刘亚菲：新《公司法》下国有独资公司董事会中心主义的理论证成与法律实现 | 法学评论202405

目次

一、国有独资公司经理中心主义的理论批判

二、2023年《公司法》对国有独资公司董事会中心主义的制度践行

三、国有独资公司董事会中心主义的强化方案

四、国有独资公司董事会中心主义强化方案的法律实现

　　公司治理机制是确保一个公司高效运作、有力竞争以及稳定发展的关键。它不仅需要明确划分公司内部各治理主体的职责和权利，形成相互制衡和协调的机制，避免权力滥用和内部腐败，同时也应能够提升公司的决策效率和科学程度以增强公司的长远运作，对于国有独资公司而言亦概莫能外。而国有独资公司作为我国最具特殊性的一类企业，其治理结构与私营公司有所不同，至少表现为：一方面是公司股权的高度集中化，国有独资公司中基于国有股的绝对化，董事会完全由国有出资机构选定，相当于国有股东有了高度控制权，“股东会”成为了大股东会，董事会成了股东代表会，出现了董事会管理行政化和市场化、经营决策实质向经理层转移和倾斜的现象；另一方面是组织机构职权配置的实质非法定化。国有独资企业与私人企业不同，不设立股东会，其公司治理结构的特点是：国有资本出资机构作为名义上的股东，下辖众多国有独资公司和国有控股公司，因此其实质上无法仅参与对某一国有独资公司的经营管理，虽然也同样具有法律上的最终控制权，然而实际上董事会掌握着公司的绝大部分决策权，而位于管理层级顶端的经理则负责处理公司的日常运营事务，对董事会负责。经理人的职权基于董事会的授权，他们位于公司运营的第一线，负责制定公司具体的运营策略。换言之，董事会在大多数情况下实质是公司的决策机构，而经理更多扮演着私营公司中的董事角色。因此，在国有独资公司的经营中，实际存在一种以经理为中心的公司治理情形，这种所谓的经理中心主义，是指想象中我们以为公司是董事会或董事在决策，但实质上是董事会以下的经理在负责真正的决策。而这种治理机制在公司决策的独立性、科学性和创新性上均有待进一步优化，故此有必要对其理论不足予以阐释，并在此基础上证立、构思和实现与国有独资公司治理适配的组织方案。

　　（一）治理的行政性影响公司决策科学与独立

　　行政治理是在理性支配下的治理技术，其中最为重要的手段即科层制，它作为一种依职能和职位进行分工和分层的组织体系和管理方式，是现代国家普遍存在的理性治理形式。当下最为常见的行政治理一般是指公共行政治理，即狭义的行政治理，而非包括私人行政治理的情形。但公共行政治理与私人行政治理在目标、范围和运作方式上存在显著差异。公共行政治理旨在管理整个国家的公共事务、制定公共政策、提供公共服务，其目标是服务于整个社会，维护国家利益和公共利益，相反，私人行政治理则是与“公共”体制相对应，关注私营组织的结构管理、决策程序和绩效生产等内容，最终的追求在于使所有权利益实现最大化。此外，在公共国家组织层面广泛应用的公共行政治理由于具有国家机器的权威性，因此治理具有更浓的强制性色彩，而主要在私营企业组织层面使用的私人行政治理则相对灵活和自主，关注运营效率和科学管理在经营收益上的转化。在国有独资公司的环境中，其作为一种经济组织似乎在理论上应当更多呈现出私人行政治理的特征，但实践恰恰于此有别，我国国有独资公司的行政治理更接近于具有权威和强制色彩的公共行政治理模式。

　　在这种公共行政治理风格影响下，国有独资公司存在诸多非市场化的公共行政表现：一是在国有独资公司中还存在较多的行政组织关系，诸多相关人员由行政管理组织部门任命，公司的行政级别意识仍然存在；二是股东控制机制的行政化，因为国有股一股独大和超经济强制性的影响，公司内部制衡机制失效。而国有独资公司的经理中心主义一定程度上正是在此基础上形成的：一方面，国有独资企业不具备具体化的所有权代表，政府作为政治组织并非是具体的个人，当董事实质扮演着股东的角色，非决策性、机械性和服从性的公司经理则是公司业务执行权的归属主体；另一方面，国有独资公司的产权代表没有属于自己的产权或股权，因而缺乏产权激励或监督，因此也助长了执行主体的权力膨胀。这种贯彻公共行政治理特征的经理中心主义治理模式和经营环境不利于公司科学和独立决策的产生，原因在于，国有独资公司受政府管理较多，政治干预的可能性便相对较大，公共主体可能会通过指示、干预或政治考量来影响公司的决策，而不是根据市场需求或业务考量做出科学和独立的决策。如国有独资公司的经理层可能需要执行与公司营利相违背的包括保障就业、抢险救灾以及其他稳定社会等在内的多元化公共任务。此外，国有独资公司基于其所从事业务的特殊性常常具有垄断地位，以此使得经理层在公司效率和创新上由于竞争压力的缺乏而积极性不足，特定的公司竞争环境也使得经理层对科学和独立的决策需求感较低，更多的情况下他们可以选择安于现状而非全力以赴去市场大海中披荆斩棘开疆拓土。

