《现代财经-早读早分享》2025年元月22日周三（第3253期）

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  一、早读分享   

中国特色横向转移支付制度的理论构思与治理逻辑

  导读  

一、引言

(一)地方财政困境与横向转移支付缺位

当前，地方财政紧平衡态势严峻，地方政府存在横向拓展财政空间的现实需求。横向的政府间关系内生影响着经济高质量发展，伴随要素资源跨区域流动速度加快，移动性税源造成的地方财源流失，公共产品外溢性的公平问题阻碍地方财政支出意愿。例如，税收贡献地与税收归属地背离，产业聚集与产业转移造成税源流失，人口流失省份对教育的财政投入意愿偏低，生态补偿转移支付难以弥补下游地区的经济损失等。由此，引发了地方政府间低效竞争、财政行为扭曲、公共产品供给缺位等治理问题。由于存在地方财政投入的“辖区收益”与“社会收益”区域间差异，催生出地方政府横向协调的财政需求。

若将空间上财政资金的流动方向分为纵向和横向，现有中央对地方的纵向转移支付，流域生态补偿方面开展的横向转移支付实践探索，和特定情境下采取诸如对口支援、对口帮扶等横向协作方式，大致形成纵横交织的政府间财政关系网络，打造出具有中国特色的财政治理方案。

尽管如此，横向转移支付制度缺位问题并未得到有效解决。横向机制不足会加大政府间关系的协调难度，由此导致中央统筹调度的治理压力较大。一方面，地方政府通常将纵向转移支付视为重要财源，过度依赖和负向激励问题难以避免，贡献省份和补助省份均存在策略性税收行为，转移支付资金使用效率偏低，财政收支与事权支出责任不匹配的矛盾重重(郭庆旺等，2009[1])。另一方面，横向财政资金转移大多依靠行政指令。以对口支援为例，充分发挥社会主义制度协作精神，在中央宏观统筹下形成政府间“点对点”跨区域合作机制，进行财政资金和要素资源的区际流动，为跨区域财政合作积累了宝贵的实践经验。然而，对口支援担负较强的政治责任和援助义务，仍未形成能够激发地方政府间自发合作的长效机制，尤其在地方财政支出压力较大时，极易造成地方财政行为扭曲，导致政策失灵和效率损失。

(二)横向转移支付制度建设的治理意义

分税制背景下，税收立法权高度集中于中央，横向转移支付制度建设对于塑造政府间财政关系具有潜在的治理意义。就国际经验来看，德国、加拿大也有类似的横向转移支付在区域均衡中发挥作用(马骁和宋媛，2014[2]；卢文秀和吴方卫，2022[3])，由于财政体制差异，本文不再赘述。

在全国统一大市场背景下，区域间互动往来更为频繁，政府间横向跨区域合作互动的积极性大幅提升。横向转移支付属于财政资源横向转移与空间配置的过程，发生于多层级政府治理主体之间。作为横向均衡功能的补充，有待以严谨规范的方式进行确立(石绍宾和樊丽明，2020[4]；陈少强和何妮，2023[5])。

构建横向转移支付制度，优化政府间财政关系，搭建政府与市场的多向通道，能够缓解分税制改革后地方事权和支出责任不匹配等现实困境，赋予地方更多的财政自主能力(郭庆旺和贾俊雪，2008[6]；高培勇，2023[7])，为中央政府提供更灵活的区域财政调控手段，激发地方治理的主动性，在“分权”基础上向“治权”过渡转变，更好完成辖区间的横向协作目标，体现财政是国家治理基石的底层逻辑(刘尚希等，2022[8])。

横向转移支付在转移支付制度体系中具有不可替代的独特意义。考虑到中央和地方存在信息壁垒，事权与支出责任划分存在不对称等问题，一方面地方财政承压，过度依赖纵向转移支付的局面不具有可持续性，解决合理分担辖区内外财政负担问题迫在眉睫；另一方面多层级政府间竞争秩序存在混乱，为避免地区间同质化竞争，体现差异化合作的比较优势，可通过财政机制提供信息渠道的正向反馈。因而，制度设计思路上，将其作为财政资源在地方政府之间的再分配机制，目的是在不过度依赖中央财政转移支付的情况下，通过地方政府间的合作调剂资源，促进区域间的财力平衡与互补，优化调整政府间财政关系，是一种区别于纵向转移支付制度的治理手段。

