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官员对民众信任的形成机制：文化主义视角下多元因素的解释
《西安交通大学学报（社科版）》
杨开峰，郑连虎
中国人民大学
民众与政府之间的信任是一种双向关系，既存在民众对政府的信任，也存在政府对民众的信任。现有文献关注的焦点是前者，即“政府信任”,相关的中外研究较为丰富，而作为反方向的政府对民众的信任却没有得到足够重视。为实现善治目标，政府需要在相互信任的基础上获得民众的支持。如果政府不信任民众，就不会积极听取民众呼声、采纳民众意见，就会触发民众的疏离感和对立感。中国历来强调人民至上和为人民服务的初心使命，强调一切为了人民、一切依靠人民，倡导“从群众中来，到群众中去”，也就必然要求相信民众。只有相信民众，政府才能在公共治理、公共服务和公共政策活动中听取民意、集中民智，获得民众理解和支持，推动政策顺利实施。
在民众眼中，官员是政府的代表，政府对民众的信任关系可以直接表现为官员对民众的信任关系。相应的，以官员对民众的信任为研究对象是现有研究的共同路径。虽然学者们对于这一主题已经积累了一些研究，但是在理论发展上还很不充分，在变量选择、变量测量、样本选择等方面也存在一定局限性。本文试图从文化主义视角出发在变量选择上补充一些重要的解释变量，同时采用更大样本进行模型检测，以进一步推动官员对民众信任的研究。
变量的选取
从文化主义视角来研究官员对民众的信任特别重要。不过，文化主义视角并不意味着所有的解释变量都是文化变量。李艳霞指出，制度主义关注的是信任客体（在本文中是民众）的表现，是一个“要我信”的问题，而文化主义关注的是信任主体（在本文中是官员）的特性，是一个“我要信”的问题。游宇等在解释政治信任时采用了两类文化主义变量，一类是现代化因素，包括年龄、性别、受教育程度、城乡等，另一类是政治社会化因素，包括传媒接受度、人际信任和公众的价值倾向等。本文主要关注三个方面的内容，一是官员基于以往经历和文化影响已经形成的、相对稳定的认知、动机、价值观等，目前文献已经关注到的此类变量包括信任倾向，它往往与个体的社会化经历及社会资本等因素相关，是文化主义解释路径的主要变量；二是中观（组织）和宏观（政治与社会）文化在官员个体身上的投射，即个体在多大程度上感受到或者认可文化及其规范，目前文献已经关注到的此类变量包括组织的程序导向、市场导向、精英主义、威权观念等，但是理论分析和实践检验需要进一步深化和拓展；三是文化投射到个体的机制，或者说个体受到文化影响并建构自身文化倾向的机制，目前关于官员对民众信任的文献尚未关注。
本文从以上三个方面出发提出研究假设，分别选择一些对中国公共管理研究有重要意义的解释变量。第一个方面，除了信任倾向，选择公共服务动机进行研究，因为它是信任主体（官员）的基于早期社会化经历的重要特征，既是国内外公共管理研究的重要概念，对建设人民满意的服务型政府也有重要意义。第二个方面，选择中国文化传统中特别重要的三个变量，即家长式领导认同、等级观念、面子意识。第三个方面，关注个体是如何获取社会文化信息的，即传统媒体信息获取和网络媒体信息获取，这两种渠道对构建个体文化意识和价值观有不同影响，在政治信任研究中被当作文化主义变量。同时，文化主义的微观视角指出，信任也受性别、受教育程度等因素的影响，因此本文将官员的社会人口特征等作为控制变量。
回归分析结果
由于因变量是一个连续变量，使用普通最小二乘法建立回归分析模型。两个模型的方差膨胀因子均小于5，因此不存在多重共线性问题。两个模型整体均具有良好的显著性（F检验显著性水平<0.001），且具有一定的解释力，分别解释了因变量19.12%、20.28%的变化。
回归分析结果显示，官员对陌生人的信任水平越高，越可能信任民众，这支持了文化主义视角关于政治信任是人际信任延伸的观点。这一结果与国内外研究基本一致。福山曾经提出中国社会的陌生人信任程度较低，不利于市场经济的自我扩展。“碰瓷”“老赖”等社会现象也对中国人的信任倾向有不利影响。法治化水平的提高、社会信用体系的建设、基层治理三治（自治、法治、德治）融合的推进等，都可能对陌生人信任有正向影响，未来需要进行专门研究并持续跟踪。
就公共服务动机来说，参与公共政策制定的吸引力、公共利益承诺、同情心、自我牺牲都与官员的民众信任正相关。现有关于公共服务动机效应的研究更关注它如何影响公共组织绩效，如何影响官员在组织内部的态度与行为，而较少关注它如何影响民主过程与民主认知。本文首次将公共服务动机与民众信任联系起来，发现公共服务动机强的官员更愿意承担信任民众的风险。这可能是因为公共服务动机在价值取向上与官员的民众信任具有一致性，都来源于对共同体和公民身份的认同，中国情境下，这种认同被人民至上的意识形态和群众路线的工作方法所强化。
回归结果显示，家长式领导认同会提升官员的民众信任。在一些西方学者的眼中，家长式领导带有威权主义色彩，不利于现代民主管理。在企业管理领域，有很多研究发现家长式领导对下属行为和组织绩效有正向影响。家长式领导的权威作用发挥，要基于领导在道德上的以身作则和率先垂范，基于领导对下属的仁慈和关爱，因此它往往带来领导与下属之间的高度情感联系和信任。本文首次将家长式领导的研究引入政民互动领域，发现领导与下属之间的互信可以延伸到官员与民众之间的互信。这种特殊的领导风格在中国公共部门的普遍程度如何？还有哪些效应？与企业管理情境下的规律有什么不同？这些都是未来需要探讨的问题。