　　（二）权利的集中性弱化并虚置公司制衡机制

　　公司作为一个经济组织，内部具有多种权利，这些权利共同组成了公司的权利系统。理论上，公司组织机构的权利安排是采取分权制衡与规范管理的模式，即分别由不同机构或个体承担公司的决策、实施和监督职能，形成相互制衡的机制。各部门或机构都有明确的职责和权利范围，避免了职责重叠和权利冲突，这有助于各部门专注于自身业务，提高工作效率，减少内部摩擦和浪费。如决策部门能够专注应对市场变化，保持灵活性和创新性，促进公司的可持续发展；独立的监督机构能够对企业运营进行全面、客观的监督，及时发现并纠正问题，降低企业经营风险。在我国的公司法中也采取了这种分权制衡、专业经营的组织机构设立思路，但“我国《公司法》所确立的企业治理机构并未能在绝大多数国有企业或国有公司中如期确立，立法与现实之间出现了较大的反差。”表现之一即“有效的制衡机制并未真正确立”。在单一股东控制之下，董事会的作用发挥和独立性受到影响，公司法设定中的监督机制难以起效，“管理与监督的界限是含糊不清的。”

　　在国有独资公司的组织架构中，其实无论是董事、经理还是监事都处于国家所有权的准行政控制。这种控制呈现为决策、执行和监督是三权合一的。因此，在以经理为中心的治理模式中，经理实质上并没有过多的与公司所有者独立，其听命于公司的领导者，是公司领导的控制延伸。基于权利的集中性，如果只是想要通过公司内部的监督机制来监督管理层，归根到底还是要求国家出资公司作为所有者代表自己监督自己，是一种低效的形式主义程序。而在国有独资企业中由于所有者监督的弱化甚至缺失，经理层在行使控制权时缺乏必要的监督制约，这导致经理层可能会为了个人利益而损害公司利益，采取机会主义行为，也就是所谓的经理层道德风险的产生。

　　（三）业务的维稳性为公司的市场化创新设限

　　自约瑟夫·熊彼特提出“创新理论”以来，创新日益成为推动人类社会和经济发展的核心动力。随着科技进步、消费者需求多样化和全球化竞争的加剧，传统商业模式和产品线可能迅速过时。因此，通过持续的市场化创新，公司能够不断开发新产品、服务或商业模式，以满足市场需求并创造新的增长点。在此基础上，市场化创新也有助于公司开发出更加环保、高效、智能的产品和服务，促进社会的可持续发展。而当前中国的制造业大而不够强，其不仅表现为尽管员工人数和营业收入的规模大，但人均效率低，成本高利润低，而且还体现在国有企业，尤其是国有独资公司，创新机制、创新环境和创新能力弱。对于科创型新生公司，创新是其存活的首要要素，而随着公司的规模日渐扩大和成熟，公司创新的动脉硬化也随之而来，这种现象尤其体现在国有独资公司当中。

　　由于国有独资公司经营领域与组织定位的特殊性，国有独资公司中的管理激励比市场化的普通公司来的更加复杂。这是因为，尽管国有独资公司拥有较为丰富的创新资源，但在现实中远远没有发挥出这种创新潜力和优势，因为国有独资公司具有特殊产权属性。在激励端，公司管理人员的股权激励和薪酬激励受到更多的政治束缚和政策干预；而在责任端，公司管理人员存在经营不善可能受到远超经济利益损失的可能。同时，过于冒险的创新行动可能还需要其承担行政或刑事责任。所以相较于普通市场化公司而言，国有独资公司的管理人员在创新的激励性上是常有不足的。正是国有独资公司的经理不仅仅是企业家，还是公务员，这种身份的双重性决定了其不仅要受到市场经济绩效的考核，同时还会受到政治、军事、社会等综合维度的考核。故而经理常常会在市场创新和责任承担之间摇摆，而在稳妥的经营决策之上，公司经理大概率会将有风险的业务推掉，这样即使没有大功大德，也不至于有过有错。因此，在以经理为中心的国有独资公司治理模式中，经理出于公司营利与自身发展等综合因素的考量，可能更倾向于远离市场化创新的公司营业，这对国有独资公司本身的市场开拓和经济增长反而有可能是挫伤的。

　　（四）决策的短视性不利于公司的可持续发展

　　坚持国有企业的可持续发展观并探索国有企业的长期可持续发展模式至关重要。在全球化的激烈市场竞争中，多少“老店”一朝消亡，优胜劣汰是不可违反的客观规律。据统计，1970年跻身全球财富500强的著名公司有1/3在12年后从榜上消失，时至1995年仍然留名的仅有6%；美国有60%的企业寿命周期不到5年，生存超过20年的仅有10%左右，而有50年寿命的企业仅有2%；当今，我国企业的平均寿命周期不到7年，其中民营企业的平均寿命周期只有2.9年。毫不夸张地说，公司治理决策的长期性与否事关公司的存亡绝续。因此，长期决策需要落实于公司的战略规划、资源管理、创新能力、社会责任、风险管理等方方面面中。

