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诺基亚手机落幕时，总裁说，我们没有做错什么，但是不知道为什么，我们输了。时代抛弃谁时，连一声招呼都没有。企业能做的就是尽快的适应新时代，涅槃重生。
城投，因土地财政而兴，因经济转型而落。如果说1994年的分税制为城投插上了腾飞的翅膀，那么30年后的今天，“新分税制”的提出就意味着城投走到了时代的拐点。
2024年7月，党的二十届三中全会召开，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限……”“……，提升市县财力同事权相匹配程度。”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例……，减少委托地方代行的中央财政事权”“合理扩大地方政府专项债券支持范围，……防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。”
“新分税制”下地方建设与财力相匹配，那么城投的价值还如何体现？曾经地方政府资金缺口大，建设任务重，需要城投的筹资能力来助力。而依靠地产和大基建为抓手的发展模式又为城投的大放异彩创造了表现舞台。定位于服务政府基建项目的城投，在宽松的货币政策背景下举借了大量债务，为地方城镇化率做出了重要贡献。但也同时为自身的发展困境埋下了伏笔：基建类项目通常为公益类项目或投入回报低的项目，建设资金由城投筹集，而偿债资金又来自何处？
随着城镇化进程步入后半场，土地财政开始落幕，![]()
城投的定位日益尴尬。2021年我国城镇化率达到了64.72%，而十四五规划提出的目标是2025年城镇化率65%，地产和基建拉起的城镇化率已经超前完成。这一年我国宣布取得了脱贫攻坚的全面胜利，小康社会全面建成，要向着第二个百年奋斗目标前进。大基建时代至此也就成为了过去式，以基建为主业的传统城投公司也就失去了自己的立身之本。要想富先修路，现在基建这条路已经修好，接下来是如何变富。所谓富，是指产业升级，是指高质量发展，如何在这个目标中找准自身位置，成为新质生产力的重要一环则成了城投公司必须要思考的问题。
就宏观层面而言，城投为中国经济发展所做出的贡献，政府予以承认，为拉升城镇化率开展基建工作形成的合规债务，政府将逐步承接。债务化解是百年新征程前必须完成的准备工作，因此，化债也将成为城投公司未来一段时间的主旋律。各项化债举措在陆续出台。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议召开，会议批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》：“批准增加6万亿元地方政府债务限额……6万亿元全部安排为专项债务限额，允许地方用于置换纳入监测范围的各类隐性债务……”此外，从2024年开始，我国将连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债累计可置换隐性债务4万亿元；化债力度可称历年来最大。化债让城投公司无债一身轻，自是无庸置疑。作为地方政府的第二财政，城投公司为各地财政部门解决了太多问题，为地方政府立下了汗马功劳。如今地方政府基建任务逐步减少，新质生产力成为新的目标。重新再出发之前，为地方经济发展而背上了沉重债务包袱的城投不能被放弃，作为地方政府的得力助手，新征程路上，应该也给城投公司一个新的发展目标。如果不能帮城投公司解决债务问题，后续自然就谈不上完成业务转型，为新一轮的经济增长做出贡献。作为最纯粹的国企，城投对于地方政府来说，有着特殊的意义。这是一类能最直接体会政府意图，并尽力完成的公司。在经济转型升级的背景下，政府需要有一批城投站出来协助政府去追求高质量发展目标。客观的讲，城投的市场竞争能力不一定就比纯市场化公司强，但是这类公司执行政府的意图却是最不打折的，是纪律性最强的一类公司。在推动经济转型高质量发展的前期，需要这样一支能冲锋陷阵的队伍给其他市场主体以信心。而化债恰恰是将这支纪律队伍身上的枷锁拿掉，以最轻盈的状态去完成政府赋予的使命。只有无债一身轻的状态下才不会出现动作变形，执行不力的情形。