城投公司“十五五”规划的破局思考

创业 2024-11-19 17:31 北京

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作者：隋泽欣和君咨询产业园区事业部

“十五五”期间，城投公司发展面临的新挑战

“从城投向产投转型升级”成为必选项

在城市基础设施建设基本饱和、低效资产回报率偏低、负债率居高不下、融资端不断收紧等因素的共同作用下，城投公司的商业模式转型迫在眉睫，亟待从过去以“片区开发”为主的“城投”模式向以“产业发展”为核心的“产投”模式转型。

自2023年习近平总书记在地方调研期间首次提出“新质生产力”概念，各地积极研究讨论加快形成新质生产力。城投公司也要抓住新技术、新模式和新产品的发展机遇，积极向“产业化、数字化、绿色化”转型。一要以新质生产力赋能传统产业转型升级，通过数字科技、绿色环保、产业生态等，为城市基础设施建设、土地整理与开发、公用事业等传统产业转型升级提供新质化技术动能。二要凭借自身较强的资本实力和资源优势，通过投资和合作，为战略性新兴产业、未来产业等提供资金、技术和市场支持，推动其在区域内的快速成长。但是，转型难度不小！

政策压力加码，驱动“多管齐下”积极化债

2023年7月中央政治局会议明确“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”的政策方向，并将“地方政府债务”表述口径改为“地方债务”，扩大了债务管理范围，各地城投公司面临更为严格的监管政策，更严峻的融资与化债形势。

而从化债方法来看，各地城投公司通过借助再融资债、借助商业银行等金融资源、借助政策性资金、借助地方国有企业、非债券类债务展期、成立新的平台再融资等途径短期突破融资限制，拓展融资渠道和融资方式，实现市场化融资。但是在地方财政支持力度下降、融资渠道收紧等多重影响下，城投公司不得不着手长远的战略转型。

“十五五”期间，城投公司发展面临的三大核心议题

总结过去：如何化债，如何捋顺新型政企关系？

地方政府凭借其掌控的财政、金融、土地、国企等资源，通过“以地引资”、“招商引资”等推动了经济发展，为了进一步便宜行事，城投公司依托地方政府注入的资本金和土地实物等资产成为当地发展经济的重要支柱和依靠力量。自诞生以来，城投公司在公共服务、招商引资、产业投资、基础建设、风险化解等方面发挥着公益性和市场性的双重属性，逐步成为地方政府推动经济基础设施建设、加速了城镇化进程的重要载体和有力抓手，实现了资本的快速积累。

在这种关系下，只要地方财政稳定增长，城投公司便能依靠政府的支持，按时付息，轻松实现滚动融资，维持其庞大的资金链条。但如今，情况已然不同。经济环境变化以及地产热退潮，地方财政压力逐渐增大，政府投融资职能的剥离，城投公司原先核心定位将不复存在，这给城投公司与地方政府的合作模式重塑带来了新的议题。

立足当下：如何解读城投公司的新使命与新任务？

伴随城投公司与地方政府的合作模式的重新捋顺与调整，城投公司的新身份与新使命的改变与创新成为第二大核心议题。

新一轮国企改革将国有企业打造成为独立自主经营的市场主体，对于城投公司来说，亮明市场化主体身份，并不意味着与地方政府彻底脱钩，而是更好地探寻市场化道路，尤其是与地方特色相结合，打造具有清晰战略的使命与业务组合。

从业务角度看，对于各地城投来说，新质生产力是未来布局的重要领域。城投产业布局虽然通过一系列重大战略性重组和专业化整合，推动了国有资本向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要行业和关键领域集中，但是国有经济在高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业布局上的优势并不明显，特别是在战略性新兴产业比较集中的电子工业、信息技术服务业等领域，国有经济的占比并不高，国有资本的产业引领作用不突出。与此同时，城投公司的业务新布局仍存在布局方向不够明确、主业不够突出、效率不高等问题。

面向未来：如何优化商业模式，推进业务升级，如何推进管理提升？

业务布局的难题追根溯源，其实是企业存量业务与增量业务，指令性业务与市场化业务与资源布局失衡，核心业务能力与业务模式缺失。大部分城投公司的历史定位决定了其缺失“市场化核心业务”的现状，即：过往业务端大部分以执行政府指令性的投融资任务，以及代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设为主，缺失或缺少市场化投资、经营的业务；资源资产端可经营性比例很低，如可经营性资产占比低于10%、债务比率高于70%等情况较为常见；通常缺乏核心的市场化投资、经营能力，以及主导的业务发展模式。

“十五五”期间，城投公司的四大转型破局思考

深刻洞察内外部环境变化，明确战略转型升级规划

从外部来看，新一轮科技革命和产业变革深入推进，围绕科技制高点和新兴产业的区域竞争空前激烈。国企改革持续深化，融资化债模式不断创新，例如，2024年9月，财政部计划发行约两万亿元人民币特别国债，以应对通缩压力和经济增长放缓，帮助地方政府解决债务问题，缓解去杠杆压力。