　　而在所有权控制和创新积极性不高的国有独资公司治理环境中，以经理为中心的公司治理模式还显现出决策短视性的弊端。经理中心主义之所以可能导致决策短视的原因在于，一是长期的激励性不足，“从国有企业改革历程和国有企业经理人中长期激励的现状来看，……国有企业对经理人的激励还是以短期激励为主（主要是年薪激励），与企业经济长期可持续发展目标挂钩的中长期激励仍未有效建立。”因此，在国有独资公司中，公司的经理并不拥有公司所有权，公司利益与经理个人利益之间缺少共同点，它们常常只对本分职责之内的工作投入有限积极性，可以说，国有公司相较于民营公司而言，代理经营的模式更甚，而代理经营的长度容易导致激励不足和决策短视的问题。二是经理人的个人利益和职业生涯可能与公司的长期发展存在冲突。在公司内部，经理人的权力和地位往往与他们的决策能力和影响力密切相关，而在有限公司的高管执业中，利于他们维护权力和地位的往往是能够显现其个人能力和影响力的短期决策，而非与公司持久发展相关的长远布局，因此为了避免让自身的努力为后来者做嫁衣，他们更倾向于基于短期决策来提升个人声誉、薪酬和职务等级，甚至在一定程度上能够牺牲公司发展的长远利益。三是来自公司出资人和董事会等主体的业绩考核压力使得经理人常常迫不得已要关注和实现相应的短期目标，哪怕不注重自身利益的经理人要实现战略计划的长期落实，其前提是完成短期考核以保全自身，因此尽管明知这种短期目标看似无害但却会影响公司的长期发展战略，他们也没有太多选择和犹豫空间。当然，长期决策意味着更长的经营周期，伴随着更大的不确定性和经营风险，基于经理人自身来说，这种长期博弈本身也是一种逆生物本能的选择，故而一般经理人也会选择更为保守和短期的决策心态。

　　（一）以董事会治理为中心的治理目标供给

　　无论是从国际的视野比较不同公司的治理实践，还是基于国内的观察对比不同类型的中国公司的组织结构，都不难得出中国国有独资公司的公司治理具有一定的特殊性。诚前所述，国有独资公司治理的行政化问题依然存在，如国有独资公司的股东是国资委或其他国有出资机构，其董事会由前述机构推选产生，而经理则是由公司直接派任，董事会提名产生。此外，在国有公司，尤其是国有独资和国有控股的公司中，它们与民营公司的区别之一在于，前者注重社会目标，公司的行为目标常常具有复合性和多元性，而后者则侧重经济利润目标，公司的行为目标更具有一元性。基于此，国有独资公司的股东、董事、监事和高管等在按照公司章程行事时，会将国家的不同目标具化到公司的行动中，并倚赖行政监督措施，它可能替代经济监督和法律监督，从而削弱公司法的作用。总体来说，国有独资公司的经理中心治理更偏向一种“政治型治理模式”。而相较于传统国有独资公司治理的行政化模式而言的“经济型治理模式”，更加强调资本组织在公司治理结构中的重要性。因此，国有独资公司采取以董事会为中心的治理模式是市场经济国际化发展的适当选择。毕竟随着经济全球化的发展，国际市场对于公司治理结构有着更高的融入要求，采用以董事会为中心的治理模式有助于国有独资公司更好地适应国际规则，参与国际竞争和合作。同时，也是为了推动国有企业改革以实现国有独资公司所有权和经营权的分离。因为公司治理的专业化同样是社会分工精细化发展的难挡趋势之一，随着市场经济的发展，公司规模扩大，业务复杂化，需要更加专业化的管理团队来运营，而董事会作为公司治理体系的关键组成部分，能够集合各方面的专业人才，实现决策的科学化和专业化。正是基于这种分工大势下，将公司权利分配给董事会是公司治理的一种普遍做法，相匹配的法律规定构成了公司法中关于公司治理结构的核心内容。

　　正是为了向以董事会为治理中心的“经济型治理模式”转型，因此在党的二十大报告中，其明确指出要建立符合中国特色的现代企业制度。这种特色既要求保留中国国有独资公司特殊的自主使命和安排，同时也要尽可能在最大程度上吸取国际市场公司治理的经济优势。在这种理念引领下，《公司法》第1条首次将对“中国特色现代企业制度”的完善和“企业家精神”的弘扬纳入了立法宗旨的条款当中，而对于何为中国特色现代企业制度的解释上，《关于完善中国特色现代企业制度的意见》的内容之一即表明了推动企业建立“政企分开、管理科学”的企业制度。换言之，这种对中国特色现代企业制度的完善理念与以董事会为治理中心的模式恰相契合。此外，《公司法》在立法宗旨上还要求弘扬“企业家精神”，即在管理者角度要求发挥具有中国特色的社会主义制度创举，这种企业家精神的弘扬也与以董事会治理为中心同频共振。因为所谓的企业家精神即要求公司的管理者要有独立、专业、冒险和敢于创新的精神，而国有独资公司行政化治理的实践不利于企业家精神的弘扬。相反，只有抑制过剩的行政性干预，培育和健全职业经理人市场，才能在更大程度上保障企业家精神的落实。

