主导转型的必然。三是国家治理体系和治理能力现代化改革动因。房地产税改革事关政府职能转型和能力完善，是推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。

2. 房地产税的特征及其在完善中国式现代化合理住房制度中的功能

房地产税具有透明、稳定的鲜明特征。其一，土地和房产具有空间不可移动性且难以隐蔽，是天然的理想课税对象，也是房地产税作为地方税种的共识得以达成的客观原因。其二，房地产的市场估值水平是其计税的依据，房地产价格在短期内虽然有波动，但房地产的长期价值较为稳定，且房地产税基的更新周期通常为一年或几年，在税基更新周期内，房地产税基是相对稳定的。其三，作为地方税的重要组成部分，与地方政府通过一次性出让土地获取出让租金的形式相比，房地产税收作为一种税收收入具有长期稳定性和可持续性。由此，房地产税征收可以在面向中国式现代化的合理住房制度构建中发挥重要作用。

第一，从住房制度效率提升的视角来看，我国长期采用限价、限购等手段对房地产市场运行实施调控，但理论和实践均已证明，行政手段直接干预市场易错误引导社会预期，往往收效甚微甚至适得其反。房地产税征收是以市场化的税收调节手段挤出投机需求、改变投资决策，促使房价收入比逐步回归合理区间；其可以弱化普通商品房的投资品属性，使普通商品房回归作为满足居住需求的消费品属性。房地税收调控手段可以大大提升普通商品房市场的运行效率，促进其实现长期稳定发展，助力实现人口规模巨大的现代化。

第二，从住房制度公平保障的视角来看，在城乡二元分割下，政府在城市土地上投入了大量社会公共资源，城市基础设施建设和公共服务改善为城市住房持有者带来使用价值和财富增值，房地产税征收可以为上述价值增值的捕获和三次分配调节提供可供利用的政策工具，在一定程度上弥补由城乡土地权能差异造成的收益损失，并为农民在城镇获得基本住房保障提供资金来源，这符合社会主义制度的本质要求，有助于实现全体人民共同富裕的现代化。

第三，从住房制度治理能力的视角来看，房地产税征收“取之于地方，用之于地方”，改善地方基本公共服务是其受益税特征的本质要求。征收房地产税要求地方政府由管理发展要素向强化治理能力现代化转变，不断优化本地区的教育、医疗等公共服务资源，持续改善和打造绿色、休闲宜居环境，这恰恰符合改善性住房对配套服务的高标准要求和生态文明理念的引领要求，有助于实现人与自然和谐共生的现代化。

3. 房地产税开征的具体构想

我国早在2003年就提出房地产税改革的设想，但房地产税牵涉发展与稳定协调的关系，极具复杂性。虽然讨论20年，但无论从学术理论还是实践认知来看，何时和如何开征房地产税仍存在争议。在当前房地产下行和国家发展战略转换的背景下，积极稳妥推进房地产税立法和改革的声音再次被强化。因此，本文尝试从完善合理住房制度构建的角度提出征收房地产税的有关构想。

其一，调整中央与地方财政关系。分税制改革使得地方政府难以仅凭有限的预算内收入维持地方事务运转和促进民生发展，从而强化了地方政府利用土地要素谋求竞争、增长和晋升的动机。为更好地发挥房地产税的受益性特质，开征房产税首先要理顺中央政府与地方政府的权责关系，一方面，中央政府应强化其在房地产税收入方面的监管者角色，确保房地产税收信息的透明和支出用途，保障收入和支出的程序公平、程序正当；另一方面，中央政府需要赋予地方政府征收房地产税必要的自主事权，使其更好地将治理能力用于形成“公共服务改善—房地产保值、增值—房地产税基稳固”的良性循环。

其二，流通环节征税。当房地产发生买卖等有偿转移时，对转让收益课税是普遍做法，关键在于，税率的界定既不能伤害市场交易的流动性，也要起到抑制投机交易的作用。按照我国现行税制，从房产转让中获取资本利得须缴纳个人所得税和土地增值税，但实际征收效果不佳。因此，应取消核定征收，按照依法治税的原则推动房地产交易缴纳20%比例税率落地，进一步将房产交易的资本利得悉数纳入个人所得税综合课征范围，将20%的比例税改为累进税，以发挥税收调节抑制投机的作用。

其三，保有环节征税。区别于取得和流通环节，房地产税改革更重要的意义是对房产保有环节课税。然而，城市土地的国有属性决定了城镇住房并非真正意义上的居民私有财产。因此，对于已经缴纳过土地使用权出让金的住房，在70年租期内再次征收房产保有税具有费税重复征收的嫌疑，这成为房产税开征的争议所在。但考虑到未来住宅用地使用权到期后的续期问题和土地财政转型的紧迫性，可将开征房地产税作为城市土地使用权提前续期的一种补偿机制，通过缴纳房产税抵补二次缴纳的土地使用费以化解潜藏的产权风险，这有助于房地产税的推行并维护公平和稳定，同时也便于建立增量和存量协同的地方土地财政转型机制。在完善的住房供应体系下，保有环节的房地产税可率先从改善性住房开始征收，而对于自住普通商品房可象征性地征收低额数目。同时，对于二套及以上住房用于出租的设置征收豁免，这样既可防止住房资源的闲置和浪费，还有助于实现真正意义上由市场自发调节供需的租购并举。

面向人口规模巨大、全体人民共同富裕、人与自然和谐共生的中国式现代化发展道路，我国未来合理住房制度的构建亟待破解现行住房制度中普通商品房结构性过剩的症结，形成普通商品房、保障性住房、改善性住房三足鼎立的住房制度体系，以房地产税收改革促进住房制度内部良性循环，实现多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度改革目标。

展望2035年，我国新型城镇化将进入城乡、区域协同发展阶段，对此，应强化住房政策与城市规模、国家生产力区域布局调控的协调性；确保新增住宅建设用地指标与常住人口流动实现空间匹配；增加城乡、区域之间土地要素流动的灵活性，为新市民的住房保障和区域发展成果共享奠定基础。同时，我国还将通过高质量发展不断提升我国人均国内生产总值，步入中等发达国家行列，这需要由传统的要素驱动模式向创新驱动模式转变，经济发展基础动力的转换预示着调节生产关系的上层税制体系需要从以土地出让金和生产税为主导的传统税制，向以房产保有税和消费税为主导的现代化税制转变，这既能为人民生活幸福夯实物质基础，又能促进共同富裕的理想信念贯彻落地，最终推动实现物质文明与精神文明相协调的中国式现代化。