回归结果显示，传统等级观念和面子意识都对官员的民众信任有负面影响。等级观念和面子意识都与中国的儒家传统、礼教制度相关，也与目前政治与社会生活中还存在的“官本位”思想和精英主义意识相关。等级观念越深，越认为民众作为被管理的一方是被动的、自利的、不了解政府过程的，就越应该被动地接受管理，从而导致对群众路线的偏离和对官员的民众信任的降低。面子意识会强化官员的等级意识和身份意识，容易在公共服务的过程中对陌生的民众产生优越感，越不可能对民众产生情感性的信任。等级观念越重、越在乎面子，越不容易接受来自民众的批评和意见。面子意识可能有多种维度，本文只测量了“顾面子”的方面。关于面子文化的实证研究还比较少，未来还有很大的拓展空间。
信息获取渠道的统计结果也符合预期，官员通过传统媒体获取信息的频率越高，越有可能选择信任民众；通过网络媒体获取信息的频率越高，越不可能信任民众。政府信任的文献指出，信息传播尤其是政府的信息传播很重要，有时候政府的客观绩效很高，但是信息传播不足、低效或者不及时导致民众对政府产生错误认识和不信任。本文结果说明，信息传播同样影响官员对民众的信任。本文研究也支持了现有文献关于中国情境下不同媒体作用的讨论，即传统媒体往往对信任有正向作用，网络媒体往往有负向作用。虽然传统媒体有向网络媒体方向融合的趋势，但是至少在现阶段，它们对网民的影响可能还低于微博、微信、抖音等自媒体。
在控制变量中，本文发现女性官员比男性官员更可能选择信任民众，这与朱春奎等的研究结果相反。关于性别在官员的民众信任中的作用问题，已有研究还很少，因为相关文献采用结构方程模型的较多，性别在模型中往往被忽略。在一般信任文献中，性别是否影响信任水平迄今没有定论，但是确实有一些重要研究发现女性的信任水平更高。Fox等针对美国地方政府的研究发现，女性管理者比男性管理者更愿意鼓励民众参与和听取民众意见。本文还发现，年龄越大的官员越不会信任民众，可能是因为年龄越大的公务员在政府体制内的社会化程度越高，官员的身份意识越强，而且工作以求稳为主，愿意接受民众参与的意愿较低。统计结果还显示，教育程度、政治面貌、行政级别在模型中都不显著。
讨论与结论
本文从三个方面直接拓展了官员的民众信任研究：
限于数据和篇幅等方面的原因，本文仅仅是在文化主义视角下进行官员的民众信任研究的一个初步探索，还有很多未尽之处指向了未来研究的路径。一是更全面、更系统地研究官员的民众信任，提高模型的解释效力。如前所述，一个可能性是纳入其他宏观、中观、微观的文化因素，比如地方政治文化类型和组织文化类型等。另一个可能性是纳入文化之外的因素，比如组织结构、组织资源、个体理性等。二是更深入、更科学地考虑影响这种信任的因果机制问题。国内外的相关研究迄今都以问卷调查为主，属于截面型研究，发现的效应从本质上来说是相关效应而非因果效应。比如，官员对民众的信任水平可能反过来影响他们的公共服务动机，包括对公共政策的兴趣、对公共利益的承诺和同情心等。未来应该更多考虑实验性和准实验性研究，这可以借鉴一般信任文献中的大量实验研究。三是更多聚焦现实中的重大问题，考察一些重要的公共政策是否对提升官员的民众信任有正向影响，比如主题教育和“三治融合”建设等。
本文对于构建中国自主公共管理知识体系具有一定的启示意义。2022年4月25日，习近平总书记在中国人民大学考察时强调指出，“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”。中国自主公共管理知识体系既要基于中国实践、站稳中国立场、立足中国文化，又要坚持胸怀天下、树立世界眼光、对话国际前沿。本文关于官员对民众信任的研究直接对话国际前沿研究，是对国际文献的拓展，而其拓展的方式不仅仅是一般意义上的理论视角和解释变量，而是纳入了与中国文化直接相关的具有中国特色的变量。特别需要指出的是，坚持群众路线、发展全过程人民民主、建设人民满意的服务型政府等新时代中国特色社会主义的政策和话语，其背后都隐含着官员对民众的信任，但是本文与这些政策和话语相关的知识基本上都是宏观的、规范的，缺乏微观因果机制的知识，其中包括官员的民众信任的形成机制。发现和解释中国式现代化在行动层面的微观机制，是构建中国自主公共管理知识体系的一条重要路径。
杨开峰,郑连虎.官员对民众信任的形成机制:文化主义视角下多元因素的解释[J].西安交通大学学报(社会科学版),2024(1):62-73.
YANG Kaifeng,ZHENG Lianhu.Formation Mechanisms of Public Administrators' Trust in Citizens: An Explanatory Framework from a Cultural Perspective[J].Journal of Xi'an Jiaotong University(social sciences),2024(1):62-73.
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设计：王子燊
编辑：张 园
审核：张 静
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