　　（二）以董事会治理为中心的经营职权集中

　　“国有经济既是政治的又是经济的。”尽管国有独资公司是否应当将政治目标置于优位存在争论，但无疑的是，实现国有资产保值增值是包括国有独资公司在内的国有企业的关键职责之一，倘若没有国有资产的高质量发展，一切便无从谈起。因此，我们需要重视国有经济的政治使命，但也要在尽可能的范围内释放国有资产保值增值的空间，因此至少在当前阶段，国有资产管理的保值增值目标可以适用于国有市场经营类资产。在这种思路下需要注意的是，提升国有经济的控制力是为了达成国有资产整体功能的手段，并非最终目标或立法意图。而以董事会为中心的公司治理，相较于经理中心主义更有利于服务国有资产的保值增值，该治理模式可以让董事致力于经济决策的专注性，故而在国有资产运营改革的背景下，强调董事会对公司的经济战略决策拥有高度决定权有助于确保国有独资公司的经营效率、市场竞争能力以及公司的长期发展和股东利益保护。一方面，董事会的决策是一种多元知识集结的长期智慧，而非临时起意的决定。这种长期智慧的形成要求决策主体长期浸淫在其所关注的行情领域，显然仅仅依靠国家出资公司的出资人来说，他们难以如同专业的全职董事一般，实时了解市场动态并以市场行情作为公司决策的重要依据，因为履行出资人职责的机构同时下辖众多的国有企业，而且出资人本身的公务人员选拔也并非是基于特定的公司营运需要，他们对于市场需求、竞争对手的了解以及上下游市场的关注等往往存在专业和精力等方面的障碍。另一方面，以董事会为国有独资公司的治理中心更有利于形成专业的机构机制来规划公司的长期发展，而不是以经理人的短期业绩为导向。

　　出于此种动机考量，《公司法》通过大幅度的制度变革来保障以董事会治理为中心的公司经营模式转型，最为直接的表现是对各组织机构的职权调整呈现出了以董事会为治理中心，具体包括以下几个维度：其一，在股东会职权的变化上，《公司法》第59条相较于2018年公司法第37条降低了股东会的公司经营性职权，删除了“决定公司经营方针和投资计划”“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”的职权，同时在其第二款增加了对董事会的授权性规定，即允许董事会对发行公司债券作出决议，从而将经营者职权向董事会集中，公司股东会作为所有者只保留了利润分配、增资减资、合并、分立、解散等所有者职权。其二，于此相对的是，在董事会职权安排上，《公司法》第67条相较于2018年公司法第46条，删除了“董事会对股东会负责”的表述，同时保留了董事会职权中“决定公司经营计划和投资方案”的内容，新增第152条和153条董事会享有授权发行资本的权利，更加凸显公司董事会对经营职权的拥有。其三，改变经理的职权布局，《公司法》第74条相较于2018年公司法第49条，不再采取列举形式来明确规定经理可享有的职权，而是根据公司章程和董事会授权行使，从而降低了经理侵蚀董事会职权的可能空间。其四，在关于公司监督权的行使上，《公司法》新增第69条和第121条，允许采取单层式公司治理模式，不再保留监事会，从而将监督职权收归董事会内部本身。在国有出资公司的特别规定上，《公司法》第176条也明确监事会职权可由在董事会下设置由董事组成的审计委员会行使。其五，国有出资公司的特别规定对履行出资人职责的机构也进行了职权调整，《公司法》第172条相较于2018年公司法第66条对国有独资公司履行出资人职责的机构的规定，删除了“发行公司债券”需要该机构批准的要求。此外，以前重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，不仅需要国有资产监督管理机构审核，还需报本级人民政府批准，《公司法》现在规定只需履行出资人职责的机构决定，不再需要本级政府批准。以上对相关组织机构的职权变革均在不同角度强化了国有独资公司以董事会为治理中心的公司经营模式调整。

　　（三）以董事会治理为中心的体系化义务与责任调整

　　经验证据表明，“拥有合理的架构设置且保持相对的独立性，是董事会正确发挥治理作用的先决条件。”因此，“尽管董事会结构有所不同，但是，几乎各个国家都对董事会的独立性做出了明确的要求或建议。”反观当下，国有独资公司的决策形成基于出资的所有权特性所附随的非市场规律和商业逻辑干预依旧存在，我国国有独资公司的公司经理受制于董事和股东，股东和内部人控制的现象依然严重，缺乏保证经理有效运作的最起码的独立性，而且这种公共行政架构使得公司决策流程繁琐，多层次的公司审批使得公司治理效率无法与市场变化同步，因此以经理为治理中心的准公共行政式国有独资公司公司治理并不利于公司的独立治理和科学决策。而以董事会为中心的国有独资公司治理架构就是为了迎合新形势下国企改革的根本任务之一，即实现坚持公有制（国家财产）与企业在产权上和治理上独立的统一。这种在公司准公共行政治理模式下嵌套独立和科学经济决策的做法有利于同时保持国有独资公司的行政特色性和经济普遍性，其优势表现为：一是决策的独立性，董事会作为公司治理的核心，拥有对经济领域的大部分事项决策权，可以相对独立于政府或其他外部力量，使决策更加专注于企业的长期发展和市场竞争力；二是决策的专业性，董事会成员可以由具有丰富经验和专业知识的专家组成，他们能够提供多元化的视角和深入的分析，从而提高决策的科学性和合理性；三是决策的效率性，以董事会为中心的治理模式能够建立更加高效的经济决策流程，减少繁琐的行政审批环节，使公司能够更快地响应市场变化和抓住机遇；四是决策的透明性，科学决策的制度环境要求国有独资公司的董事会要对决策的行为和过程进行特定程序公开化，由此导致的效应是董事会能够通过程序保护自身决策的合理性和降低被归责风险，也能向公司、股东和公众展开信息披露以降低不对称性，进而促使有效监督机制的建立。

