周某春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案
——老旧小区加装电梯规划许可不以全体业主“协商一致”为前置条件
入库编号 2023-12-3-004-008
关键词 行政 行政许可 老旧小区 加装电梯 协商一致 前置条件 实质审查
基本案情
重庆市涪陵区某小区系老旧小区，A、B两栋住宅相连，共有业主56户。为便利出行，该小区A、B栋业主周某春等50户向重庆市涪陵区规划和自然资源局（以下简称涪陵区规资局）申请增设电梯规划许可，并提交增设电梯申请书、申请人对增设电梯事项（安装、维护等）的书面同意意见、业主书面同意意见、费用分摊明细情况说明等资料。因提交审批的加装电梯及廊道位置靠近A栋4-1业主刘某一侧，刘某知晓后与其他业主发生争议。后某小区A、B栋的50户业主修正前述加装电梯方案，将拟加装电梯位置调整至楼栋凹形的居中位置。
2019年9月6日至9月12日，涪陵区规资局将《关于某小区A、B栋增设电梯的公示》、书面申请、修正后的加装电梯示意图、同意增设电梯业主名单及书面同意意见等材料张贴在某小区A、B栋宣传栏进行公示。9月9日，该小区A栋4-1号业主刘某以“电梯廊道遮挡其厨房、厕所采光，在房子墙面加装钢钉或者钢梁柱头影响房屋价值”为由提出异议。9月12日，刘某又以“增设电梯会产生噪音、影响采光、影响消防”等提出异议。9月19日，涪陵区规资局作出渝规涪陵〔工程〕复函〔2019〕0518号《建设项目规划管理报建审查复函》（以下简称《复函》）。《复函》载明，在某小区A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可公示期间，该局收到该小区A栋4-1号业主异议，根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条规定，请周某春等人与有异议的业主协商，待达成一致意见后，再向该局申请办理规划手续。周某春等36人不服，诉至法院，请求判令：撤销案涉《复函》并责令涪陵区规资局在法定期限内作出规划许可。
涪陵区规资局辩称：案涉《复函》并非终局性的不予许可行政决定，不具有可诉性；涪陵区规资局根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条“对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商”的规定作出案涉《复函》，事实清楚，证据充分。
重庆市南川区人民法院于2020年10月15日作出（2020）渝0119行初41号行政判决：一、撤销重庆市涪陵区规划和自然资源局渝规涪陵〔工程〕复函〔2019〕0518号《建设项目规划管理报建审查复函》；二、责令重庆市涪陵区规划和自然资源局自本判决生效之日起按照《中华人民共和国行政许可法》规定的期限重新作出行政行为。宣判后，重庆市涪陵区规划和自然资源局提起上诉。重庆市第三中级人民法院于2020年12月21日作出（2020）渝03行终167号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
本案争议焦点主要有二：一是案涉《复函》是否可诉；二是案涉《复函》是否合法。
关于案涉《复函》是否可诉的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”本案中，被诉《复函》虽然是在行政许可程序中要求申请人补充异议协商材料的通知行为，但从事实上将某小区A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可申请停留在协商阶段，终止了行政许可程序，故具有可诉性。
关于案涉《复函》是否合法的问题。老旧小区加装电梯有利于改善业主居住生活条件，也有利于提升老旧住宅的价值，符合《中华人民共和国民法典》及此前《中华人民共和国物权法》（已废止）“物尽其用”的精神实质，是一项社会所需、居民期盼的民生工程，应予提倡。在现行法律法规没有对老旧小区加装电梯决策程序作出明确规定的前提下，应当遵循上述立法精神。相关职能部门在进行许可审批时，既要考虑多数业主的重大事项决定权，也要考虑维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯公民依法享有的通风、采光等相邻权，以维护“方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条对增设电梯的建设工程规划许可程序作出明确，规定：“对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商。确无法达成一致的，如持异议的业主为本单元业主（楼栋未分单元的，如持异议的业主为本栋业主），增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，城乡规划主管部门不得审批。”据此，城乡规划主管部门不得审批的，应当以“增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风”作为事实基础。本案中，某小区A、B栋申请加装电梯的业主人数和专有部分面积均远大于三分之二，其加装电梯方案表决同意的比例符合原物权法第七十六条关于改建或重建建筑物及其附属设施的规定。异议业主刘某提出增设电梯会产生噪音、影响采光、消防和房屋价值等问题后，涪陵区规资局应当积极协调化解申请人与异议人之间的矛盾，对异议人的异议进行调查，如有必要应当进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否批准。涪陵区规资局未充分考量增设电梯的利民性质，在未对异议人的异议进行调查的情况下，作出被诉《复函》，简单要求双方必须协商一致，终止行政许可程序，没有事实和法律根据，应予撤销。
裁判要旨
老旧小区加装电梯规划行政许可审批中，业主对加装电梯不能达成完全一致的，行政机关应当对异议进行实质调查，必要时还应进行勘验、鉴定，以确定加装电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序的，没有事实和法律根据，应予撤销。
关联索引
《中华人民共和国民法典》第278条、第288条、第293条（本案适用的是2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第76条、第84条、第89条）
《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）第14条第1款、第15条第2款
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第3条
