本固邦宁——“罚没款”用于还债的现实与可能

一方面，从国内司法实践来看，“终结本次执行程序”已经成为了越来越多债权人的“梦魇”。2024年7月18日，中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出了“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”的解决办法；另一方面，对于《中华人民共和国民法典》规定的“民事责任优先原则”[1]如何在具体案件中有效落地，司法或者行政机关可能还有不同的理解，相关的具体规定亦较为匮乏。经查询中华人民共和国财政部官网数据[2]，2024年上半年，全国非税收入（涉及罚金、罚款）21833亿元，同比增长11.7%。以工程建设领域的“转包或者违法分包”（法律信息库检索到412例行政处罚）和自然资源领域“越界开采”（法律信息库检索到1683例行政处罚）违法行为为例，“罚没款”累计金额较高，但相关行政主管部门尚未发布“罚没款”用于还债的可操作指引或者细则。对此，笔者将从债权人和债务人所面临的法律实务问题出发，提出一些观点和思路，以资探讨。

根据《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第一百八十七条的规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”。笔者理解其内在逻辑包括三点：一是“必须是同一行为导致”；二是“承担行政责任或者刑事责任，与承担民事责任并行不悖”；三是“在财产不足的例外情形下，承担民事责任优先”（简称“民事责任优先原则”）。

经法律检索，类似的规定在以下法律中亦有所体现：（1）《中华人民共和国刑法（2023修正）》（简称《刑法》）第三十六条；（2）《中华人民共和国证券法（2019修订）》第二百二十条；（3）《中华人民共和国食品安全法（2021修正）》第一百四十七条；（4）《中华人民共和国产品质量法（2018修正）》第六十四条；（5）《中华人民共和国公司法（2023修订）》第二百六十三条；（6）《中华人民共和国证券投资基金法（2015修正）》第一百五十条；（7）《中华人民共和国合伙企业法（2006修订）》第一百零六条；（8）《中华人民共和国个人独资企业法》第四十三条；（9）《中华人民共和国消费者权益保护法（2013修正）》第五十八条。

(一)新修订的2021年《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）规定了“依法退赔”的权利实现途径

根据《行政处罚法》第二十八条“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收”和第七十四条第三款“除依法应当退还、退赔的外，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项”的规定，《行政处罚法》实际明确了：对于违法所得，应当甄别是否包括“依法应当退赔”的部分款项，如包括，则应进行剔除，而不应当一概予以没收。此条规定可以理解为：没收违法所得的“依法退赔”。若行政机关直接实施“没收违法所得”的行政处罚而不加甄别其中是否包括“依法应当退赔财产”，理解可能会构成行政行为违法。

“依法退赔”[3]的创新性规定，在行政法层面明确了特定私法权利保护优先于承担行政责任的一般原则，突出了“国不与民争利”的行政执法文明理念，“依法退赔”制度的具体实施还需要进一步衔接“罚没款”退库的相关规定。

(二)“依法退赔”不以“民事主体无法清偿债务”为前提，更有利于对受害主体的权益保护，此点有别于民事责任优先原则

根据《行政处罚法》第二十八条和第七十四条的规定，“依法退赔”制度的适用条件有三：一是存在法律责任的竞合，二是当事人有违法所得，三是违法所得中存在应当退还给受害人的部分财产。该制度的本质是在一定程度上私法责任对公法责任的折抵，并不要求责任人在无法清偿债务时才能主张“依法退赔”，更有利于受害主体的权益保护。

(三)最高院相关司法解释所列举了民事责任优先原则的三种权利实现途径

根据最高人民法院法发〔2022〕2号《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》第8条[4]的规定，最高院实际列举了三种权利实现途径，一是在刑事裁判涉财产执行的，案外人可以对执行标的提出异议；二是有些民事案件不是必须以刑事案件的审理结果为依据的，则不得对民事案件不予受理或者中止审理；三是在刑事案件中，应当严格区分违法所得和合法财产、企业法人财产和个人财产，对确实与案件无关的财物，应当及时解除查封、扣押、冻结措施。第一种权利实现途径，需要当事人根据《民事诉讼法》第二百三十八条[5]的规定，通过向执行局提出书面异议或者向法院提起执行异议之诉加以解决；第二种权利实现途径，主要是在民事立案环节向法院提出交涉，在法院作出不予受理或者中止诉讼裁定后，对不予受理的裁定可以提出上诉，对中止诉讼的裁定，可以通过审判监督程序等加以解决；第三种权利实现途径，主要是在刑事辩护阶段通过提出申诉意见、申请检察监督或者向有关部门投诉、举报等加以解决。