　　因此，《公司法》除了在前述对公司内部组织机构的职权调整上不断往董事会治理中心形态调校，也在对董事会的义务体系和责任承担上进行了相应性强化，从而使得董事会配套制度能够实现权利与义务相对称的效果。《公司法》对公司董事和董事会的义务和责任规则的强化具体体现在：第51条增加规定了董事对公司股东出资催缴的义务和责任；第53条补充了有责任董事对股东的抽逃出资承担连带赔偿责任的要求；第163条要求董事帮助违规提供财务资助承担赔偿责任；第180条要求事实董事同样承担信义义务；第182条至185条之间体系性要求董事承担禁止关联交易、谋取公司机会规则、竞业禁止以及关联董事表决回避等义务。还值得一提的是，第191条首次突破公司的法人主体庇护，要求董事在特定情形下对第三人承担赔偿责任。此外，第192条也明确了影子董事的责任承担，第232条明确了董事作为唯一的法定清算义务人的义务和责任。同时，在《公司法》关于国家出资公司的特别规章中，尽管第177条要求国有独资公司在内的所有国家出资公司要健全内部监督和风控体系，强化合规管理，是对公司本身提出的要求，没有明确具体的义务承担主体、履行程序、履行标准以及不履行的责任等，但对于合规和风控目标的实现很大程度上也是要通过董事会来加以落实，由此可见，《公司法》通过义务和责任规制手段在诸多的公司经营行为要求上强化了以董事会为治理中心的现实变革。

　　（一）有别于普通公司同质式机构职权配置的理念转变

　　为高效有序地实现公司的战略使命，一般以经济为服务目标的现代化公司组织的机构职权配置理念通常包括分工协作、层次清晰和权责对等等内容，层次清晰和分工协作的原因在于其有利于分别拆解工作任务，让员工专业化于各自关注的领域以提高工作效率和生产效率，因此在此前提下形成了以决策、执行和监督为权利分立的市场化公司组织机构配置形态，其中股东、董事和监事分别享有相应职权并承担各自的责任。但在国有独资公司的组织背景下，这种设想中的市场同质化公司组织机构配置理念常常被异化：一方面，国有独资公司不同于普通市场型公司，其除了关注经济服务使命和目标，往往也承担着特定的政治使命和目标，而为了完成这种政治使命和目标常常会展开非经济化的行动，因此行政管理更适配于这种非经济型目标的实现；另一方面，正是基于这种使命差异从根本上影响到了国有独资公司组织机构职权的配置，这又具体贯彻到了它具体的公司内部架设上。在股东层面，国有独资公司的特殊性表现在其是一人公司，且股东只能是国家出资机构。而正因为国有独资公司的所有者具有纯公共性质，因此在国有独资企业中，管理层既不需要对经营成果负责，也无法分享由于经营效率提升而增加的利润。这种情况导致无论业绩好坏，待遇都相似，缺少必要的激励制度。故而无论是董事还是经理都缺乏适当激励。此外，国有独资公司组织机构的特殊性还明显表现在两个方面：一是不设股东会；二是监督机构设置不确定。监督机构设置的不确定从本源上是由于所有者的强权所衍生的产物，在国有独资公司中监事往往比党组织、审计委员会等专门或部分行使监督权的机构来的更为边缘化，实质上正是因为监事的监督对所有者的行权不能才导致了多元监督主体的嵌入和混乱；而股东会的不予设置很大程度上采取的是倾向于将国有独资公司非市场化治理的思路，因此与普通市场公司相比，尽管公司都存在董事架构和董事成员安排，但董事的实质功能不同，国有独资公司董事会的职权和地位要比其他组织形式的公司来得不独立和职权范围有别。因此一定程度上，正是基于对国有独资公司公司定位的不明确和将其机构职权配置的理念与普通经济型公司同质化才使得诸多弊端的显现，而在现有资源条件下，国有独资公司治理由国家出资机构履行股东职责是一种杯水车薪，因此建构董事会中心主义治理是解决出资人履行职责问题的合理路径之一，它可以促使在政企分开的基础上打造一支职业经理人队伍，让大多数时候经营公司的是企业家而非政治家。

