城市重大公共卫生风险全过程防控体系构建

     2019年的新冠病毒感染疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对国家城市风险治理能力以及公共卫生风险防控体系提出了极大的挑战。同时也为我国完善城市治理体系提供了契机。在党中央的正确领导、医务人员的齐心救治和社会各界的支持配合下，新冠病毒感染疫情防控应对取得了显著成效，为世界应对新冠肺炎疫情作出了中国贡献，提供了“中国方案”。但与此同时，新冠病毒感染疫情的爆发也暴露出我国公共卫生风险防控体系的不足、风险研判存在明显失误、风险预警失灵，应急响应迟缓、后疫情时代常态化管理等问题。公共卫生风险治理水平是国家治理体系和治理能力的重要体现，如何防控重大公共卫生风险已成为新时代国家治理的重要任务。

     基于上述分析，本文选择以“风险社会”为背景，风险预警为原则，立足于重大公共卫生风险的发展演变规律，融入“全周期管理”与动态防控理念，以形成全方位、全周期的闭环管理为突破口与创新，梳理城市重大公共卫生风险评估与决策机制的理论框架，突破现有的风险治理的限制，从而实现全周期统筹和全过程整合，保障人民群众生命健康与社会稳定，为进一步提升我国重大公共卫生风险治理水平提供方向性启示。

    本文以全周期管理理念为指引，将全过程动态核心意识贯穿整个风险防控过程。确定城市重大公共卫生事件风险全过程动态防控应具备的功能和特点，主要包括防控过程划分和防控主体的确定。其理论框架如图1所示。

 图1 重大公共卫生风险防控体系理论框架

     （一）城市重大公共卫生风险防控体系的核心意识

     城市重大公共卫生风险防控体系融入全过程管理和动态防控的核心意识。“全过程”为风险发生的全过程与风险防控的全过程，风险演化和风险防控是一个交替循环、周而复始的过程。“动态”为在公共卫生风险发生的不同过程以及风险防控的不同阶段，采取与之相应的、不断动态调整的防控措施。本文将“全过程动态防控体系”理解为在公共卫生风险防控的不同阶段，采取与之相应的、不断调整的防控措施，所涉及的人、财、物、法律法规和环境构成的一个有防控功能的有机整体。从“动态”的防控理念来看，城市重大公共卫生体系必须兼具常态防控效能和动态防控效能，“常态”防控效能可以看做在重大突发疫情时能够快速抵御疫情冲击，调动足够的医疗卫生资源，遏制传染扩散。“动态”防控效能指灾后的适应和改善，其核心是在应对灾害时城市各部门职能能迅速调整、重组，实现常态化到应急响应的快速转化。

   （二）城市重大公共卫生风险防控体系的研究视角

     城市重大公共卫生风险防控体系坚持“以体系为核心”和“以风险为主线”的研究视角进行设计。第一，以体系为核心。重大公共卫生风险防控是一个系统工程，从本次新型冠状病毒肺炎疫情的防控实践中也可以明显看出这一点，其涉及到城市治理、行政决策、医疗服务体系的动员、公共卫生体系的组织、防疫物资的分配及生产等多个方面，因此，开展城市重大公共卫生风险防控体系的构建必须从体系研究的视角出发。第二，以风险为主线。重大公共卫生风险防控的对象自然是风险本身，风险防控体系的研究需要紧密把握风险发生的可能性和其危害大小的变化规律，在此基础上才能做到全过程动态防控。因此本文在开展城市重大公共卫生风险防控体系研究时，是以风险评估作为防控体系构建的第一个环节，通过风险识别、风险分析、风险评价和决策支持，准确把握风险的等级和危害程度，以科学的风险评估结果为基础，从而指导启动何种等级的风险管理程序。

     本文将重点探索利用“全过程动态防控”的创新优势，城市重大公共卫生风险全过程动态防控体系构建主要包含两个部分的研究内容：全面风险评估体系预警和精准动态风险控制机制（风险应急响应和风险常态化控制），从时间线来看，两者之间无明显界限，三个过程依据风险的不同强度相互融合和并存，周而复始、交替循环的过程。本研究从城市重大公共卫生风险应急响应机制和常态化控制两部分着手，针对薄弱环节进一步探索优化设计我国城市重大公共卫生风险应急响应机制和城市重大公共卫生风险常态化控制机制的有效途径。从而实现将重大公共卫生风险所带来的危害降至最低，充分体现了全过程动态防控的特点。城市重大公共卫生风险防控体系实践路径见图2。