在中国特色社会主义制度体系的现实框架下，财税制度建设从经济范畴提升至国家治理范畴。在财税政策与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”过程中，转移支付的制度功效将不局限于发挥财力协调的再分配职能，有望在既有公共财政体制基础上实现制度优化、目标升级等治理功效。如何处理局部最优与全局最优，在中央财政的统筹规划下，着力提升地方财政的实施自主性和参与积极性，成为考验治理智慧的核心问题之一。通过类似横向转移支付制度，搭建政府间财政关系的纵向管理与横向竞争合作的常态化机制，采取协调性手段建立横向关联与互补关系，有利于促进多方财政利益平衡，提升综合治理效能。

(三)国家治理视角下中国特色横向转移支付

在中国特色的经济体制与财政制度框架下，横向转移支付制度可超越传统的财政再分配角色，纳入国家治理能力建设的框架中。首先，横向转移支付不仅是财政资源的再分配，更是国家通过财政杠杆调控区域间平衡发展的关键举措。由此可体现国家在各层级政府间协同治理能力的建设，通过财政的“硬调控”与各级政府间的“软协作”机制，提升区域协同治理能力，建立更具韧性的地方治理结构。其次，全国统一大市场建设中，横向转移支付助力增强我国地区内部的经济竞争力和财政自给力，有助于构建一个更加均衡、稳定的国内经济循环体系。第三，横向转移支付在国家治理中不仅是财政管理的技术性工具，还与整体国家治理效能密切相关。通过跨区域的政策传递和协作，地方政府在公共服务、基础设施建设、社会治理等多个层面实现了综合治理能力的提升，国家能够有效提升弱势地区的治理效能，推动各地政府的治理能力趋于均衡，最终实现国家整体治理能力的现代化。

基于上述问题分析，在经济高质量发展过程中，新一轮财税体制改革有待进一步深化，就转移支付制度体系而言，地方政府存在横向转移支付的现实需要。因此，在已有研究对国家治理与财政主题的相关理论基础上，本文考虑横向机制与转移支付的再分配逻辑与空间治理机制，对横向转移支付提出新的理论构思。

本文可能的边际贡献如下：第一，从财政参与国家治理的研究视角出发，发挥中国特色社会主义制度下的区域协作精神，尝试对横向转移支付的内生逻辑、制度目标、作用路径进行理论构思，发现横向转移支付的潜在治理效能。第二，分析央地权责、空间治理以及再分配三者的内在联系与相互作用，讨论横向转移支付在治理理念和治理结构现代化变革中的内生逻辑。第三，就讨论热烈的对口支援能否被视作横向转移支付话题，归纳已有观点并给出本文观点，将对口支援视为一种非制度性横向财政收支行为，并在制度层面加以辨析。第四，结合已有实践，给出横向转移支付制度建设的相关思考与建议。

二、横向转移支付的内生治理逻辑

横向转移支付作为一种财政政策工具，不仅有助于缓解地方财政支出压力，还通过其特有的财力再分配功能，深化政府间财政关系的治理结构，内生于财政参与国家治理的底层逻辑。财政参与过程，横向转移支付的内生治理逻辑通过“优化央地财政权责关系—形成财政横向治理机制—实现再分配治理目标”三者相互作用得以体现。

首先，横向转移支付能拓展地方财源供给渠道，减少对于中央财政的过度依赖，从而缓解中央与地方事权和支出责任划分中的已有矛盾，调整和优化中央与地方财政关系。进而，在此基础上，规范化的横向渠道赋予地方政府在跨区域合作方面更大的自主性，逐渐形成财政促进区域资源共享的横向治理机制。最后，横向转移支付作为转移支付制度体系的重要组成部分，与纵向转移支付相互补充配合，共同发挥再分配职能，推动实现区域协调发展战略，服务于财政参与国家治理的总体目标。