　　（二）明晰国家出资公司的组织角色与施权重点

　　国家出资公司的组织角色在《公司法》中存在明确的定位，即作为出资人履行公司股东的职责。其职权的范围似乎也是明确的，即除了部分职权必须由其本身绝对行使外，均可由公司本身进行自治授权。但国家出资公司作为出资人履行股东职责是存在挑战的，因为尽管企业国有资产法与公司法对国有独资公司与国有资产管理之间的关系进行了划定，国家出资的国有独资公司的出资人职责由代表政府的相关机构履行，其权利范围即公司法中规定的公司股东享有的权利。但国有独资公司数量多、种类复杂、级别不同，统一股东会的设置是否能够承载众多国有独资公司的经营决策是备受质疑的。此外，虽然为了回应这种质疑，《公司法》对国有独资公司的董事会采取了自治授权的解决办法，即《公司法》清晰规定国家出资公司有权将股东会的部分职能授权给公司董事会来实施，但自治授权具有不稳定性和不统一性，在不同的国有独资公司中，国家出资公司对董事会职权的授予可能是不一致的，在同一家国有独资公司的不同历史阶段中，国家出资公司对董事会职权的授予也可能是变化的，故而在中国公司中国有资本出资人的划分标准不清晰，存在国资委职能的冲突和角色的混淆等问题。由此造成的结果是国家出资公司通过自治授权可以对公司的经营植入众多的随意因子，因此要在国有独资公司中打造以董事为治理中心的公司组织架构，仅仅明确国家出资公司行使股东的职权以及可对董事会自治授权是不足够的，这种对国家出资公司的组织角色和职权范围的处理模式可以随时对公司的董事会治理中心产生破坏和冲击，而国有资本运营代表权的配置直接关系国有公司的治理方式和运营效率，所以在我国当下的国有资本运营过程中，有必要对国有资本运营代表权的权利主体、代表权限、权限内容及实现途径展开研究。相较于《公司法》以国家出资公司为完全股东会的组织角色定位和自治授权，为了保障国有独资公司以董事会为治理中心的实现或许可以对国家出资公司采取部分股东会的组织定位，这种部分性质体现在让原本属于股东会的所有职权归属于董事会，然后授予国家出资公司可保留部分股东会职权的方案。

　　（三）董事会经营核心地位及独立经济决策的优化

　　在国有独资公司中落实以董事会为治理中心的方案设计，核心在于强化董事会的经营核心地位，尤其是在经济职能方面履行的独立决策。尽管国有独资公司对于公司使命的背负与一般的市场化公司可能有所不同，但可以肯定的是更为雄厚的经济增长能够为国有独资公司的使命实现提供更强大的物质基奠，因而促使以董事会为经营核心和独立经济决策的原因主要是基于两个维度的考量，一是社会市场分工的专业性，诚如前述，公司的经营者是企业家而非政治家，对一个现代化发展型公司而言，“在产品及其制造越来越富有技术性、资本越来越大，在商品的制成周期越来越长、公司变得越来越巨大和复杂的情况下，就必须有一个‘专家的组合’来管理公司。”专业的董事需要有对市场高超的敏锐感知能力、战略布局能力、金融运作能力以及公司管理能力等等，与作为一名政治家所需要具备的社会责任情怀、国际战略局势跟踪与分析等维度的能力需求远不相同。二是国有独资公司的特殊性，国有独资公司在股东会形式化的情况下，董事会的作用不应局限于执行公司决策的层面，还应确保董事会拥有足够的自主权，以便其能够有效地代表股东利益来管理公司。改革股东本位的法律权力配置是为了使董事会的权利适应它作为公司业务管理的意思决定机关，至少在经济运营层面是达到独立的、符合市场规律的需要。尽管要求让国有独资公司转型为一般市场公司的经营模式是不可取的，其常常是多元公司使命的结合体，因此要在公司组织中成立政治和经济等多重经营核心机构显然是累赘和多余的，但至少在非政策性的经济决策范围中，国有独资公司可以倾向于董事会经营核心的塑造，从而使国家出资公司的治理模式选择超越本位主义和意识形态的争论，建立并优化以董事会为核心的治理结构，将董事会确立为国家出资公司的“决策实体”，以董事会作为公司治理体系建设的中心。

