开栏的话
加强承包地确权档案管理，对保障农民土地承包权益、完善农村土地承包制度、推动实现乡村振兴战略、维护农村社会和谐稳定具有重要现实意义。今年9月，国家档案局在湖南省浏阳市召开农村土地承包经营权确权登记颁证档案移交进馆工作推进会，强调力争在2025年底前完成向县级国家档案馆移交的任务。会上，7个地区作交流发言。本报特开设“持续推进确权档案移交进馆”专栏，介绍其好经验好做法，为各地推动工作提供参考借鉴。
农村土地承包经营权确权登记颁证是深化农村改革的重大举措和重要基础性工作，事关农村改革发展稳定和土地承包关系长久不变政策的落实。湖南全省14个市州121个县（市、区）25411个有耕地村居涉及确权工作，共确权农户1334余万户、承包地5748万亩，形成确权档案1687.2万卷4.38亿页、数字化成果1398.8TB。
在确权工作中，湖南省档案部门着力构建“3×3”立体工作矩阵，推动纸质档案与数字化成果同步移交县级档案馆，基本实现了“三个百分百”（即确权农户建档率100%、纸质档案数字化率100%、移交进馆率100%）。
“三+”服务强推进
一是“政策+”。确权档案的形成主要集中在基层，点多面广、工作周期长，从确权工作伊始，湖南就将档案工作纳入确权登记颁证工作内容、试点方案和工作流程。2016年，省农业农村厅、省档案局联合制定了《湖南农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》，对确权档案的管理职责、收集整理、移交利用、监督验收等方面进行细化。同时，制定下发了规范确权电子文件管理的文件，结合基层查阅利用确权档案需求和平台建设适配度，统一制定了全省确权电子文件、平台建设等管理要求。
二是“力量+”。省档案局抽调业务骨干常驻省确权办，及时了解掌握全省确权档案工作情况，有针对性开展督导，协调档案部门和农业农村部门力量，帮助解决问题。市州和县（市、区）档案局也相应指派专人驻点做好指导工作，从“一户一档”文件材料形成阶段开始介入，将传统的集中授课改变为进驻每一个测绘项目标段现场演示，成效显著。部分农村人口较多的县，如娄底市双峰县、湘潭市湘潭县档案馆积极作为，将备用库房无偿提供给农业农村部门，作为开展确权档案整理和数字化施工的中转库房。各级档案部门集中力量主动服务，加速推动了全省确权档案工作进度。
三是“保障+”。为强化确权档案保障服务，解决部分县（市、区）档案馆库容饱和、保管条件差等问题，各级档案部门采取重点调研和全面督促相结合的方式，推动基层政府加大周转库房腾挪和财政经费支持力度。同时，协调农业农村部门积极配合县（市、区）档案馆进行项目经费申请，提前对档案库房进行改造和加固，确保不因保管条件受限影响确权档案接收进馆。
据统计，衡阳市常宁市、张家界市慈利县、益阳市赫山区、邵阳市隆回县等50余个县（市、区），从确权工作经费中安排近800万元，用于库房改造，购置密集架、视频监控、空调、除湿机等设施设备，有力改善档案安全保管条件。益阳市赫山区因库房受限，积极协调区委、区政府主要领导，争取财政资金120余万元，加固改造原城市管理执法大队办公楼二楼，作为确权档案专用库房。部分县（市、区）克服馆藏档案资源应用平台建设滞后等困难，购置单机版档案管理软件，优先接收确权档案数字化成果。
“三全”措施抓落实
一是督促全周期。把档案工作纳入每一次督促检查内容，抽调专家参与每一次检查，做到大会小会讲档案、意见反馈和情况通报有档案。建立通报制度，及时收集汇总并通报各县（市、区）工作完成情况，以市州为单位排名通报，通报结果直接抄送市州人民政府。针对档案工作进展滞后或存在突出问题的县（市、区），直接约谈政府分管领导和相关主管部门主要负责人，有力促进全省确权档案工作。2019至2021年，开展专项检查5轮，通报60余期，约谈有关部门负责人36人次。大家纷纷表示，确权档案工作虽然难度大，但现在遇到承包地纠纷，有档案作依据，心里就有底了，是真正的民生工程。