然后便是趟出一条市场化发展的道路。因为化债也会使城投融资戴上了“紧箍咒”，早期城投融资有很大的政府信用加持，城投公司是纯粹的国企，但不是纯粹的市场化主体。鉴于央地之间的财权事权存在一定的不匹配，中央政府对于地方政府通过城投来举债建设睁一只眼闭一只眼。政府信用的加持，监管部门的配合，再结合市场投资者的追捧造就了城投债的风光无限，唯一能与城投债一较高下的只有地产债。而这两兄弟又恰好是地产与基建发展模式的具象化体现。随着旧发展模式向新发展模式的转变，经济转型升级成为了新征程下的发展方向。产业发展自有市场规律，这个规律不以政府的意志为转移，既然选择了产业升级的高质量发展道路，那么城投公司也只能通过尊重市场，敬畏规律，按照市场化的游戏规则进行竞争，把自己也打造成一个市场化的主体。对于市场化主体而言，政府信用不再是决定性的因素，市场业绩才是。监管部门对于市场化主体的审核尺度跟对传统城投的审核尺度完全不再同一个逻辑上。在市场化的背景下，业绩为王，如果城投不能创造出拿得出手的业绩，便得不到认可市场上资金的认可，因为资金会用脚投票。因此，无论是外部的融资监管还是内部的融资力度都将不再能与曾经的城投相提并论。后城投时代，融资将不在是仅背靠政府信用，而是需要用实实在在的市场化收入来向监管部门、向市场投资者证明自己值得投资，值得信任。而市场业绩的取得又谈何容易。何去何从的城投？转型，不易!一万多家甚至更多的城投要进入市场，这一次是要面临真正的市场博杀。市场竞争从来不是请客吃饭，能存活的市场化企业无一不是大浪淘沙。曾经的城投是地方政府的融资途径，这是城投的价值所在。但随着融资监管政策的趋紧，传统城投的融资渠道日趋萎缩乃至完全丧失。失去融资价值的城投需要为自己找一个生存下去的理由。中央政府要求、监管部门要求、市场要求城投要尽快转型，找准自己的位置，重新获得新的生机。包袱要甩，出路也要寻。筹资是城投价值的体现，而创收也是。筹资的路被堵，转型创收则成了唯一的出路，城投需要打造养活自己的能力。微观个体的方向要与宏观经济的目标相一致。过去我们的宏观目标是脱贫攻坚，建设小康社会，量化表述便是拉升城镇化率到65%。城投公司的基建主业完美的契合了这个目标，因此过去的几十年城投发展方向没有任何问题。而现在宏观目标已变，作为最纯粹的国企，城投的微观方向也要及时做出调整。在建党百年，全面建成小康社会的2021年，我国提出了《十四五规划及2035年远景目标纲要》，具体目标包括：基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。城投公司的未来方向便只能在这几个目标里来寻找。具体来讲，适合城投的方向大致包含如下：为本地城市服务、为本地乡村服务、为全国服务、为全世界服务，而这又分别对应了城市运营、城乡融合、产业升级和一带一路这几个未来的宏观目标。作为城市综合运动服务商，城投公司可以选择介入房屋租赁、物业维护、水电气暖服务、民生业务等有收益性的业务，过去一个区域可以有很多城投，但未来一个区域的城市运营服务商也许只需要一两家，在这个关键节点抢占先机对于同区域的城投来说，只能靠尽快从兄弟单位中脱颖而出。再比如，现在要强调城乡融合，这必然不能通过拉低城市的水平去适应农村，只能通过拉高农村的水平来跟城市融合。作为城投将目光投向农村，尽早的布局农村相关产业也未尝不是一个出路。再比如产业，过去我们过多地强调了土地和基建的重要性，而产业并没有完全被作为拉动经济的主力。但现在产业要升级了，城投公司如果结合当地资源禀赋依靠政府支持尽早介入相关产业也未尝不可。最后就是一带一路倡议了。这是输出产能的一个重要方向。城投能不能抓住机会实现产能出海、拼搏出一片新的空间，这又是身处一带一路上的政府和城投需要考虑的问题了。在重组的大潮下，大量的城投公司会被整合。有价值的会被整合保留下来；而没有价值的则会慢慢淡出所有人的视野。谁存又谁留，这就要考验各城投掌舵人的眼光与手段了。作者：
胡恒松（河北金融学院教授，中国城投50人论坛秘书长）
冯天娇（中国城投50人论坛成员、财达证券企业融资部三部负责人）
图片来源：网络
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