(一)进一步理清中央与地方的财政权责

我国实施分税制改革以来，中央对地方财政采取分级分税分预算的管理方式，逐步形成财权上移、事权下放的分权模式，税收立法权高度集中于中央财政。在土地财政模式不可持续的治理环境下，地方政府肩负政绩考核压力，财政自给能力受到严峻挑战，地方财政对中央的转移支付依赖程度加深，财政紧平衡加剧了地方政府间不合理竞争，地方财政行为扭曲等区域矛盾。

横向转移支付制度的设立，离不开对中央与地方角色定位与财政权责的探讨，这也是优化政府间关系、提升治理能力的具体体现。对中央政府而言，作为横向转移支付的制度主导方，掌握法定权力并决定财政事权，处于规范地方政府竞争秩序的统领地位，在宏观决策与全局布局中把握财政政策的力度与节奏；对地方政府而言，作为横向转移支付的实施主体，负责推动党中央决策部署，承担微观事务的直接管理责任，自然享受对经济资源控制的便利性，受到政绩考核的刚性约束以及预算软约束等，承担特定项目的财政自主支出责任，完成时空上的资源供需匹配任务。

实践中横向转移支付发生在省级政府和省级以下政府之间，依照行政指令或自发形成政府间财政收支，形成不同行政层级间财政互动过程(见图1)。在中央统一领导和统筹部署下，基于特定治理目标进行横向转移支付制度安排，进行省级政府和省级以下政府之间的横向财政转移支付，完成在财力、人力、物力等多领域的横向转移支付活动。

图1 横向转移支付下的多层级治理关系

横向转移支付通常不涉及中央财政的直接参与，中央只需负责制度设计、统筹管理以及财政秩序监督，由地方政府自发地积极寻求跨区域财政合作共赢策略。通过横向转移支付促进地方政府间资源共享、优势互补，有望解决信息不对称或同质化竞争造成的资源浪费、效率低下等治理问题，优化调整政府间治理关系。因此，横向转移支付可视为一种空间上的财政治理工具。

(二)形成财政参与空间治理的横向机制

分税制改革后，转移支付的治理效能受到广泛关注。中央可通过转移支付引导地方政府行为，实现协调地方政策一致性的治理效果(范子英和张军，2010[9])。为争取转移支付作为自身财源，多层级地方政府之间存在大量博弈行为，例如策略性税收手段、支出行为异化等(付文林和赵永辉，2016[10])。随着市场经济活跃度上升，地方政府的财政行为范畴不断外延，出现了诸如飞地经济、对口支援、生态补偿等跨区域财政活动。这些财政横向互动活动反映出政府间财政行为空间的延展，也提出了更高的财政参与空间治理能力现代化要求。

根据图2展示，分税制改革后事权下放，地方财政存在过度依赖中央转移支付，地方政府间横向的合作机制作用发挥不足等问题。与此同时，地方政府间合作协调机制尚不健全，地方政府间良性互动生态有待构建，横向转移支付制度的定位尚不明晰。

图2 横向转移支付内生治理逻辑关系

横向转移支付有望协调地方财政支出压力和辖区间公共产品外溢性之间的矛盾，满足区域间治理的横向需求。由于公共产品存在外部性特征，横向转移支付在解决辖区间外溢性问题中能发挥协调功能(刘尚希和李敏，2006[11])。在中央协调机制不足时，各地偏好和动机会发生差异分化，辖区居民往往倾向于通过“搭便车”享受公共产品的供给，造成地方政府的财政顾虑(马海涛和任致伟，2017[12])。例如，地方政府如果加大对教育支出的财政投入，尽管能够改善整个区域内的公共服务水平，却可能要面临人才流失造成“辖区收益”低于“社会收益”的潜在风险。再如生态环境的综合治理问题等，均存在公共产品外溢性问题，仅依赖中央政府来解决区域间投入产出矛盾并不现实，甚至可能削弱地方的财政激励。此时，如果能够通过横向转移支付机制，构建区域间激励机制，避免收益与付出脱节，协调各方参与积极性，则能够提升总体的公共产品供给水平和供给质量。

