本文刊登于《中国税务》杂志2024年第11期
八年试点以税治水 绿色发展成效显著
——河北省水资源税改革试点经验及成效
霍志远 杨 冲 陈 颖 董 韩
为全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神以及《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国水法》的有关规定，落实水资源刚性约束制度，促进水资源节约、保护和合理利用，财政部、国家税务总局、水利部近期印发了《水资源税改革试点实施办法》（以下简称《办法》），明确自2024 年12月1日起在全国范围内正式实施水资源费改税试点。此前， 河北省等部分省区市已先行开展水资源改革试点， 在试点推进过程中积累了一些经验， 取得了一些成效。本文以河北省为例，简要介绍水资源税改革试点经验、成效与建议。
试点经验做法
按照党中央、国务院决策部署，2016 年7 月1 日，河北在全国率先实行水资源费改税试点。2017年12 月1 日起，水资源税改革试点扩大至北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、宁夏9 个省（自治区、直辖市）。经过8 年来的实践与探索，改革试点在抑制地下水超采、转变用水方式、促进节水改造、规范取用水行为等方面积累了很好的经验，取得明显成效。
河北省作为全国首个水资源费改税试点省份，税务机关在改革推进过程中做了大量探索，与水行政主管部门联合创建了“一个核心目标、一条征管主线、两类管理模式、五步关键进程、五大支撑体系”的试点工作框架体系，有力推进水资源税改革试点工作走向深入。
一个核心目标。以“在于水而不在税，着眼税而放眼水”为核心目标，用好税收杠杆。水资源税并非以单纯增加财政收入为目的，而是以建立落实最严格水资源管理制度、为加强生态环境保护提供重要抓手为首要目标，以税收杠杆调节用水需求，引导和鼓励节约水资源、抑制地下水超采，促进水资源可持续利用。一条征管主线。以“水利核准、纳税申报、税务征收、联合监管、信息共享”为征管主线。根据《办法》规定，一般情况下，水资源税纳税人可自行据实申报纳税，无需水行政主管部门核准取用水量。
两类管理模式。通过试点实践，探索形成“非农纳税人管理模式”和“农业纳税人管理模式”两类管理。对非农纳税人管理，通过与水利部门的协调，做好纳税人基础信息建档工作，严格依据取水计量设施核定取用水量；对农业纳税人管理，采取水表计量和以电折水混合方式，并以电力部门最小电量计量，农业用水限额以内的用水免税、超限额的纳税。
五步关键进程。根据试点改革工作需要，形成“政策制度设计—纳税人信息建档—用水计量监测—核定信息传递—水资源税征收”的主要工作环节。其中，制定完善的政策体系是成功的前提，掌握纳税人信息和监测取用水量是征税的基础，水量核定工作是重要保障，水资源税征收管理是落脚点。
五大支撑体系。逐步构建了以“1+15”政策体系和56 个规范性文件为主的政策制度体系，以“税务—水利”优化协作为核心的行政管理体系，以水量核算技术方法和以电折水计算方法以及取用水信息管理系统为主的技术支撑体系，以绿色发展、人水和谐以及可持续发展为主的理论基础体系，以公众参与纳税和强化公众节水意识为主的公众参与体系。
试点实践成效
在较为成熟的水资源税改革试点工作框架体系下，河北省税务系统不断优化征收管理，按照“鼓励使用再生水，合理使用地表水，抑制使用地下水”的原则，实行水资源税差别税额标准，并对超采区取用地下水加倍征收，对高耗水企业和特种行业税额标准调高，倒逼企业采取节水措施，有效减少水资源消耗。
实行差别化税率有效抑制地下水使用。改革后，通过科学合理设定税额标准，区分不同区域水资源禀赋、不同取用水类型以及经济社会发展水平，实行差别化税额标准，地下水与地表水之间税负相差4 倍，促使企业为降低用水成本而主动调整用水结构。水资源税试点8 年来，河北省万元GDP 用水量由2015 年的70.8立方米下降到2023 年的42.5 立方米，降幅达40% ；地下水开采量由134 亿立方米下降到75 亿立方米，降幅达44%。河北华电石家庄热电有限公司曾经是地下水用水大户，改革以来，水资源税改革有力促进了企业的转型升级和节水增效。该公司是河北石家庄市集中供热骨干热源，由于建厂较早，在水资源费改税之前，公司生产用水全部来自地下水；费改税之后，取用地下水用水成本由平均1.59 元/ 立方米上涨到3.7 元/ 立方米，用水成本大幅上涨。为适应政策变化，该公司通过优化工艺流程、实施系统改造、加强循环水再利用，从生产用水全部取用地下水到逐步减少地下水使用量，最终采用地表水和城市中水作为生产用水，有效降低了用水成本。
