陈年又逢新岁月，春来更待好花枝——解读检察监督对破产实践趋势的积极影响（一）

2024年8月26日，苏州市检察院发布了《破产检察监督案件审查指引》（以下简称“《指引》”）。《指引》共计四章六十八条，全面涵盖破产检察监督的基本原则、监督范围、审查要素、监督方式和工作保障等内容。一定程度上，这是全国首例由检察机关根据破产程序的不同环节，详细完善地单独出台破产检察监督相关规定。9月30日，江苏省检察院召开破产领域检察监督工作新闻发布会，通报了全省检察机关开展破产领域检察监督工作的整体情况。

在《指引》出台前，检察机关对破产程序进行检察监督的法律规定较为原则化，缺乏实操层面的系统性规范。近年随着破产重整等案件数量的大幅增加，破产法律制度因缺乏直接、高效的违法行为监督与纠偏机制，导致债权人等破产参与主体的救济机制略显单一，在经济发展和立法实践中呈现出局限性。在各界呼吁拓展外部监督机制的背景下，各地检察机关不断深化提升破产检察监督职能。在本次《指引》发布前，江苏省检察院在2020年即已出台《加强破产案件检察监督工作的指导意见（试行）》，尝试更为规范地对破产程序进行检察监督。通过4年时间的摸索、总结与完善，江苏省检察机关共办理涉破产监督案件1,351件，为本次《指引》的出台奠定了理论与实践基础。

本文上篇将重点从法律规范、司法实践两个层面剖析《指引》出台的现实需求，并结合各地检察机关已经针对破产检察监督制度模式作出的实践探索，对《指引》出台背景进行解读。

《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）第二百一十九条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称“《监督规则》”）第九十八条第（九）项规定：“《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条（即现行《民事诉讼法》）第二百一十九条）第三款规定的审判程序包括破产程序。”

根据上述规定，破产程序作为《民事诉讼法》规定的“审判监督程序以外的其他审判程序”，同样属于检察监督范围。这为检察机关对破产程序中审判人员的违法行为监督提供了直接的法律依据。破产检察监督的特殊性在于，破产程序不仅涉及人民法院的审判活动，还涉及债权人自治、破产管理人履职、行政机关履责等活动，但针对该等较为特殊且具体破产事务的检察监督，《民事诉讼法》《监督规则》等法律法规未作出进一步规定。同时，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）缺乏与其他部门法的衔接规则，未对检察监督等外部监督体系有所涉及。

因此，在破产检察监督方面，《民事诉讼法》《监督规则》《企业破产法》虽有原则性规定，但不够统一与明晰。随着市场商事活动的日趋复杂，上述较为原则的法律规定已经无法适应市场需求。各界呼吁通过建立更加明晰的规则，切实拓宽对破产所涉违法行为的救济渠道，而这也是江苏推行破产检察监督制度的重要原因。

近年来，随着市场主体对破产制度价值的深化了解与接受，破产案件数量直线上升。根据《最高人民法院工作报告》统计，2019年妥善审结破产重整等案件数量仅为4,626件，而2023年审结破产案件数量上升至2.9万件，单年度涉及的债务规模最高曾在2022年达6.3万亿。破产案件数量的激增导致市场主体的博弈更为激烈，不同主体的不同理解与操作方式，衍生出方方面面的新观点、新操作与新问题。对此，2007年实施的《企业破产法》的法律规定渐显陈旧，难以做出有效回应。《指引》正是在上述背景下，以检察监督为切入点，引导检察力量更为顺畅地介入破产程序，有针对性地解决当前破产实践中的突出问题，具体如下：

（一）债权人群体缺乏足够的司法救济路径

在破产程序中，债权人主要是通过债权人会议与债委会，监督债务人财产的管理和分配，并对破产程序中涉及债权人利益的重大事项作出决定。根据《企业破产法》，债权人会议适用多数决机制，即议案一旦表决通过，持有反对意见的债权人也要依法接受。在有的破产案件中，债权人（甚至是债务人或实际控制人）控制多数债权、利用债权绝对金额影响表决结果，或者提出议案之外的其他利益诉求，衍生出看似合法但实不合理的偏颇性债权受偿问题。此外，在多数决机制的执行过程中也涌现出新问题。例如，对于争议债权是否享有表决权，由破产受理法院听取管理人意见来最终决定。因此，当部分当事方有意制造争议并将部分债权人的表决权排除在外（或允许计算在内）时，就会严重干扰正常的表决秩序，并对结果产生实质性影响。此时，其他债权人对法院作出的是否赋予临时表决权的决定并无司法救济路径。再如，在重整计划没有得到全部表决组表决通过时，破产受理法院有权强制裁定批准破产重整计划。最终，单体债权人虽对重整计划中的影响其权益的部分重大决策虽持异议，但缺乏“点对点”的多元且通畅的司法救济路径。

