新规速递 逐条解读 | 《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》及答记者问

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。（解读：这一条明确了政府投资基金的定义。这一定义和2015年财政部210号文《政府投资基金暂行管理办法》相比，拓展了适用范围，既包括产业类投资基金，也包括创业投资类基金，定义更加全面科学）为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，经国务院同意，现提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持和加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。健全权责一致、激励约束相容的责任机制，充分调动基金管理人积极性。遵循行业发展规律，加强政策制度协同，严肃财经纪律，切实防范风险，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。

（解读：这一条是整个文件中最重要的一条，也是最具含金量和体现政策制定者水平的一条。这一条指明了政府投资基金高质量发展的基本原则，政策导向、防范风险及发展目标。后面25条措施都是对这一条的具体落实。这里面的每一句话都有必要认真体会，反复领悟。整体上来看，突出强调了市场化、法治化和专业化的理念原则，突出政府引导和政策性定位，按照科学管理，统筹发展，权责一致，防范风险。最终要形成规模适度、布局合理（改变无序扩张局面）、运作规范、科学高效、风险可控的高质量发展的目标）

二、找准定位，更好服务国家发展大局

（一）明确基金定位。政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

（解读：政府投资基金定位于在市场失灵或重大战略、重点领域发挥引导作用，引导带动更多社会资本。基于此，将政府投资基金划分为，产业投资类基金和创业投资类基金）

（二）优化产业投资类基金功能。产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。

（解读：对于产业投资类基金的定位是优化其基金功能。未来产业投资类基金投资将更加聚焦于产业链关键环节延、链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平）

（三）鼓励发展创业投资类基金。创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

（解读：鼓励发展创投类基金，体现中央一贯推动的投早、投小、投长期、投硬科技。对于创投类基金，将给予更多的政策支持和倾斜）

（四）发展壮大长期资本、耐心资本。合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。

（解读：合理确定政府投资基金存续期至关重要，目前大部分政府投资基金存续期限相对较短，实践中往往产生倒挂现象，同时由于压力层层传导，导致最终投资动作变形，不利于政府投资基金做好长期资本、耐心资本。目前创投行业处于下行收缩周期，发挥政府投资基金跨周期和逆周期调节作用，十分必要。在需要长期布局领域，采取接续投资方式，有利于避免因为强制退出等措施对企业和产业带来的负面影响。哪些属于需要长期部门领域，有必要进一步明确）

三、完善分级分类管理机制

（五）明确对基金设立的分级管理要求。政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序。中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。

（解读：过往很多政府出资设立基金并没有经过充分评估论证，这方面以后会加强管理。县级政府设立基金将严格控制，以往政府投资基金遍地开花局面将得到有效控制）

（六）完善不同类型基金差异化管理机制。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。对产业投资类基金，应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点。

（解读：不同基金进行差异化管理。对于弥补市场失灵的创投类基金给予更多政策支持，对于产业投资类基金，合理设置管理要求，不搞一刀切）

（七）规范各类政府出资预算管理。政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。政府采取注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。

（解读：政府出资预算管理将进一步规范化。政府出资主要有两种形式，预算直接出资或委托国企出资。政府采取注资国有企业方式设立基金，原则上按照政府出资有关要求管理。对于在实践中由于财政资金拨付导致的资金闲置问题，要求财政部门进行合理安排出资。）

四、加强统筹，整合优化布局

（八）国家级基金与地方基金形成合力。国家级基金要立足全局，围绕建设现代化产业体系、培育发展新质生产力等重点领域发挥示范引领作用，支持关键核心技术攻关、补齐产业发展短板。鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。加强财政资源统筹，推动形成国家科技重大项目支持前端研发、政府投资基金支持成果转化和产业化的联动机制。

（解读：国家级基金与地方基金合作联动，目前已经成为政府投资基金发展鲜明趋势和特征。）

（九）省级政府加强本地区基金统筹管理。省级政府要结合国家发展规划及国家专项规划、区域规划，统筹管理本地区政府投资基金，综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，找准定位，加强对下级政府设立基金的指导。省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

（解读：赋予省级政府统筹管理本地区政府投资基金发展的更大职责。政府投资基设立审批或备案将由省级政府明确，更加体现科学性和合理性，以防止重复投资和无序竞争。政府投资基金遍地开花态势将得到遏制）

（十）加强基金布局规划和投向指导。国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。

（解读：未来基金布局规划和投向将在国家发改委指导下进行，以防止产能过剩和低水平重复建设。在实践中，由于缺乏科学统筹，各地通过政府投资基金方式进行同质化竞争，容易导致产能过剩情况发生，科学统筹十分必要）

（十一）推动基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

（解读：基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。这一点很重要。未来同一政府下的不同政府投资基金可以投资同一个项目，解除了很多地方政府投资基金在投资项目上的束缚；但是否会导致估值高企等问题，也有待实践中观察。很多地方政府已经提前开展基金整合重组，发挥合力，打组合拳。看来，政府投资基金的整合重大幕才刚刚开始）