一审：重庆市南川区人民法院（2020）渝0119行初41号行政判决（2020年10月15日）
二审：重庆市第三中级人民法院（2020）渝03行终167号行政判决（2020年12月21日）
老旧小区加装电梯申请规划许可，业主能否“一票否决”
——《周某春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案（入库编号：2023-12-3-004-008）》解读
重庆市第三中级人民法院行政庭四级高级法官助理 袁钦明
重庆市第三中级人民法院研究室（审管办）一级法官助理 伍柯聿
随着城市化进程加快，人口老龄化问题凸显，老旧小区业主加装电梯的现实需求日益强烈。同时，老旧住宅增设电梯是提升老百姓获得感、实施城市更新行动的民生工程。实践中，加装电梯需要通过规划审查、施工许可及竣工验收等一系列行政程序，能否将业主一致同意作为许可老旧小区增设电梯的前置条件，还存有争议。对此，人民法院案例库入库参考案例《周某春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案（入库编号：2023-12-3-004-008）》的裁判要旨明确：“老旧小区加装电梯规划行政许可审批中，业主对加装电梯不能达成完全一致的，行政机关应当对异议进行实质调查，必要时还应进行勘验、鉴定，以确定加装电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序的，没有事实和法律根据，应予撤销。”该裁判要旨对老旧小区加装电梯规划行政许可程序的司法审查具有参考价值。现就有关问题作如下解读。
一、以全体业主“协商一致”作为老旧小区加装电梯申请规划许可的前提条件，有违行政许可法定原则
行政许可法规定了许可法定原则。根据行政许可法第十二条、第十四条、第十五条以及第十七条的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，地方政府规章可以设定临时性的行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，市、县级行政主管部门制定的规范性文件不得增设行政许可，而且对行政许可条件作出的具体规定不得增设违反上位法的其他条件。对于老旧小区加装电梯而言，尚无法律、行政法规或地方性法规作出过具体规定，更无对该事项规划许可必须以全体住户“达成一致”为前提条件的规定。
本案例中，涪陵区规资局作出案涉《复函》，要求申请人与有异议的业主协商达成一致意见后，方可申请办理某小区A、B栋加装电梯规划许可手续。该《复函》实质是在法律规定的建设规划行政许可条件以外另行增设新的前提条件，增加申请人的法外义务，不符合行政许可法定原则。
二、以全体业主“协商一致”作为老旧小区加装电梯申请规划许可的前提条件，有违行政许可便民、高效原则
“职权法定”原则要求行政机关实施行政管理的权力来源于法律法规的授权，不得超越和滥用职权，同时法律规定应当履行的职责行政机关应当积极履行，不能逃避责任。行政许可法第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”据此，便民、高效是行政机关实施行政许可应当遵循的基本原则。这包含两个方面：一是便利行政相对人原则，在行政程序中不得增加当事人程序负担；二是提升行政效率原则，要求行政机关积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为。行政机关在职责范围内，在应当作为也可能作为的情况下未积极实施法定职责，构成行政不作为。同时，根据行政许可法第三十六条的规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”这是法律赋予行政机关的程序职责。因此，在老旧小区加装电梯规划行政许可中，行政机关应当按照前述规定，针对利害关系人提出的异议对加装电梯是否影响异议业主房屋专有部分使用或房屋采光、通风等问题进行审查判断，进而作出是否许可的决定，不能简单要求双方协商一致，否则便终止行政许可程序。
本案例中，涪陵区规资局要求申请人与异议者协商一致，实质上是将行政机关自己应当履行而未履行异议审查职责的不利后果转嫁给申请人承担，不符合行政许可便民、高效原则。
三、老旧小区加装电梯规划行政许可的司法审查
通常而言，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用。老旧小区加装电梯属于对既有房屋的改造建设，不可避免会对相关业主的生活产生重大影响，尤其是低层业主和高层业主之间的利益冲突最为典型。实践中，通常将既有住宅加装电梯归入“改建、重建建筑物及其附属设施”范畴并遵循民法典第二百七十八条有关共有和共同管理权利的重大事项的集体表决相关规定。根据该条要求，改建、重建建筑物及其附属设施，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。即“双2/3以上参与表决”﹢“双3/4表决同意”，而非强制要求全体业主一致同意。同时，低层业主对增设电梯提出异议实质上系出于对自身生活安宁、隐私及相邻权等可能被侵害的担忧。根据民法典第二百九十三条、第二百九十五条等规定，建造建筑物不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，不得危及相邻不动产的安全等。因此，行政机关在进行老旧小区加装电梯建设规划行政许可审批时，既要依法保障多数业主的重大事项决策权，避免少数人滥用一票否决权，也要充分维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯其享有的通风、采光等权益，以维护“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。
综上，在尚无法律、行政法规或地方性法规对老旧小区加装电梯及其行政许可审查程序作出明确规定的情况下，行政机关应当参照民法典第二百七十八条等规定将其作为须由业主民主表决确定的重大事项，并对利害关系人的异议能否成立进行实质审查，发挥行政主管部门专业性、权威性和效率性等特点，推动老旧小区加装电梯争议实质解纷。因此，行政机关在未对异议进行调查的情况下，不得直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序。相反，行政机关应当对异议人提出增设电梯侵害其房屋专有部分使用或影响相邻房屋采光、通风等事由进行调查，如有必要，应当进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否予以审批或者要求申请人修改完善施工方案。
（作者单位：重庆市第三中级人民法院）