(三)再分配逻辑下发挥区域间治理效能

“横向”与“转移支付”功能的融合逻辑中，“横向”代表政府间层级关系与财政资源流动方向，“转移支付”则体现了财政资金跨区域流动，这一过程蕴含着深层次的国家治理逻辑。

“横向”的治理逻辑下，横向转移支付在进行外部的、显化的资源再配置的同时，将深化内生的治理理念变革。通过横向的财政互动机制，地方政府间形成特定的竞合关系，发挥经济合作协同效应，提升地方发展的自主意识，激发地方的创新和自主发展能力，进而提升地方治理能力、基层治理水平，从而提升经济增长的内生动力。

“转移支付”的再分配逻辑遵循共同富裕的社会伦理基础(岳经纶和吴永辉，2023[13])。横向转移支付不仅能调节区域间的财力分布，还能补充或配合纵向转移支付，促进地方政府间财力资源的再分配，以应对跨区域产业转移、劳动力流动、生态保护等治理问题，从而推动区域协调发展，有助于实现共同富裕(孙开等，2023[14])。

因此，横向转移支付的潜在治理效能可体现在以下三方面：其一，增加横向财政通道，更大程度调动地方治理的主观能动性，促进要素资源跨区域流动，发挥要素禀赋的比较优势，促进治理能力和治理水平现代化。其二，发挥财力均衡的逆向调节机制，平滑区域间发展差异，推动区域间的互惠发展与价值创造，为应对跨区域治理问题提供有效支持。其三，横向转移支付作为财政政策与治理手段，协调政府间财政博弈(付敏杰，2023[15])，调节中央与地方、地方政府间的财政关系，满足区域间差异化的公共治理需求，推动治理理念变革，最终构筑新时代下理想的政府间关系范式。

三、对口支援与横向转移支付的
关系辨析与制度探讨

中国的对口支援实践可追溯到20世纪50年代，在长期发展过程中逐渐形成了极具中国特色的治理机制和内生逻辑，并与横向转移支付存在诸多相似之处。就对口支援是否可以视作横向转移支付，目前仍处于激烈探讨中。本文认为可将其视作一种典型的非制度性横向财政收支行为，并尝试以制度化手段加以确立。

无论是横向转移支付还是对口支援，都是中国特色哲学社会科学体系中具有独创性的制度实践。尽管德国已有横向转移支付类似实践，但其制度背景和行政架构与我国迥然不同。我国的横向转移支付制度实践，是自古以来中华大地上大一统思想传承，最早可能追溯至春秋时期诸侯国间订立盟约、相互援助。新中国成立以来，中国特色的对口支援政策围绕城乡工农协作、边疆和民族地区、国家重大工程、扶贫协作、重大事件应急等领域呈现多种形态。

为进一步阐明横向转移支付的制度逻辑，本部分尝试通过辨析横向转移支付和对口支援之间的关系，延续上述理论逻辑，从制度层面展开探讨。

(一)对口支援与横向转移支付的理论认知

随着构建转移支付制度体系逐渐纳入研究视野，类似对口支援能否作为横向转移支付制度的先行实践，学术界讨论纷纭。在探讨对口支援与横向转移支付的相互关系时，所采取的研究视角和出发点不同，尤其是对横向转移支付制度的理论设定存在分歧，由此造成观点上的分异。

观点大致分为两类，即对口支援“是”或“不是”横向转移支付，由此展开关系辨析。

第一种观点认为，对口支援是横向转移支付，并且极具中国特色。此观点的研究视角大多从财政的分配职能出发，分别从财力和人力物力资源在省级及以下行政层级平行配置展开分析，兼顾对央地财政关系探讨，承认对口支援在区域间形成财力转移与资源配置的功能效果。对口支援强大的资源调动力度和广泛的动员响应速度，反映了我国的制度优势，具备公共治理的阶段性特征。由于对口支援在区域间客观形成了政府间的利益再分配关系，并且总量和规模均以横向转移为主，因此被视作横向转移支付(伍文中，2012[16]；石绍宾和樊丽明，2020[4]；徐明，2022[17]；王建英等，2023[18])

