华泰 | 从特朗普第一任期看其竞选承诺的兑现度如何

特朗普的施政以其充满个人风格的不确定性和反建制立场著称，但其政策走向并非无迹可寻。回顾特朗普第一任期的竞选主张与最终的政策落地，其兑现度或可以为我们窥探如果特朗普当选，他在第二任期施政的可能走向。

2016年竞选期间特朗普作出了哪些承诺

在2016年美国大选中，特朗普凭借“让美国再次伟大”和“美国优先”的口号参选，提出减税、打击非法移民、推动“制造业回流”等一系列竞选承诺，最终赢得了选举。根据美国事实核查网站“政治事实”（PolitiFact）整理，特朗普在2016年竞选期间向选民做出了102项承诺。从竞选承诺的数量和分布情况来看，特朗普最关注经济和移民议题，涉及这两个领域的承诺约占其承诺总数的1/3。促进经济发展和打击非法移民是特朗普最核心也是最早提出的竞选承诺，为他赢得大选提供了重要助力。

特朗普重视经济增长，他明确提出让美国年均经济增速提升到3.5%以上，并且承诺在八年内清偿超过19万亿美元国债。特朗普主张放松监管，同时实施“一分钱计划”（penny plan，即十年内每年削减1%的可自由支配支出（不包括国防、社会保障、医疗保险和医疗补助））。他承诺重振美国煤炭行业，大力发展石油和天然气等传统能源，称将在未来10年新增2500万个就业岗位。重建基础设施也是特朗普在竞选过程中的重要经济承诺之一，他提出了一项1万亿美元的基础设施计划，以期增加就业。

在税收政策上，特朗普承诺启动自上世纪80年代罗纳德·里根执政以来的最大规模税改，将联邦个人收入所得税率由此前的七档简化为12%、25%和33%三档，将最高联邦企业所得税率由此前的35%降至15%，取消遗产税。

在贸易方面，特朗普将美国经济困境部分归咎于其他国家的不公平竞争，他承诺将就北美自贸协定（NAFTA）重新进行谈判，反对跨太平洋伙伴关系协定（TPP），将加强贸易执法，对进行“不公平倾销和补贴”的国家征收惩罚性关税，缩小与特定国家的贸易逆差。

特朗普在2016年大选中对边境与移民问题采取了强硬立场，也成为了他竞选期间的标志性议题。特朗普承诺将大幅限制穿越美墨边境的移民数量，由墨西哥出资修建美墨边境墙。此外，他承诺加大对非法移民的驱逐和处罚力度。凡是有犯罪记录的非法移民以及在其执政期间被抓获的非法入境者，都将被遣返。特朗普誓言向特定国家发放签证前实施更严格的审查，呼吁全面禁止穆斯林入境。

在其他国内政策方面，特朗普在竞选期间的核心主张是推行新的医保改革以替代奥巴马医改。这既是特朗普本人的夙愿，也是共和党人士的共识。特朗普的竞选网站明确指出，“特朗普政府上任第一天，就将要求国会立即全面废除奥巴马医改。”同时，特朗普承诺重塑司法体系，他向选民保证将提名保守派法官，并在竞选期间公布了一份经过审查的最高法院法官候选人名单。

在外交政策上，特朗普遵循“美国优先”，将美国利益放在首位。以“实力求和平”是该政策的核心，实现外交政策需要强大的军事实力支持。因此特朗普承诺增加军费开支，重建美国军事力量，研发订购最先进装备，并让美国盟友承担更多防务费用。

特朗普第一任期的竞选承诺兑现度

PolitiFact网站将特朗普的竞选承诺结果划分为兑现、部分兑现和未兑现三种。根据该网站的追踪数据，特朗普在大方向上兑现度较高，但在细节上的竞选承诺兑现度只有不到一半。

由于特朗普难以与国会合作以及对政策细节了解不足，主要依靠总统单边行动实现目标，因此仅在总统权限较大的军事、外交和贸易领域较好地兑现了承诺，贸易议题尤甚。同时，初入白宫的特朗普缺乏足够的政治技巧，难以调和党内党际矛盾并争取国会立法支持，因而兑现经济承诺状况不佳。

1、在经济承诺上，特朗普未能兑现经济增长和减少国债，基建投资不了了之。尽管推动了税收改革，但最终通过的《减税与就业法案》在减税规模和程度上均低于其承诺水平。具体来看，特朗普在经济议题上的兑现度与其4年任期内的结果大致如下：