（二）虚假诉讼在破产领域高发且隐蔽

最高人民法院在2016年出台的《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》指出，企业破产纠纷是虚假诉讼的高发领域，应当重点关注、严格审查。根据我们的实践经验，破产案件中最为普遍的虚假诉讼表现形式，是以通过虚假诉讼取得的生效法律文书来申报债权；最为隐蔽、管理人最难发现的虚假诉讼表现形式，是债务人或相关方与他人恶意串通伪造、虚增债权，或将普通债权伪装成“优先债权”。对于破产案件所涉虚假诉讼，管理人调查、取证均较为困难，证明标准也较高，尤其是对其中取得生效法律文书的，管理人基于各种原因难以提起再审加以推翻。这也是实践中引发债务人或相关方道德风险的重要原因之一。

（三）管理人激励和约束机制尚有不足

破产工作沉重繁杂，大量的法律事务与技术性的非法律事务叠加，对管理人提出了较高的专业要求。管理人的水平将直接决定破产成败。另外，管理人面临难以从“无产可破案件”获取报酬与个案报酬较高的选择困境，导致实践中管理人的精力分布并非完全取决于案件的复杂、疑难程度，破产清算案件更是缺乏足够的激励机制，以上问题均对现有管理人制度提出了挑战。此外，尽管《企业破产法》规定管理人应勤勉尽责、忠实履行义务，但《企业破产法》及相关司法解释并未给出明晰的判断标准，且举证责任需由债权人等利害关系人承担，这导致实践中判断管理人是否勤勉忠实履职，容易出现争议与纠纷。

（四）破产程序中效率与公平的平衡难题

破产程序中涉及法院裁定类事项有近30种，例如破产受理裁定、重整计划批准裁定、破产宣告裁定等。《企业破产法》除对“不予受理破产申请”“驳回破产申请”等少数裁定，赋予了当事人上诉复议的权利外，其余法院裁定一经作出，立即生效，当事人无法通过民事上诉、异议复议或提请再审等司法程序得到救济。破产程序的这一特点系为提高程序效率，快速解决企业面临的债务问题，避免因个别利益诉求拖累破产整体效率，进而导致债务企业成为“僵尸企业”并损害全体债权人利益。但是，这种效率要求也对破产程序的公平性造成影响，导致某一利益主体缺乏足够的救济路径。能否通过其他机制解决破产程序在效率与公平方面的平衡难题，即在保证相关方充分救济权利的前提下，不影响破产程序推进效率，已成为破产实践发展的一大难题。

（五）府院联动的沟通协作机制有待优化提升

“府院联动”作为《企业破产法》的配套机制和支持制度，在提升破产案件效率方面意义重大。例如，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第一百零九条第二款规定，“人民法院审理企业破产案件时，有关债务人财产被其他具有强制执行权力的国家行政机关，包括税务机关、公安机关、海关等采取保全措施或者执行程序的，人民法院应当积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，解除有关保全措施，中止有关执行程序，以便保障破产程序顺利进行”。但是破产程序从本质上而言还是民事程序，破产受理法院一般只能通过沟通协调等方式取得有关部门的支持与配合。在此情况下，如有更多的司法或政府部门可以加入进来，在沟通中提供不同视角或赋能，将对府院联动的沟通协作机制起到优化与提升作用。

基于现实中的破产实践需求，各地检察机关开始加大破产案件监督力度，深入探索破产检察监督制度模式，陆续出台了破产检察监督相关的指引意见。据不完全统计，截至2024年10月，全国各地发布的破产检察监督规范文件13份，多为与法院、管理人协会等主体联合发布，具体如下：

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以上是对《指引》出台背景的梳理，下篇文章将继续深入解读《指引》中的重点内容，并就《指引》本身及其所代表的破产检察监督制度推进对未来破产实践发展趋势的积极影响进行分析。敬请关注。