对于不直接承认对口支援是横向转移支付的相关研究，形成第二种观点。例如，从公共治理与政府行为观察，对口支援具有政治、经济等多重目标性，本质是一种特殊的治理机制(王禹澔，2022[19])，根据救助方式可视作一种无偿与有偿相结合的政府经济援助(钟开斌，2018[20])。从社会交换角度看，对口支援具有“政治性馈赠”属性(李瑞昌，2015[21])，在政府间横向互动过程中形成新型府际协作关系(杨龙和李培，2018[22])。

综合以上两类观点，对口支援符合非制度性的横向财政收支行为的基本特征，存在与横向转移支付制度理念的相似之处，蕴含着中国特色治理智慧的特点。对口支援相关财政实践可视作横向转移支付，尽管如此，对口支援实践距离直接作为横向转移支付制度，存在一定的理论难度和规范性差距。

若按照本文构思，从国家治理视角出发，横向转移支付侧重点不再是实现区域财力均衡，而是将其作为一种治理政府间关系的财政手段，那么对口支援与横向转移支付的治理逻辑存在差异。对口支援政策的总体思路是协调多方利益进行倾向性援助，对受援地存在明显的政策扶持倾向。受援地政府有充足财政激励争取无偿性的对口支援政策倾斜，支援地政府的财政积极性则依赖政治激励和行政指令的强制性安排。相比之下，横向转移支付需要发挥市场在资源配置中的主体地位，理论上是鼓励地方政府基于优势互补自发进行竞争与合作，通过构建制度化的横向财政互动渠道，满足地方财政发展的秩序需求，引导和规范地方政府的财政行为，横向治理地方政府间关系。横向转移支付制度中，支付地政府秉持经济效益最大化目标，为争取优势要素资源或协调区域发展的利益矛盾，与被支付地政府进行博弈和财政支付，形成双赢甚至多赢局面，从而提高财政资源可流动性和财政资金回报率。由此观之，对口支援与横向转移支付的财政激励机制不同，地方政府的支付意愿不同。

一言以蔽之，两者参与国家治理的出发点可能存在相悖之处，对口支援更偏向“政府”主导，横向转移支付则是鼓励竞争的“市场”主导，由此引致地方财政参与意愿存在内在差异，短时间内很难在理论层面纳入同一研究框架。基于上述认知，可考虑将对口支援的财政部分纳入横向转移支付制度，也可考虑分别作为两种治理模式，共同服务于国家治理体系。

(二)对口支援与横向转移支付制度化探讨展望

关于对口支援是否可以作为横向转移支付的重要组成部分，仍是一个开放性议题。

一方面，如果将对口支援纳入横向转移支付制度，符合现行的财政逻辑，可为后续多层级政府提供财政规范，精简合并相似的政策实践有助于提升制度效率。具体而言，从财政资金流动方向看，对口支援中存在政府间横向的财政资金流动，财政资金以专项资金、补助补贴、发展基金等方式进行给付，财政资金直接或间接向受援地进行转移，体现为空间上的横向流动特征；从财政主体的支付层级看，横向转移支付对口支援涉及跨省市区域协调，地方行为主体处于相对平行位置，彼此不存在行政管辖与从属关系，体现为行政层级上的横向流动；就支付过程而言，支付对象多采用财政资金和非财力要素相结合的方式，分为直接支付和间接支援，直接支付如财政直接打款，间接支援还包括经济产业支援、人力智力支援，存在无偿性质的利益转移和有偿性质的利益合作等多种财政动作。因此，对口支援相关财政实践未来应遵循横向转移支付制度规范。

另一方面，若仅从财政制度层面探讨对口支援，其他领域学者对此莫衷一是，不利于形成一致性意见，进而影响制度化进程。因此，也可以不急于将对口支援制度纳入横向转移支付制度框架下，但急需在充分的理论探讨下，围绕横向转移支付、对口支援进行相应的制度准备。