①将经济增长提升至每年3.5%，最高可达4%（未兑现）

最终结果：任期内前三年，美国经济平均增长率为2.5%。

②在十年内创造2500万个就业岗位（未兑现）

最终结果：截至2020年7月，制造业就业的美国人数量少于特朗普上任前。

③减少国债，在八年内清偿超过19万亿美元国债（未兑现）

最终结果：任期内国债逐年增加，膨胀逾三分之一，于2020年10月达到27万亿美元。

④1万亿美元重建基础设施（未兑现）

最终结果：在任期内多次举行“基础设施周”，不断加码基础设施计划资金，呼吁投资交通、电力和供水系统，但计划基本被搁置，未能推动国会通过基础设施立法。

⑤全面减税：将个人所得税率从七档简化为三档，最高个人所得税税率从39.6%降至33%；大幅削减企业税，税率不超过15%；取消遗产税（部分兑现）

最终结果：个人所得税税率档位未改变，最高个人所得税税率仅降至37%；企业所得税率从35%降至21%；遗产税被保留，但征收门槛提高一倍。

2、在移民问题上，特朗普的表现要优于经济议题，但同样收效一般。这主要是因为他的诸多政策被批判违反人道主义，特朗普尝试兑现相关承诺的行为引发了违宪审查，最终只能作罢或打折兑现。

①由墨西哥出资修建美墨边境墙（部分兑现）

最终结果：截至2021年1月，特朗普政府修建了453英里的边境屏障，大部分是对已有建筑的扩建或翻新，只有47英里是在以前没有屏障的地方修建的。同时，墨西哥没有支付任何部分修建边境墙的费用，而是由美国政府出资。

②驱逐和处罚非法移民，限制移民数量（部分兑现）

最终结果：大幅削减了难民的接纳人数，但未能兑现驱逐数百万非法移民的承诺

③全面禁止穆斯林入境（部分兑现）

最终结果：签署行政令，最终限制五个穆斯林占多数国家的人员入境。

3、在贸易议题上，特朗普兑现承诺的态度尤其坚定，愿意为之付出较大成本并穷尽可用的政策手段。在任期内，特朗普兑现了退出TPP、重启北美自贸协定等多项承诺。在兑现贸易承诺方面取得了较大进展。

①重新谈判北美自贸协定，退出TPP（兑现）

最终结果：签署美墨加协定取代北美自贸协定，在上任之初就退出了TPP。

②对进口产品加征高额关税（部分兑现）

最终结果：特朗普在任期内征收一系列关税 ，但取消了对墨西哥征收关税的计划。

③缩小贸易逆差（部分兑现）

最终结果：特朗普通过征收关税，降低了对特定国家的贸易逆差，但美国总体的贸易逆差在任期内增长。2020年仅商品贸易逆差就达到9160亿美元，比2016年增长了约21%。

4、在气候与能源议题上，特朗普通过一系列行政令试图重振美国能源产业，推行“去监管”政策，积极发展化石能源。尽管特朗普的确兑现了部分承诺，但在恢复煤炭行业的目标上效果并不显著。

①退出《巴黎气候协定》，取消一系列环境法规（兑现）

最终结果：2017年6月特朗普政府正式宣布退出《巴黎气候协定》，该协定旨在减少全球化石燃料排放。特朗普取消或推迟了大多数与气候变化相关的监管和行政行动，同时提出了新的措施以加速化石燃料的发展。

②扩大石油和天然气开发（兑现）

加快包括石油和天然气管道以及液化天然气工厂在内的项目建设，2018年美国成为全球最大的石油生产国，疫情前天然气产量持续增加。

③恢复煤炭生产和矿工就业（部分兑现）

最终结果：放松了对煤炭开采的监管，但根据标普全球公司2020年11月的报告显示，自特朗普上任以来，煤炭行业的就业岗位有所减少。同时，煤炭产量也并未增加。

5、在社会保障方面，尽管特朗普决心废除奥巴马医改，但特朗普的新医改计划历经数论辩论、修改和投票，最终由于约翰·麦凯恩（John McCain）为首共和党内温和派的反对票而破产。因此特朗普在任期内仅针对奥巴马医改的部分内容作了修改。