五、提升专业化市场化运作水平

（十二）规范基金运作管理。健全政府投资基金治理结构，建立科学规范的运作管理和投资决策机制。政府部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金合规运作。母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，强化尽职调查责任。优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。政府投资基金应选择在中国境内具有基金托管业务资质的金融机构进行托管，托管机构应依法履行托管职责，定期向出资人提交托管报告。政府投资基金应定期向出资人和行业主管部门报送运作管理情况、财务报告、重大事项等信息。

（解读：基金治理无小事，明确政府部门促进基金合规运作方式，母基金加强对子基金监督，强化尽调责任。投资项目选择机制，更加强调实现政策目标、避免与民争利。这在实践之中如何操作，存在较大难度。未来券商等金融机构也可以对政府投资基金进行托管）

（十三）优化基金投资方式。新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。

（解读：子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。很多地方政府采取三层基金放大模式，省级母基金-地市级母基金-子基金。这种模式在新规下是否可行，有待进一步明确）

（十四）充分发挥基金管理人作用。理顺政府投资基金与管理人的关系，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验，具有符合要求的投资管理业绩。严控县级政府新设基金管理人。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。

（解读：采取市场化方式遴选基金管理人，体现了文件市场化导向原则。县一级政府新设管理人将冻结。新设政府投资基金，管理费一般按照实缴出资或实际投资金额为计费基础。对于子基金管理费，应对按照市场化原则，业界有不同解读，有待进一步明确）

（十五）健全基金绩效管理。政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。财政部门会同有关部门对基金实施全过程绩效管理。综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。

（解读：绩效考重点关注政策目标综合实现情况，在实操中与可量化之间存在困难，往往缺乏数据支撑。通过调整管理费对于加强绩效评价结果应用在实操中效果最为明显）

（十六）建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

（解读：遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。这一原则性条款，在实操中落地难度比较大。期待后续实操细则出台。容错机制同样是可操作性以及不同政府部门如何达成共识的问题）

（十七）优化基金发展环境。落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。

（解读：从建设统一大市场角度，中央层面不鼓励招商基金，鼓励取消地域限制，鼓励降低或取消返投比例。在实操中存在较大难度。在新政下，地方政府过往以招商名义的基金将陆续整改）

六、优化退出机制，促进投资良性循环

（十八）规范基金退出管理。研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。政府出资退出时，应按照章程或合伙协议约定的条件退出；没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。

（解读：在实操中，有明确约定退出条件，例如让利返利退出，相对容易操作；如果没有明确约定，通过评估，采取市场化方式确定转让价格，在实操中，已经有成功案例，但难度较大。有必要进行相关成功案例和最佳实践的推广，达成各方共识）

（十九）拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。

（解读：这一条需要各方共同努力，在目前整个行业缺乏流动性背景下，落实难度较大）

（二十）完善基金退出机制。政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

（解读：这一条提出的原则十分重要，公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。在实操中，政府投资基金往往强调自己的特殊身份，要求在退出时区别对待。政府投资基金份额转让业务流程和定价机制有必要形成行业最佳实践案例进行推广）

七、强化内控建设，防范化解风险

（二十一）健全风险防控体系。政府投资基金要强化内控管理，依法保障出资人权益。基金管理人应建立健全关联交易管理制度，健全廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送，不得从事法律法规或行业规章禁止的业务。加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。

（解读：政府出资进一步规范，强调严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。）

（二十二）严肃财经纪律。加强政府投资基金从业人员法律法规及职业道德教育、培训和管理。规范财务绩效管理，真实、准确反映基金财务状况，严防财务造假。中国证监会、财政部要会同有关部门研究出台加强政府投资基金高级管理人员管理相关办法。基金从业人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者利用职务便利索取或收受他人财物的，依规依纪依法给予处理处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（解读：将对于政府投资基金从业人员，特别是高级管理人员管理提出更明确具体要求）

八、加强组织保障

（二十三）坚持和加强党的领导。深入贯彻落实党中央决策部署，把党的领导贯穿规范政府投资基金管理全过程各方面，为政府投资基金高质量发展提供坚实政治保障，推动国家战略落到实处。

（解读：党的领导贯穿规范政府投资基金管理全过程各方面）

（二十四）加强部门协同。财政部门履行政府出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。发展改革部门负责政府投资基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对政府投资基金投向的指导评价。证券监督管理机构按职责组织开展政府投资基金登记备案和相关监管工作。有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。要加强信息共享和沟通协调，形成工作合力，推动解决政府投资基金发展中的问题。

（解读：明确了财政部门、发改部门、及证监部门对于政府投资基金的工作职责与分工。致力于形成合力，构建1+N制度体系。未来将出台一系列的配套细则）

（二十五）规范监管行为。政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。各级政府开展存量政府投资基金优化调整工作应坚持市场化、法治化原则，把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。

（解读：强调政府部门不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。各级政府开展存量政府投资基金优化调整工作不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。避免新政执行过程中产生负面效应）

各地区、各有关部门要提高认识，加强组织领导，层层压实责任，做好统筹协调，提高管理服务水平，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。

 国务院办公厅

2025年1月2日