由此延伸出的系列讨论，重点可放在归纳对口支援实践的经验借鉴，提炼与横向转移支付相关治理启示上。当前，我国经济正处于转轨期，针对发展模式、结构优化等政策调整的步频明显加快，相应的制度建设不断跟进。对于缺位的横向转移支付制度和长期实施但仍未纳入制度规范的对口支援，在制度建设层面有待引起高度重视，体现新时期治理体系和治理能力现代化进程中的财政作为。

(三)对口支援可供横向转移支付借鉴的治理启示

在改革过程中，我国常存在实践先行于理论的经验做法，从实际出发指导制度建设，蕴含着中国特色的决策智慧。下面，本文从国家治理视角再认识对口支援，其灵活的政策响应能力、跨区域协调机制，以及项目制管理模式等，均为横向转移支付制度的建立和完善提供了有益参考和治理启示。

对口支援具有较强的地方财政调控和公共资源分配功能，其灵活性和跨区域协作模式为横向转移支付制度的构建提供了借鉴，具有理论和实践的可行性。若将对口支援类政策实践建立制度化模板，能够保障财力资源调配机制的常态化运作，减少因政策波动和行政指令变化而带来的不确定性。

回顾对口支援政策演变历程，发现对口支援政策不断得到发展和优化，体现着具有中国特色的治理效能。随着支援经验的不断积累升级，对口支援不再局限于城乡协助与应急调度统筹，资源内容逐渐丰富，参与主体日渐多元化，“决策—实施—评估—反馈”的支援过程程序化，经济社会效益日渐显现。从物资紧缺调度到区域间资源调配的动态平衡，对口支援多方协作方式从由点及面到形成精准的互助片区，是政府治理模式逐渐成熟、治理思路跨越式提升的侧面体现。

对口支援可供横向转移支付借鉴的治理启示有以下三个方面：

1.明确横向转移支付主体权责划分，多层次政府协调机制。

在对口支援的实践中，各级政府在支援中的责任与权限划分得到了较为明确的界定。例如，中央政府在政策制定和总体布局上起主导作用，地方政府负责执行和协调具体项目的落实。在对口援疆、援藏的过程中，中央根据地方实际需求进行任务分解，省级政府进行“结对帮扶”，确保责任明确和协作顺畅，支援地区与受援地区通过政府间的合作平台，确保了财政资源和物资的高效配置，解决了跨区域合作中的责任模糊和效率低下问题。

从国家治理的角度来看，对口支援机制中的权责划分体现了多层次政府协调合作的典型特征。中央政府承担了战略层面的统筹规划，地方政府则在执行层面发挥关键作用，形成了从上至下的权力分布和责任承担体系。尤其是在跨区域合作中，对口支援机制依托于多层次的政府间协作与沟通机制，确保了跨区域的资源调配、政策执行和效果监督。

横向转移支付制度在设计中可以借鉴对口支援的权责划分和多层次政府协调机制。在实施横向转移支付时，应明确中央与地方政府之间的权责划分，确保各级政府的职能得以有效行使。同时，建立常设的跨区域沟通协调平台，保障支付的高效推进，降低信息不对称，优化财政资源的跨区域流动和配置效率。

2.围绕“项目制”开展的高效基层治理模式。

对口支援的实际操作大多采用“项目制”的管理模式(杨明洪和刘建霞，2018[23])，即资金跟随具体项目走。对于资金的使用和项目规划，结合短期应急需求与中长期发展目标，通过分阶段、跨年度的资金拨付，确保支援政策的延续性。提前一年度安排投资计划和投资项目，采取“规划一批、储备一批、计划一批、实施一批”，其中项目设定围绕短期财政收支需要和中长期财政发展规划，在特定情境中引入可调节机制，保障长效机制灵活可控。

从治理视角来看，“项目制”不仅是对口支援中资金使用的基本模式，也是地方政府实现政策目标的具体抓手。这种模式将资金的使用与特定目标挂钩，确保了财政资源的精准使用和项目的有效推进。通过对项目责任的明确划分和支援主体间的互动，对口支援实现了多地协作的良好效果，形成区域治理中的典型经验。