(四)民事责任优先原则的其他权利实现途径，需要债权人或者受害主体依法、及时行权，避免事实无法查明、失权或者无财产可供清偿

从法律实务分析，触发民事责任优先原则的适用，往往起源于“债务人财产不足”特殊情况的出现，此时需要倒查是否存在因同一行为而同时受到刑事或者行政处罚的情况，进而检视是否存在“罚没款”及其能否优先用于偿还民事债务。故民事责任的确定以及民事主体的财产是否足以清偿债务的事实查明，往往可能滞后于刑事或者行政法律文书的生效和执行。

同时，不同法律程序所对应的刑事追诉时效、行政起诉期限以及民事诉讼时效不同，不同责任形式下的证据规则和事实认定标准也不同，上述客观存在的差异化规定，经常导致民事责任中的经济损失与刑事或者行政责任认定的直接损失的差异巨大，在实体认定和程序推进方面的相互影响、制约甚至发生冲突的情况屡见不鲜。

综上，从依法确定同一行为应承担刑事责任或者行政责任，到“罚没款”的实际缴纳，再到同一行为的民事责任裁判文书生效，并经依法确定债务人财产不足，适用民事责任优先原则将“罚没款”用于偿还民事责任债务，直至对已入库的“罚没款”如何退库[6]用于还债。民事责任优先原则的上述权利实现途径，涉及刑事审判、民事审判、行政处罚机关，还涉及财政部门、当地政府以及不特定的其他债权人、债务人等案外人利益。如何有效推进“罚没款”实际用于偿还民事责任债务，对债权人或者受害主体维护自身合法权益的及时性、准确性和专业性，均提出了较高的要求。

如上所述，《行政处罚法》第七十四条的创新性规定，改变了此前财政部门不得以任何形式向行政相对人返还罚没款的规定，并与该法第二十八条“依法退赔”制度相衔接，为滞后确定的民事债务得以清偿提供了一种解决办法。这里值得进一步关注的是“依法退赔制度是否以违法所得为限”的问题。

(一)适用民事责任优先原则的，应否限定民事责任的范围

以“依法退赔”为例，有学者认为“依法退赔”的内容为当事人基于同一行为需要同时承担的财产性民事责任，这一广义的理解意味着其认为“依法退赔”的含义包括返还不当得利和赔偿损失等所有与财产有关的民事责任[7]。

有检察官在最高人民检察院《检察日报》发表文章中提出的刑事领域“责令退赔”法律实务观点认为，责令退赔的着力点是将财物返还原主、恢复原状，有别于“判处赔偿经济损失”等司法行为[8]。

综上不同意见，仅就“依法退赔”而言，其内容和范围尚无确切的规定和统一的观点，主要分歧在于对民事损害赔偿和惩罚性赔偿金等是否应当在没收违法所得的款项中先行剔除，因此问题的终端实质还是“应否动用罚没款用于清偿全部民事责任。”

笔者认为，《民法典》由全国人民代表大会通过及发布，根据《立法法》第十条的规定，《民法典》作为国家基本法律，其法律位阶较高，除非有位阶相同的特别法对此作出不同规定，否则《民法典》第一百八十七条所规定的对民事主体权益充分保护的“民事责任优先原则”，不应被其他规定所限缩，即：对上述原则的法律适用，不应对民事责任的范围进行限制，债权人不仅有权要求以“罚没款”用于返还财产，还有权要求以“罚没款”对其他经济损失等民事责任予以清偿。

(二)对违法所得“依法退赔”的相关规定，不能推导出“依法退赔”的资金来源应限定为违法所得的结论，故因同一行为需要承担的刑事责任或者行政责任所产生的其他“罚没款”，均应属于适用民事责任优先原则的资金来源

在监察法层面，《中华人民共和国监察法》（简称《监察法》）第四十六条[9]规定，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔。

在刑法层面，《刑法》第六十四条[10]规定，犯罪分子违法所得的财物应当予以追缴或者责令退赔；第一百七十六条[11]规定，犯非法吸收公众存款罪的，在提起公诉前积极退赃退赔，减少损害结果发生的，可以从轻或者减轻处罚。