从内部来看，城投公司传统城市基建业务增长空间进一步收窄的环境下，单纯依靠承接政府公益性项目、其他政府性支持的发展模式已难以为继，改革和转型迫在眉睫。

这就要求城投公司在新发展阶段贯彻新发展理念，成为推动地方经济社会转型升级的重要抓手，从过往乱铺摊子、随意扩张的粗放式发展，转为提高核心竞争力的高质量发展模式，培育、做强市场化新兴产业等业务，服务好区域经济发展与升级。

城投公司成功转型，往往自上而下，从外部发展形势、标杆企业借鉴、企业发展现状等维度出发，形成企业的愿景与使命，我是谁？我要往何处去？在明确企业的长期目标、核心竞争力的基础之上进一步分析定位、战略与业务、运营管理等核心发展议题，以及对各个层面进行转变改革而实现这些目标所需的资源和能力。

未来，以战略规划引领、产业定位升级、核心能力突出、组织管控高效、人才队伍精良等为主要特征的“新型城投”，才可能承担起提升区域经济质量、优化行业结构、促进产业协同发展、完善民生保障体系的重任。

总体而言，未来城投公司定位转型主要有三个方向：一是结合国有资本投资、运营公司改革的战略转型。二是以市场化为主导，以区域、城市投资与运营为基础的战略转型。三是谋求突破区域与产业领域的发展模式。具体来看，分为四大类内容：一是城市综合运营主体，通过对区域内公用事业等资源进行整合，转为公益类城市综合运营国企；二是产业经营类国企，通过收购上市公司、股权投资等方式涉足产业经营，遵循市场化竞争，转为经营类国企；三是园区服务运营商，从承担土地整理和基础设施建设转为园区运营服务，并可借助产业资源优势提前介入拟上市企业开展股权投资业务；四是金融类控股平台企业，通过设立金融子公司，或者参股、控股金融企业，转型为金控集团。

优化业务组合，在夯实存量业务基础上，着力发育战略新兴业务

基于战略目标的调整，城投公司需要通过业务组合调整重新评估和优化资源的配置。通过剥离非核心业务、加强核心业务或引入新业务，企业可以确保资源集中在最具潜力和效益的领域，提高资源利用效率。同时，业务组合的调整有助于实现不同业务之间的协同效应，可以形成更强的市场竞争力，提供更加全面和差异化的产品或服务，快速响应招商企业需求的变化。

（1）从存量业务方向看

目前城投公司的核心业务可以分为基础设施建设、综合性、产业投资、土地开发整理、公用事业、棚改（保障房建设）、交通建设运营和文化旅游等类别，各业务类型城投公司数量占比分别为37.2%、22.3%、21.0%、7.7%、4.9%、3.9%、2.8%、0.2%（数据来源：粤开证券研究院）。为解决业务分散、业务经济效益差、业务竞争力弱、市场化程度低等问题，要继续压减公益性和准公益性业务占比，向经营性国有企业转型，转变业务承接模式，提高市场化经营占比，通过聚焦主业、提高规模效应提高经营收益。推进出资企业内部的业务整合问题，并推动企业沿产业链推进纵向并购整合，做强、做大主业，做强核心业务、培育核心业务子公司，加强资源、队伍向核心子公司倾斜的力度。

（2）从增量业务方向看，城投主要应关注以下方向：

第一，政策项目机会。例如，挖掘房地产行业深度调整的机会，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。抓住双碳政策机会，加快拓展新能源业务、能源管理、嫁接产业园区资源盘活存量资产，加快园区数字化、零碳园区打造等。

第二，产业运营机会。“十五五”期间，现代化产业体系建设将进一步加速，战略性新兴产业与未来产业将成为各地竞争的焦点。对城投公司来说，这既是压力也是机会，是城投公司加快产城融合模式落地、调整业务结构的好机会，可以围绕产业优化增设、做强做大招商业务、做专做优产业运营业务、做强做优市场化产业投资业务等。

第三，资本市场机会。“十五五”期间，资本市场服务经济高质量发展的目标很清晰，上市、交易、并购重组、退市等基础制度也不断持续完善，这对于满足多样化的企业融资需求，优化资本结构，提高融资效率，防范债务风险都有重大意义。三是加快产融结合。加快推动与央企等其他国有企业、民营企业、外资企业等融合发展，以市场化方式推动多方合作，通过并购等进入新市场、新业务，形成资源+机制的优势互补模式，加快业务的市场化发展，并培育IPO上市公司或并购上市公司，提高资本运作能力。

盘点企业资产资源，放大企业资源优势，提升资产管理效率和收益水平

城投公司的资产多是安置保障房、自建综合体、基础设施等为政府垫资建设的项目。一方面，城投公司无法及时收回政府回款，导致应收账款保持高位水平，债务风险大。另一方面，由于自身项目管理能力弱，运营经营能力的市场化、专业化水平不足，导致资产运营效率低下，不能有效地形成良好现金流。

为了化解债务、保持公司稳定发展，不发生系统性风险，在转型时必须加强对应收账款的管理，对未来无法回收的账款提前进行处置，保证资产质量合理可控。特别是要完善投资项目相关的流程和要求，通过事前分析评价、事中监督、事后评价等确保投资的有效性，增加对收益率高的项目的投资比例。