二是责任全链条。将确权档案工作情况与主体改革任务一并纳入市州绩效考核，确保各级各部门各负其责。以完成国家数据汇交为起点，将确权档案工作任务分解为档案服务政府采购、纸质档案收集汇总、整理和数字化、移交进馆、县级初验、市级核查和省级验收7个环节，细化任务、明确责任，逐节点抓落实。如，在政府采购环节，要求以政府采购网的公开招投标结果作为全省通报的佐证；在纸质档案收集汇总、整理和数字化环节，以市州农业农村局上报的各县（市、区）进度作为完成依据；在移交进馆环节，以获得县级农业农村局和档案馆的报告及交接文据为完成依据。
三是平台全覆盖。在全省统一的县级农村土地承包经营权信息应用平台上，研发内置档案管理模块，部署确权档案数据库，将其打造成覆盖省市县乡四级的综合管理平台。同时，确权档案数据也挂接到各县级综合档案馆的档案资源管理系统。这一做法，既节约了资源建设成本，确保了数据的一致性，也让农民群众足不出村即可查阅承包地权属情况，为承包地管理、维护农民权益、基层治理提供了便利。如，平江县某律师事务所律师刘某在代理一起外嫁女离婚财产纠纷案件中，通过确权档案共享平台查阅到其在婚姻存续期间被认定为男方家庭成员，依法维护了当事人的合法权益。
“三化”联动保质量
一是质检“智能化”。面对确权档案数量多、图纸多、数字化要求高、质检工作量大等问题，省档案局组织研发了湖南省农村土地承包经营权确权登记颁证档案质检软件，通过软件智能判断，确保数据质量。质检软件利用OCR图片识别、目录及文件名提取等技术，对电子档案逐页检查，形成详细问题清单，便于整改提升。一方面，提取扫描后电子档案的文件目录名和档案文件名，通过提取文件名中的编码，与平台数据库中发包方、承包方、承包合同的数据进行对比，自动统计档案的完整率，快速检查并确保一户一档的资料与数据库中数量一致。另一方面，提取扫描后形成的电子档案中地块数量、地块面积、人口数量等信息，与平台数据库进行比对，解决确权登记颁证工作中多套数据并行、纸质档案与数据库数据不一致等问题。以系统普检替代人工抽检，大幅提升检查验收抽样比例，有效解决了基层档案部门人少事多，初验工作中验收组织难、标准把握难、整改推进难、落实监管难等问题。
二是审查“前置化”。为提升确权文件材料归档质量，避免后期出现问题要反复整改，推行数据审查“前置化”，所有县（市、区）的数字化成果都必须通过审查后才能进入验收移交程序。省确权办共组织3轮档案数字化成果专项数据审查：第一轮重点查进度，主要审查归档率；第二轮重点查问题，抽查文件材料归档的齐全性和整理的规范性，形成问题清单；第三轮重点查整改，防止“带病”归档。数据审查结果定期直接向市州人民政府通报。审查问题清单以县（市、区）为单位，直接反馈，销号管理，合格一个销号一个，未销号的不得进行验收。
三是验收“程序化”。严格执行县级初验、市级核查、省级验收的三级验收程序。在初验前，积极鼓励部分县（市、区）档案馆购买第三方服务，对进馆档案质量进行全方位检查，对进馆的确权档案中编号不合理、要素不全、信息不准确等问题及时整改。在县级初验中，实行验收结果备案制，将县级档案主管部门出具的确权档案专项验收报告作为申请市级核查和省级验收的必备条件。在市级核查中，由市档案局联合市农业农村局组织，通过抽调业务骨干交叉检查、第三方服务外包等模式，确保市级核查全覆盖。在省级验收中，从省级专家库中抽取专家，重点检查进馆情况，共对72个县（市、区）进行了验收，抽查率达60%。三级验收程序的严格执行，让确权档案质量得到了最有力保障。
原载于《中国档案报》2024年10月31日 总第4206期 第三版
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