①废除并取代奥巴马医改（部分兑现）

最终结果：通过2017年《减税与就业法案》，有效取消了个人强制保险制度，但并未取消奥巴马医改对低收入人群的医疗补助保险计划的扩展、对购买保险的消费者补贴等大部分内容。

6、在司法领域，特朗普有效兑现了承诺。最高法院大法官人选由美国总统提名，任命须获得参议院过半数支持。而在特朗普任内，参议院始终由共和党把持，因此特朗普得以成功任命三名保守派大法官。

①重塑司法体系（兑现）

最终结果：特朗普任内在最高法院任命三名保守派大法官，使得最高法院保守派与自由派阵营成6比3之势，巩固了保守派阵营的优势。此外，特朗普还任命了近200名保守派法官到下级联邦法院。

7、在军事和外交领域，特朗普将“美国优先”政策付诸实践，较好地兑现了承诺。美联社2020年8月23日的报道中认为特朗普的政策从根本上重新定义了美国在世界上的地位，使美国从“自由国际主义”秩序中回撤，其影响较大。具体而言，特朗普将商业的“丛林状态”和谈判法则转移到国际关系领域，通过对等交易、极限施压等策略实现美国相对收益的最大化。

①取消国防开支削减计划，增加军费开支（兑现）

最终结果：特朗普任期内国防开支稳步上升。

②从中东撤军（兑现）

最终结果：缩减了在阿富汗的驻军规模，在有限程度上减少了在伊拉克和叙利亚的驻军。

③将驻以色列大使馆迁至耶路撒冷（兑现）

最终结果：2017年，特朗普正式承认耶路撒冷为以色列首都，并批准将美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷。

④打击极端组织“伊斯兰国”（兑现）

最终结果：2019年特朗普宣布击毙极端组织“伊斯兰国”最高头目巴格达迪。

⑤重新谈判伊核协议（兑现）

最终结果：退出2015年伊朗核协议，重启对伊制裁。

⑥将美国陆军规模增至54万人（未兑现）

最终结果：美国国防部2020年4月报告显示，陆军人数为47.5万人，与上任前人数一致。

特朗普若再次上台，其当前团队或为政策执行提供更多支持

总统候选人竞选期间提出的一系列政策主张要想在上台后顺利付诸实施，并非易事，通常需要受到国会和司法部门的监督和限制。

在2016年以“政治素人”的身份参选，特朗普更需要也更愿意提出一些夺人眼球的夸张承诺，以求在选举中崭露头角。PolitiFact指出，奥巴马在竞选期间提出了超过500多项承诺，大多都非常具体。其主要政策优先事项包括，使经济恢复正轨，实施金融领域新规，通过一项医疗保健计划，改革移民法，并应对气候变化。而相比奥巴马在竞选中提出的相对具体的承诺，特朗普的承诺总体而言“非常宏大”。这在一定程度上也增加了他的兑现难度，使得他的大多数竞选承诺打了较大折扣。

相比2016年，特朗普在2024年的影响力显著上升，共和党“特朗普化”明显，这在新版共和党党纲中尤为明显。《华盛顿邮报》在今年7月10日评论称，2024年的党纲完全是一份特朗普时代的纲领。共和党在内外政策的诸多立场上与特朗普保持了一致。

在第一个任期中，特朗普未能完全兑现其竞选承诺，部分原因在于他作为政治新手缺乏充分准备，其内阁成员中多数人并非他亲手选拔，后来被证明与他在政治立场上并不完全一致。根据布鲁金斯学会数据，特朗普任期内解雇了14名需参议院确认的内阁成员，远高于自里根政府以来平均解雇5名内阁成员的水平。《华盛顿邮报》统计数据显示，到特朗普任期结束时，共有83位高级官员主动辞职或被特朗普解职，人事变动频繁。

而在2024年大选中，特朗普的关联组织和智库已经建立了一份庞大的人员名单，如果特朗普当选，这些人有可能能够在第二个任期初期迅速就位，并忠实执行特朗普的内政和外交政策。因此假设特朗普当选，相比第一任期，特朗普当前的团队或将为其政策执行提供更多支持。对于特朗普竞选期间的言论与政策主张，我们需予以严肃对待。

风险提示

1）地缘政治风险加剧：共和党继续推行“美国优先”及贸易保护主义政策，可能引发国际贸易冲突和地缘政治紧张，影响全球经济和市场稳定

2）政策执行超预期变化：特朗普若成功连任，竞选承诺的兑现可能有所加强，导致政策超预期变化