在公职人员政务处分层面，《中华人民共和国公职人员政务处分法》第十一条规定，主动上交或者退赔违法所得的，可以从轻或者减轻给予政务处分。

综上关于“依法退赔”的规定，均将“依法退赔”的范围限制在违法所得的财物，但是从上述规定并不能反向推导出“依法退赔”的资金来源应限定为违法所得，这也符合多数法律人所熟知的逻辑学共识。

笔者认为，如上所述，《民法典》第一百八十七条对民事主体权益进行保护的“民事责任优先原则”不应被其他规定所限缩，即：刑事责任的罚金、行政责任的罚款，以及不同责任形式中的没收违法所得等，均属于民事责任的资金来源，同样不应被限缩，在案情符合民事责任优先原则适用的条件下，同一行为的刑事责任或者行政责任的“罚没款”均可作为承担民事责任的资金来源。

(三)关于“依法退赔”和“罚没款”金额的确定顺序

1.民事责任的确定存在滞后性

基于公法和私法的二元划分，民事责任中的依法退赔金额由法院或者仲裁机构依法裁判，而没收违法所得等“罚没款”的确定由法院作出判决或者由行政机关做出处罚决定。从案情的发展顺序和审裁过程上观察，民事责任确定可能存在滞后性。

2.《行政处罚法》第七十四条为“依法退赔”“罚没款”退库提供了法律支撑

从立法的底层逻辑来看，新修订的《行政处罚法》第七十四条[12]第三款概括性规定了财政机关在一定情况下返还“罚没款”的特殊情形，提出了依法退赔后置于没收违法所得的法律依据，且在司法案例中也对此程序性处理有所确认。

例如：在(2022)湘8601行初1086号行政案件[13]中，法院认为在雨花区市监局作出案涉行政处罚阶段，应当实际退赔给茶叶购买者的金额尚不确定，故雨花区市监局先做出没收圣叶堂茗茶商行违法所得的决定并无不当，圣叶堂茗茶商行在实际退赔之后可以依据《行政处罚法》第七十四条第三款的规定处理。

值得关注的细节是，《行政处罚法》第七十四条第三款仅概括性规定了返还款项的范围，并未涉及返还的主体和操作程序的具体规定，在法律实施层面还存在一定的模糊地带，还需要由当地政府或者其他有权机关制定具体可操作的规范性意见。

如前所述，当责任人与受害人的民事责任债务仅限于返还违法所得时，受害人可依据《行政处罚法》确立的依法退赔制度申请退回款项，无需满足责任人无法清偿债务的条件。

对于较为常见的“赔偿损失”民事责任债务，因不满足依法退赔的行政规定要求，通常需要根据《民法典》总则中的“民事责任优先原则”提出权益主张。

从债权人或者债务人的维权实践来看，不同行业或者领域的维权程序和效果也呈现出很大的差异性。例如：在证券法领域，债权人（受害人）可以根据中国证券监督管理委员会、财政部发布的〔2022〕40号《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》[14]依法维权。若缴纳罚没款后，剩余财产不足以承担民事赔偿责任，受害者可以在向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书，并经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿后提出书面申请，可以请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任。

而在证券法以外的其他行业或者领域，因行政主管部门尚未出台适用民事责任优先原则的类似相关规定，若所涉民事主体主张适用民事责任优先原则，无论是对实体法的理解还是对程序法的遵循，都需要详加分析和判断，避免陷入行权误区或者事倍而功半的情况。

1.新修订的《行政处罚法》规定了“依法退赔”的权利实现途径，“依法退赔”不以“民事主体无法清偿债务”为条件，更有利于对受害主体的保护，此点有别于民事责任优先原则。

2.因同一行为所致的不同责任形式下，债权人（受害主体）有权要求以刑事罚金、行政罚款或者没收的违法所得等“罚没款”用于返还财产，也有权要求以同一行为的“罚没款”对其经济损失等进行清偿。

3.如何有效推进“罚没款”实际用于偿还民事责任债务，对债权人或者受害主体维护自身合法权益的及时性、准确性和专业性，均提出了较高的要求。

4.若民事主体按照民事责任优先原则的相关规定，提出的权益主张为经济损失或者其他赔偿责任的，需要承担较高的举证证明责任，例如应举证证明：“因同一行为产生的刑事罚金、行政罚款或者没收违法所得”“债务人因承担上述‘罚没款’，致使其财产不足以承担民事责任”“因同一行为给债权人或者受害主体造成的经济损失等金钱债务民事责任”。