此外，注入更多优质资产——将部分城市管理职能机构所属的经营性资产进行市场化改造后再注入城投公司，之后通过政府购买服务的形式实现公共产品与服务的提供，同时增强县级城投公司的造血能力。要加强自身资产管理和经营效率，向市场化要业绩，打造一批现金牛业务，孵育一批高成长性业务，实现实业管理和资本运作“双轮”驱动。

深化体制机制改革，健全现代企业治理

城投姓“国”，是“企”，更要“活”。城投公司“十五五”期间要推进治理体系现代化，按照不同治理主体的功能定位，建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，推进授权改革和治理能力建设，逐步形成“管控”与“治理”有机结合的集团管控体系，构建新型经营责任制、健全收入分配机制、完善市场化运营机制等，持续提高国有企业核心竞争力。

典型案例解读——合肥市建投集团

合肥市建投集团是经合肥市政府批准、市国资委授权经营的国有独资公司，主要职能为城市重大项目建设投融资、城市基础设施重点项目建设、战新产业投资运营、城市运营服务保障等。经过十几年的发展，已从传统的政府融资平台成功转型为服务城市建设和运营、引领产业发展的国有资本投资试点公司。时至今日，合肥建投经历两次成功转型。

2008年，合肥建投参与投资了“京东方”项目。因投资京东方项目需要地方国资以股权投资的方式参与，这为合肥建投带来机遇，能够以股权投资的方式参与战新产业的重大项目。自参与项目以来，合肥建投已累计参与投资约3200亿元，这为打造合肥“芯屏汽合、机终生智”战新产业集群打下了坚实的基础。

2019年，合肥建投通过市场化的方式转型为国有资本投资公司，并取得了较好成效。截至2022年9月，合肥建投资产总额已突破6000亿，净资产2000多亿，经营收入和利润总额不断创下新高。具体来看，合肥建投的主要做法可以概括为如下方面：

一是优化战新产业投资结构。在产业转型过程中，做好京东方、晶合等已投项目的管理服务工作，助力企业做强做大;抢抓重大优质项目，例如，完成投资实施蔚来汽车、神州数码等项目；以市场化方式围绕落地龙头企业上下游、供应链进行投资，打造良性的产业投资结构。采用直接股权投资、上市公司间接投资(参与定增)、委托运营(通过协议、章程约定各方责权，按市场化方式委托运营，设置必要的对赌机制)、组建产业基金实现投资(例如组建“政府引导母基金+天使+种子+专业基金”等，吸引社会资本参与)等方式参与产业投资。

二是构建内部协同发展的企业生态。搭建各领域之间协同发展平台，形成各主体相互配合、优势互补的工作机制;围绕国资平台的投资职能，打造出各种专业化投资公司，以实现重资产投资+轻资产服务;以政府投资和自主投资等项目为引领，为工程管理、停车充电、综合管廊、勘察检测、租赁住房等业务创造更多的市场机遇。

结

语

面对“十五五”规划带来的新挑战与新机遇，城投公司作为推动区域经济发展的关键力量，正处于一个新的历史发展阶段，需要尽快制定更具前瞻性和落地性的“十五五”战略规划，进而基于新规划进行业务板块的调整、业务战略的深化、组织管控模式的迭代、人才队伍的更新、激励机制的优化……才可能在“十五五”实现商业模式的升级、稳健持续地成长。

和君产业园区事业部简介

和君产业园区事业部聚焦于产业园区、产业地产、政府平台公司咨询与产业落地领域，提供战略规划、体制机制改革、产业规划、招商策略、运营服务体系优化、产业基金设立、人才队伍培养、考核激励机制优化、创新政策研究、对标研究、托管运营等“一揽子、全方位、实效化”服务，致力于推动产业园区和产业地产企业的战略与运营管理升级。

典型客户和案例包括：中关村发展集团、招商蛇口、中车科技园公司、华为技术有限公司、北京一轻控股集团、远洋集团、北辰实业、首创高科、亿达集团、顺义区、北京经开区、北京昆泰集团、北京未来科学城发展集团、北京海开集团、青岛黄发集团、湖北鄂旅投集团、昆明智投公司、济南新旧动能转换起步区、海南崖州湾科技城、许昌国家级经开区、郑州经开区、郑东新区、莆田兴化湾、中关村软件园、中关村集成电路设计园、中关村医疗器械园、中关村京津科技城、北京中交智谷产业园、远洋盈创产业园、北京星海产业园、北京大族广场、上海威高医疗器械产业园、上海崇明智慧应用产业园、青岛海尔卡奥斯工业互联网产业园、大连软件园、郑州天健湖大数据产业园、昆明数字经济产业园、远洋马驹桥物流园、四川中江互联网小镇、秦皇岛西港、河北定州国科新城、廊坊人才创新基地、江苏苏拉化工产业园、云南磨憨物流产业园、中国民航机场建设集团、中核工程公司、大豪科技、海尔卡奥斯、融融网、科融环境、北车股份、青岛建安集团、中国企业报集团、八大处控股集团……

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THE END

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