　　（四）职业经理人市场的健全培育

　　制度的形成一般是为了解决特定的社会问题或满足特定社会需求，而单一的措施并不能全面、有效地达到实质效果，其常常需要结合各种综合因素，借助多种措施以形成一套相互协同的支持体系，而职业经理人市场的培育正是国有独资公司以董事会为治理中心的方案实现的配套举措之一。相较于前述助力于国有独资公司董事会中心主义强化方案的实现举措来说，对国有独资公司组织机构的职权配置理念转变以及对国家出资公司与董事会组织角色和经营职权的优化都是较为容易实施的，而职业经理人市场的培育则更需要的是职业经理人才浓度的长期积淀，因为职业经理人市场的健全是对商业人才的综合素养的培植，这种素质需要兼顾专业财务与管理等知识与技能、团队建设与领导能力、战略规划与执行能力以及创新思维与适应能力等的学习和内化。而观察中国目前的情况，无论是职业经理人的市场主体地位，还是职业经理人的市场机制，都还未完全建立起来，经理人的选拔、任用以及相应的激励和约束体系也还未健全，市场总体还不够成熟。因此“完善的职业经理人市场是公司治理效率不可或缺的组成部分”，它直接决定着以董事会为治理中心的可持续发展机制能否成功，否则即使依靠《公司法》等形式渠道确立了国有独资公司的董事会中心治理形态，也无法在实质效果上组建市场化的专家组合。职业经理人市场的健全培育不仅仅意味着公司董事会成员的选任不再由行政机制提拔和安排，国有独资公司要改变以前任命经营者的机械方式，在尽量允许的程度上引入高管层岗位竞聘制度，提高对高管层的复合化结构和专业化水平筛选的市场治理机制。同时，要形成足够具有竞争性的人才市场，通过竞争性来实现流动性，进而塑造职业化和专业化职业经理人的吸收和选择机制。为此，国有独资公司董事会中心主义强化方案的实现需要从根本上重视社会上对职业经理人才的培养，关注法律上对职业经理人的认证，放开市场上对职业经理人的竞争，强化制度上对职业经理人的有限激励和透明监督机制等。

　　（一）确立国有独资公司组织规范的专门立法思路

　　公司法规对国有公司的处理方式一直是学界热议的话题。总体来说，当下学界在国有独资公司相关法律制度的供给方面主要持有三种不同的看法:一是区别立法论，即要求在公司法外对国有独资公司进行单独立法，通过《公共企业法》或《国有公司法》来对国有企业问题进行规范化处理；二是统一立法论，即保持公司法当下的立法方式，将国有公司与其他类型的公司统一置于公司法下；三是综合立法论，即单独设立《国有公司法》来规范国有独资公司和国有控股公司，而国有参股公司则继续遵循公司法的规定，其中后者的国有股权同样受到《国有公司法》的约束。2023年修订通过的《公司法》虽然保持了统一立法的形式，但在内容上独立了针对国家出资公司的特别规定，实质上是对包括国有独资公司在内的国有公司特殊性存在的肯认，而如前所述，国有独资公司不仅仅只是承担经济功能和目标，如果仅仅只是关注其公司的资本形式而忽略底层差异，就会导致针对国有独资公司的规范供给不足或不适配，因此有必要将制度的规定焦点从经济资本转向企业的功能分类，并据此建立适宜的政府与国有企业之间的关系，这种立法方式更加科学和合理。一种可供采取的具体思路是，未来对中国的现行国有企业法律体系进行必要的改革:一方面可以去除《公司法》中有关“国有独资公司”的相关条款，将《公司法》修订为专注于商事主体的法律，如果国有企业以盈利为目的，不论其是独资还是控股，都应如同非国有企业一样，统一遵循商业性质的《公司法》；另一方面可以对提供公共产品和准公共产品的公益性质国有企业，制定专门的《公共企业法》进行规范，应对这类特殊法人的特定制度进行详细规定，包括但不限于企业的立法宗旨、投资决策过程、独特的治理结构、价格形成机制、收入分配方式、以及监督体系等。关于国有独资公司以董事会治理为中心的制度实现需要包括前述方案的诸多维度，这种操作显然内容庞杂，而《公司法》需要扩展其体系容量，以便增加针对国家出资公司的特别规定，若此类规定的规模过大，导致《公司法》在体系结构上出现分裂，一个更为根本的解决策略可能是重新构建公司法体系，除了适用于普通商业公司的《公司法》之外，另行制定一部专门针对国有公司的“国有公司法”。因此，关于国有独资公司以董事会为治理中心的制度供给适宜通过更具针对性的国有公司立法或国有独资公司特别规定来加以实现，以此既促进了《公司法》关于商事公司立法的体系周延，也强化了包括国有独资公司在内的国有公司立法的针对性。

　　（二）明确国有独资公司权力机构的职权范围

　　如前所述，要稳定性地保持国有独资公司形成以董事会为治理中心的公司架构，很大程度上适宜将公共权力色彩浓厚的国有独资公司权力机构的组织定位和职权范围约束在一定的层面上，否则难以改变国有独资公司中的股东会中心治理结构，而我国公司法对股东会职权规定还未摆脱股东会中心主义的影响，对其职权的规定仍然较为广泛。当下，《公司法》关于国有独资公司的职权规范采取的是法定和章定相结合的方式，股东会的职权可分为法定职权和章定职权，章定职权属于公司自治范畴，作为一种职权兜底的路径，它给予了不同类型的公司根据公司实际经营需要扩大股东会权力范围的空间。虽然理论上讲，“公司章程对股东会职权扩张的范围不是无限度的，它要受到股东会基本性质、公司的权利能力等方面的限制。”但实际上在具体的公司运营当中依旧还是取决于公司章程规定本身。而在国有独资公司中，如果要实现以董事会为治理中心的组织模式，可以采取的是保留对国有独资公司股东会的组织定位，不过这种股东会是有限型股东会，其职权内容的设计方式可以采取与普通商事公司不一样的设计方式，虽然依旧采取的是法定和章定结合的规范方式，但可以将原有的股东会职权通过法定的方式交由董事会行使，然后允许股东会将特别重大的职权通过公司章程规定的方式保留给股东会本身行使，相较于此前的原则股东会与授权董事会立法方式变更为原则董事会与保留股东会的立法模式，更有利于确保董事会在国有独资公司中全权兜底治理的角色塑造。在具体的制度实现方式上，未来在专门立法的相关载体中可以以《公司法》关于股东会和董事会职权范围的规范为基础，内容调整为国有独资公司不设股东会，其股东会职权一般由董事会统一行使，但履行出资人职责的机构可以通过公司章程的方式，特别规定将公司章程的制定与修改、公司的合并、分立、解散和破产等职权保留为履行出资人职责的机构行使，未通过公司章程明确规定的则不在职权行使保留范围之内。