横向转移支付制度可以借鉴对口支援中的“项目制”管理经验，将财政支持资金与具体的区域发展项目挂钩。通过这种方式，不仅可以确保资金的精准投入，还能明确地方政府在项目执行中的责任。同时，横向转移支付制度应强化绩效考核机制，确保资金用于民生领域的关键项目，提升政策效果，推动区域协调发展。

3.跨层级、跨区域、跨期限的财政资金统筹经验。

在对口支援的过程中，财政资金的跨区域、跨层级统筹使用是一个重要特征。支援资金通常经由中央专项资金拨付，省级财政部门快速划拨，最终由县区级政府执行。在实践中，为了提高资金使用效率，许多对口支援项目采取了“前方指挥部”的模式，由地方政府组建项目领导小组，快速响应并灵活调整支援策略，确保项目顺利推进。

从国家治理的角度来看，对口支援中的资金统筹体现了灵活、高效的财政调控和资源调配能力。跨层级的资金调度和跨区域的资源流动，特别是通过“前方指挥部”模式等方式，体现了政府对区域间财政需求的动态应对能力。这不仅提升了项目执行的时效性，也增强了地方政府的协同能力和治理效能。

横向转移支付制度可以借鉴对口支援中跨区域和跨层级的资金统筹经验，建立更为灵活和高效的财政调配机制。通过跨区域协调共享机制，横向转移支付制度可以实现财政资源的快速、合理分配，并借助跨期限的资金规划确保支付的连续性和稳定性。此外，常态化的绩效考核与财政监督机制也应融入横向转移支付制度，以确保资源流动的透明性和资金使用的有效性。

四、横向转移支付的制度设计与预期传导路径

基于上述分析，本部分就横向转移支付的制度设计和预期传导路径展开理论设想。横向转移支付作为深化财税体制改革进程中的阶段性部分，具有弥补中央纵向转移支付不足之处，协调政府间关系与财政权责，优化公共产品供给，促进地方经济内生增长等预期治理效能，有待与其他区域政策发挥协同效用，促进地方政府间良性竞争和区域协调发展。

(一)横向转移支付的制度目标

1.缓解纵向财政压力，促进区域财力协调。

横向转移支付通过在地方政府间建立横向的财政补偿机制，推动区域间协调发展。在传统的纵向转移支付体系下，中央政府承担了较大比例的跨区域财政资源再分配任务，这在一定程度上导致地方政府过度依赖中央财政支持。通过建立横向转移支付制度，拓展财政政策工具横向维度，增强财政筋骨，进而缓解地方财政收支紧平衡的现实压力，弱化地方财政行为的非规范动机，减轻中央财政的负担。因而，横向转移支付的首要目标是通过财政资源的跨区域流动，缩小各地区之间的财力差距，通过地方政府之间的合作实现资源的合理配置和利用，优化财政管理效率，补足地方公共服务能力的不足，促进全国范围内的财力均衡和区域协调发展。

2.支持跨区域公共产品供给，解决公共产品辖区外溢性问题。

很多公共产品具有外部性特征，尤其是在环境保护、基础设施建设、教育和卫生等领域，地方政府的支出行为往往会对周边地区产生溢出效应。横向转移支付的另一目标是通过协调和支持跨区域公共产品的供给，避免个别地区因资源不足或利益动机不同导致的“搭便车”现象，确保公共产品供给的持续性和普惠性。

3.激发内生增长动力，提升治理能力现代化。

地方政府自发进行财力再分配过程中，会围绕财政资源展开相互博弈和价值互换，进而需要调动地方经济增长积极性和自主意识，加深各地对于自身经济结构和比较优势的理解，这对于激发地方内生增长动力具有深远意义。

横向转移支付涉及多层级政府间行为，是对政府协同治理能力的一种挑战。需要兼顾满足区域间差异化的公共治理需求，调节区域间公共产品的供需关系，进一步厘清地方财政的事权与支出责任等多重治理目标。在此基础上，调动地方治理的主观能动性，促进地方政府在多层级间进行良性互动，形成有序的竞争合作格局，维护国家治理体系的稳定性和有效性，进而推动治理水平和治理能力的现代化。