  图2 城市重大公共卫生风险防控体系实践路径框架

   （一）全面风险预警：设计全过程动态风险评估体系

     设计全过程动态风险评估体系是重大公共卫生风险防控的逻辑起点，是提早识别风险、及时预警、降低风险损害的重要手段与前提，也是政府决策支持的重要依据。

     城市重大公共卫生风险全过程动态风险评估体系的核心路径是构建包含风险识别、风险分析、风险评价和决策支持四大模块的全面风险评估预警体系。在风险早期预警阶段，本文从城市重大公共卫生风险发生的真实性、威胁性、适应性三个维度初步构建了早期风险预警指标体系。在对城市重大公共卫生风险的风险进行早期识别后，本文对风险发生的可能性、严重性和脆弱性进行风险分析，基于世界卫生组织提出的突发公共卫生事件快速风险评估框架和已有文献梳理，完善了基于多主体参与的全面风险评估指标体系。

     城市重大公共卫生风险全过程动态风险评估体系的依托保障是传染病网络直报系统技术能力与基于直报系统监测信息的风险评估能力。一是提升传染病网络直报系统技术能力，不仅能解决居民常规的健康服务需求，同样能增加传染病的诊断、监测、上报能力，使得传染病网络直报系统满足“纵向到底”的要求。二是重视基于直报系统监测信息的风险评估能力，以及基于卫生统计信息、人口流动等大数据的组织及社会系统脆弱性评估能力的建设。

     城市重大公共卫生风险全过程动态风险评估体系的最终环节是完善重大公共卫生风险决策支持机制。导致新冠肺炎在应急防控工作中失去先机的一个重要原因就是相关决策部门的决策滞后，因此十分有必要通过指定管理条例明确突发公共卫生事件应急管理的决策支持路径，为决策者分析问题、选择最优决策方案提供支持。

     （二）精准动态响应：构建全过程的风险控制机制

     构建多主体协调联动的城市重大公共卫生风险控制机制是提升全过程风险防控管理能力的必要手段。风险控制是风险治理的最终目的，及时科学的应急处置以及风险控制措施的是控制风险蔓延的关键措施。风险控制是在风险识别、分析、评价和决策支持的基础上，制定、选择和实施风险控制措施的过程。风险控制措施的制订和评估可能是一个递进的过程。重大公共卫生风险防控是一个系统工程，单兵作战难以奏效，它需要充分考虑风险发生的全过程、风险等级强度及动态反馈，秉承协同发展理念，具备全员、全方位、全过程、动态等特点，多元主体合力进行全过程动态设计和整体推进，打造地方治理共同体、社会治理共同体、科学共同体和人类卫生健康共同体。

     基于已有研究，本文将风险控制分为应急响应和常态化控制两个过程，二者跟随风险强度的变化而循环往复。构建城市重大公共卫生风险控制模型，设计多部门协同联动的应急响应机制和城市重大公共卫生风险的常态化控制机制，破解应急碎片化困境，形成贯穿前期预警研判、中期应对执行和后期复盘的全方位、全周期的闭环管理，达到多阶段精准化的防控效果。应急管理常态化是应急管理的基础，是国家治理能力提升的实现路径。实现应急管理的常态化，就要求将危机处置从被动应急模式向预警预防全周期模式转变。同时，需要在政府上下级之间、各部门之间、不同地方之间以及重大公共卫生风险治理全过程之间协同合作。

     城市公共卫生风险全过程动态防控体系的优化完善还需考虑到以下几个方面：一是建立健全沟通顺畅、部门协调的公共卫生防控体系。二是政府应重视传染病的防治和疾控机构的发展。三是强化分级防控与精准调控举措的职能。四是扩展公共卫生应急管理区域合作提升国际合作能力。

     城市是社会风险的温床，城市化进程对防范化解城市风险提出了更高的要求。新冠疫情更是对我国风险治理能力提出了极大的挑战，如何探索建立符合我国城市发展进程的城市重大公共卫生风险全过程防控体系成为当务之急。本文遵循风险发生过程及演化规律，以“全周期管理”理念为指引，构建重大公共卫生风险全过程动态防控理论框架，深入分析“全过程”与“动态”的管理意识，完成从碎片化向全周期全过程型治理意识转变，从传统后果应急型向早期风险规制型防控能力转变，进而形成全过程的“全面风险评估预警一精准动态响应控制”的重大公共卫生风险防控体系。