　　（三）对董事会经济决策的类型化职权单独赋予

　　中国公司立法自1993年以来对股东会、董事会和监事会的职权赋予长期保持一种统一式的安排和布局，即它们分别被定位为宏观层面的决策、执行和监督角色，并且享有相应角色的功能职权，但这种宏观职权的分配与公司的实践常常表现为两种面相，因此有研究者认为在我国错综复杂的公司治理环境中，若将董事会仅仅视为执行机构，这种权利配置方式可能导致董事会权利的模糊，使其无法有效承担公司经营管理的实际责任。关于董事会的职能定位，应当防止将其单一地定义为公司的执行机构，更不应将其视为股东会的附属执行机构。在应对公司法结构性改革的机遇时，公司治理核心的讨论应当从理论层面的治理模式转向实际操作中的权利分配，如为了实质性纠正董事会权利的模糊，应当移除股东会在利润分配、发行债券等方面的相关条款。尽管《公司法》对股东会和董事会职权的列举性质规定主要起到示范性法律作用，不同类型的公司可以通过公司章程展开适当的增减修改，但现实中大部公司的职权安排依旧主要是以法定的公司章程范式来布局。实质上，国有独资公司作为有别于普通商事公司的实体，要塑造以董事会为治理中心的组织架构可以改变公司立法传统上对不同组织机构职权的一体化安排，至少可以通过类型化职权单独安排的路径来协调国有独资公司保留特定政策性职权行使和兼顾融入市场化公司的经营性需求，正如有研究者所言，在公司法的修订过程中，应当考虑在股东会维持对修改公司章程、选举和解除董事等有限法定权利的基础上，重新构建董事会作为经营决策的核心。在具体的职权安排中，国有独资公司的出资人可以享有有限人事权、特定重大事项决策权和监督权等，但对于经营计划、产权及预算使用以及其他日常生产经营的经济决策权则应完全剥离出来交与董事会行使。对该内容的制度实现，未来关于国有独资公司的相关立法可以聚焦于履行出资人机构的具体职权配置，从更为微观的视角明确履行出资人职责的机构可以通过公司章程的特别规定，保留部分组织人事权、特定重大事项决策权以及监督权等，关于国有独资公司涉及普通经营计划等其他经济决策权由董事会行使。

　　（四）国有独资公司职业经理人的机制配套

　　国有独资公司以董事会为治理中心的制度实现需要以职业经理人的配套机制健全为内核，职业经理人市场的基础设施完善涉及众多维度，具体包括如建立有效的经营管理者交易机构，经营管理者人才库和经营管理者系统，设计经营管理者经营能力和管理水平的评估指标体系等。但整体来说，职业经理人制度主要包含两个层面的制度体系:一是微观体系，涉及职业经理人的选聘制度、考核制度、薪酬制度、管理制度、监督制度、退出制度、培养制度、流动制度等；二是宏观体系，包括职业经理人信用制度、评价制度等等。当下，中国关于职业经理人的配套制度保障呈现出规范不足的特征，一方面是制度的效力性层级不够，如关于职业经理人的资质的评价、认定等主要是依据中国职业经理人协会的相关指引；另一方面是制度的内容全面性有漏，如目前尚未在国有企业高级管理人员与职业经理人之间建立有效的双向流动机制，这种机制不仅能通过市场化的薪酬体系激励高管勇于创新，还能通过市场化的竞争淘汰机制来防止高管任意妄为。实践中相关保障机制的缺失往往会对职业经理人成为国有公司的高管创造阻碍，因为通过与国企高管的访谈得知，他们最忧虑的不是创新未能成功而无法获得相应回报，而是创新一旦失败，他们将可能面临无法承受的责任。而这些配套机制的制度实现，无论是出于篇幅所限还是内容契合度而言，完全依赖于国有独资公司的专业立法显然是不合适的，但在关于国有独资公司的专门制度规范中，可以创设与职业经理人配套机制相衔接的保障性规定:如在选拔来源上，职业经理人进入董事会可以采取多层次多来源的职业经理人选拔渠道，结合内部选拔和外部招募的方式；在选拔标准上，根据不同国有独资公司的业务特征，应当综合职业经理人的资格条件、管理能力和行业经验等方面进行多角度评估；在考核指标上，可以根据国有独资公司的分类使命，差异化设计考核标准，分别侧重对国有资产保值增值或服务社会公共目标的完成等指标。