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2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，决议指出，将增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，地方政府专项债限额提至35.52万亿元，并决定从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元，上述举措将直接增加地方化债资源10万亿元。
政策出台后，各地方政府迅速开展了化债工作，对专项债券额度争相竞争，希望获得更大规模的政策额度支持。11月12日，河南省打响了隐性债务置换第一枪，辽宁省、贵州省、江苏省和山东省等12个地区紧跟其后，陆续发行或拟发行相关债券置换存量隐性债务。截至2024年11月24日，全国地方政府用于置换存量隐性债务拟发行的再融资专项债券的总体规模已达8815.10亿元，其中江苏省以2511亿元位居第一，成为目前唯一突破2000亿元的省份，发行金额占总发行金额的28.49%，发行金额大幅超过其他省份。江苏省两批超2000亿专项债券发行，均用于偿还存量隐性债务，符合 “加大对经济大省的专项债支持力度”政策方向
1. 江苏省首批1200亿元专项债
2024年11月15日，江苏省财政厅在中国债券信息网披露2024年江苏省地方政府再融资专项债券（十至十二期）发行文件。![]()
文件显示，江苏省财政厅计划发行1200亿元再融资专项债券，期限分别为15年、20年、30年，再融资专项债券计划发行面值均为400亿元。 2024年11月22日，江苏省财政厅在中国债券信息网披露2024年江苏省地方政府再融资专项债券（十三至十七期）信息披露文件。![]()
文件显示，江苏省财政厅计划发行第二批1311亿元再融资专项债券，期限分别为3年期、7年期、10年期、15年期、20年期，再融资专项债券计划发行面值分别为411亿元、200亿元、400亿元、200亿元、100亿元。
财政部今年提到“加大对经济大省的专项债支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜，支持经济大省项目建设”。2023年江苏省实现地区生产总值（GDP）128,222.16亿元，在全国各省份中仅次于广东省，位居全国第2，同比增长5.8%。全省人均地区生产总值150487元，比上年增长5.60%，人均GDP仅次于北京和上海，位列全国第三位。作为经济大省，本轮化债中江苏省无疑将获得较大的额度倾斜，这也于目前披露的各省份拟发行额度相一致，江苏省以2511亿元位居第一，成为目前唯一突破2000亿元的省份。作为国民经济的重要支柱，经济强省在交通、能源、教育、医疗等领域的投资需求持续增长，专项债券的有效支持将极大缓解基础设施建设的瓶颈问题，提升公共服务品质，进一步驱动区域经济的繁荣。同时，这些地区凭借强大的经济规模、丰富的税收资源和旺盛的投资需求，通常拥有较高的财政自主权和债务清偿能力，财政信用良好，债务违约风险相对较低。尤为关键的是，经济强省的基础设施建设往往具有较强的外部效应，不仅能拉动本地经济增长，还能对周边地区产生辐射带动作用，促进区域经济的协调发展，优化全国经济的空间布局。新一轮化债中，置换债券额度分配内在逻辑发生转变，江苏等“债务大省”具备“先发优势”，融资保守省份“望洋兴叹”
专项债券额度的分配与各省份历史债务融资情况、经济财政实力以及债务风险状况等相关，置换债券的额度分配可能会分阶段发展：
第一阶段，主要向12个重点省份倾斜。从2023年7月“制定实施一揽子化债方案”提出至2024年11月前，化债额度主要倾向重点省份。财政部在“控增化存”的总体要求下提出了分区域差异化管控的化债策略，并针对重点省份制定了更为严格细致的化债政策。从化债表现来看，天津和贵州获得的财政化债资源倾斜力度相对较大，黑龙江、辽宁、内蒙古、青海、甘肃和宁夏等位于东北和西北地区的重点省份地方债务倾斜力度次之。而江苏省除镇江等个别区域外，获得置换债券额度较为有限。 第二阶段，按照隐债存量额度结合偿债能力分配。重点省份短期仍然会得到倾向性支持，随着重点省份的隐债逐步出清以及大规模置换债券的发行计划，下一步的债券额度分配预计会以隐债存量额度为重要的分配指标。2023年末，江苏省政府债务余额为22732.83亿元，较上年末增加9.85%，债务规模仅次于广东省、位居全国第二位。2023年末共有10个地级市政府债务余额超过千亿元，其中南京以3,070.03亿元的规模居于首位。在第二阶段的额度分配中，江苏省等历史上善于借助债务促进经济发展的所谓“债务大省”，存在的天然的“先发优势”。从目前披露的各省份拟发行规模已可初见端倪，非重点省份中，河南省、河北省拟发行规模分别为318.17亿元和281.00亿元，而所谓债务大省江苏省、山东省、湖南省、浙江省拟发行规模分别为2,511.00亿元、983.32亿元、600.00亿元和565.00亿元，发行规模差距巨大。预计后续几年的化债额度倾斜，该趋势或将更加明显，先发优势将使债务融资走在前列的省份获得更大的倾斜支持，融资保守省份受制于当前存量隐债规模，额度争取有限，未来或将“望洋兴叹”。江苏省内额度分配或有结构性倾斜，分批次支持个别地市优先实现“隐债清零”，苏北部分地市或将成为第一批“吃螃蟹的人”
从江苏省内十三个地级市的额度分配来看，考虑到省内各地市情况的差异以及地方政府投融资平台转型发展的需要，可能会出现分地市、分批次逐步提前完成隐债置换任务的情况，苏北区域债务负担整体较重，从资金化债效率来看，可能会成为省内第一批“吃螃蟹的人”。分批次实现各地市隐债清零，将有助于先行实现个别地市的隐债清零，使个别地市彻底减负，为属地平台产业化转型提供较好的地区宏观经济环境，进而能实现新增债券额度，适当的债券新增不仅有助于解决城投公司当前面临的新建项目资金来源不足的现实问题，也将有助于调动地方平台进一步转型发展的积极性，实现初步转型-新增融资-产业升级转型的螺旋式上升的良性循环。
如分步实现债务清零，短期内江苏地市或将出现大规模退平台企业，预计也会出现新一轮的“提前偿还债券”浪潮。通过债务置换，地方政府得以优化债务结构、减轻长期负担，并提升债务透明度。这些因素的综合作用，促使部分地方政府灵活调整置换节奏，确保债务风险得到有效控制，实现财政的稳健运行。作者：
罗 强（城投之家常务理事、财达证券债券融资部董事总经理）
牛 津（城投之家常务理事）
图片来源：网络
（*转载请注明作者及出处）
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