有“限”有“奖”显著提高用水效率。改革后，通过调高高耗水行业和特种行业的税额标准，从低确定回收利用疏干排水税额，树立鲜明节水导向。以用水成本的大幅增加，倒逼钢铁、煤炭、电力等高耗水行业强化内部用水管理，采取使用中水、保水开采、井下封堵、井下注浆、区域治理、新建中水回用处理厂等节水措施，有效抑制不合理用水需求，增强节水意识，提高用水效率。河北普阳钢铁有限公司作为高耗水行业企业，水资源税改革后，随着用水成本的提高，企业感受到用水压力后根据政策导向主动投资建设污水处理站、中水回用处理厂，对用水要求不高的生产环节使用地表水或中水补水，构建了“一水多用、梯级使用、循环使用”为核心的高效用水体系。各方面措施多管齐下，该企业吨钢耗水由2.28 立方米降低到1.98 立方米，年节约地下水149 万立方米，年节约生产成本和税收成本约642万元。
创新优化征管手段堵住偷逃漏洞。改革后，为解决税务、水利、纳税人之间用水量、税款缴纳等信息不同步以及纳税人办税多头跑等问题，河北省首创税务、水利联合管税模式，开发“河北省水资源税信息管理系统”，运用信息化征管手段有力提升管理质效。同时，针对农业生产取水用户多、分布散、类型杂、计量少等实际问题，首创“水随电走、终端计量、以电折水”的纳税人认定方式，在农业生产超限额用水水资源税征管方面取得突破。随着征收管理更加规范、取水计量设施覆盖范围不断扩大，叠加税额标准合理提高、纳税人户数持续增加等因素，水资源税收入较改革前的水资源费实现大幅增长。2015 年全省水资源费月均收入0.78 亿元，改革后水资源税月均收入约1.6 亿元左右，是2015 年水资源费的2 倍多。
税收杠杆撬动取用水结构优化。改革后，河北省生活生产用水按照“南水北调江水为主、其他地表水为辅、地下水应急”的原则，加快了水资源置换进度。据统计，已有128 座水厂全部由使用地下水切换为引江水，占应切换水厂的100%， 南水北调受水区近3000 万农村人口喝上引江水。开展试点工作以来，河北省取水结构发生明显变化，地表水与地下水取用比例从2015 年的0.36 ∶ 1 提高到2023 年的1.25 ∶ 1，以税治水的调控作用日趋显现。
工作建议
进一步完善水资源税改革相关配套政策。河北省目前已经形成了较为有力的政策支撑体系。下一步，将根据《办法》最新规定，对相关政策进行优化调整，特别是与《办法》不一致的内容。如《河北省水资源税征收管理办法（试行）》第十条关于“纳税人向其所在地主管税务机关申报缴纳水资源税”的规定，需调整为“纳税人向取水口所在地的税务机关申报缴纳水资源税”。
进一步明确农业纳税人征管模式的法律地位。为破解农牧业取用水精准计量难题，河北省在农业纳税人管理中探索出“水随电走、终端计量、以电折水”的纳税人认定方式，有效解决了农牧业生产超限额取用水征收管理问题。下一步，应尽快将以电折水征管方法的法律地位予以明确，从法律层面界定其科学性和实用性，规范电力部门和水利部门协作机制，对以电折水的全过程做出详细规定，确保在实际执行中有法可依。
进一步优化水资源税信息管理系统。前期与水行政主管部门共同开发了“ 河北省水资源税信息管理系统”， 有效解决了水资源税纳税人信息不同步、办税多头跑的问题。下一步， 应结合征管实际， 持续优化水资源征税信息系统， 实现涉税信息自动预填、自动计算，进一步提升纳税人办税便利度。
进一步落实协作征税机制。为提高水资源税征管效率，《办法》进一步健全了税务机关和水行政主管部门的信息共享和征管协同配合机制。其中，水行政主管部门应将取用水单位和个人的取水许可、取水计量数据或取水量核定书信息、违法取水信息、取水计划信息、取水计量检查结果等水资源管理相关信息，定期送交税务机关；税务机关定期将纳税人申报信息与水行政主管部门送交的信息进行分析比对。税务部门发现纳税人申报取用水量数据异常等问题的，可以提请水行政主管部门进行复核，确保水资源税征收的准确性和公平性。下一步，应结合改革实践，进一步细化部门征管权责，确保实时准确传输水资源使用等数据，以协同共治提高水资源税征管效率，推动税务机关和水行政主管部门协作征税机制落实到位。
（责任编辑：李 婧）