最后，制度目标还要考虑功能定位、实施条件、管理方式等多重因素影响，在政策实践中加以检验和补充优化。根据以往区域间纵向转移支付实践，已有研究对财政资源跨区域配置的实施效果莫衷一是，转移支付在缩小横向财政差异、缓解地方财政矛盾方面具有一定作用(马光荣等，2016[24])。

(二)横向转移支付的预期传导路径

随着区域间合作呈扩大之势，国内大循环加速流通，全国统一大市场逐渐形成。横向转移支付作为配套财税政策工具的发展和丰富，在竞争互动与合作支持方面形成了层层递进、相互关联的传导机制，在横向转移支付参与财力资金与要素资源互动过程中，或存在通过跨区域公共产品供给、贸易往来与经济合作和人才交流与技术扩散等路径，地方财源增加和经济内生增长，综合提升地方发展的经济实力，在诸多领域发挥治理效能(见图3)。

图3 横向转移支付支持地方发展的传导路径

1.跨区域公共产品供给路径。

在区域间跨界公共产品的供给过程中，地方政府面临的公共产品外溢性问题明显，这不仅影响地方财政支出效率，还可能削弱地方政府提供公共产品的意愿。横向转移支付通过在不同地区间进行财政资源调度，补偿地方间公共服务外溢带来的成本不对称问题。比如，在生态补偿、跨区域基础设施建设合作等领域，横向转移支付能够有效缓解地方政府因财政资源不足而导致的供给困境。通过这一路径，地方政府的公共产品供给能力将得到增强，推动区域协调发展，提升国家治理的整体效能。

通过基本公共服务的政府间转移支付，由被支付地提供优质的医疗、教育、社会保障等公共产品和公共服务，用以改善支付地居民的生活条件，或者补偿所造成支付地的生态损失。例如，医疗机构交流合作、优质教育资源倾斜、社会保障体系建设，共同治理水污染等。支付地获得优质公共服务流入，并进行横向间政府支付，促进支付地公共要素资源集聚，实现地区吸引力提升，政府财源内生增长。

2.贸易往来与经济合作路径。

区域间贸易和经济合作是推动地方经济发展的重要方式。在全国统一大市场的框架下，地方政府间的横向合作将进一步推动要素自由流动，促进贸易往来和投资合作。横向转移支付作为一种支持机制，可以帮助经济实力较弱的地区通过与其他地区合作来提升自身的竞争力。这种财政支持不仅能够弥合区域间的经济差距，还可以通过资金流动带动地方间的经济互动，形成更为紧密的区域经济合作网络。

具体而言，通过商品贸易、项目投资、市场拓展等方式展开合作，多地区协同下完善全产业链条，增强制造业竞争力和经济韧性，提升区域创新发展水平。例如，假设存在A、B两地横向转移支付，A地自身拥有经济技术优势，B地拥有自然资源优势但缺乏人才和技术，则A地可通过技术转移、项目投资、市场拓展等方式支持B地，B地通过合作协议达成与A地的转移支付。与此同时，A地也可享受B地优惠的土地价格，降低生产成本，与B地形成产业协同发展优势。

3.人才交流与技术扩散路径。

横向转移支付还具有推动人才交流与技术扩散的潜力。通过地方政府间的合作和资金支持，可以促进人才流动，推动不同地区在技术、管理等方面的经验共享。例如，经济较为落后的地区可以通过财政支持吸引技术、人才，提升自身的创新能力和产业升级水平。同时，发达地区的技术优势可以通过合作扩散到欠发达地区，形成技术溢出效应。这一路径不仅能够提高地方经济增长的质量，还能为区域发展带来更大的内生动力。

具体而言，在劳务协作与人才跨区流动的动态过程中，通过人才交流、劳务协作等方式，实现人才市场的供需匹配，促进技术转移和技术扩散，提升经济发展内生动力。例如，假设存在A、B两地横向转移支付，A地提供就业机会和职业培训，吸纳一部分B地的农民工和其他劳动力到经济活跃度高的城市就业，通过劳务输入输出促进人才市场的供需匹配，设计技能培训、专业人才培养计划，在吸纳劳动力的同时提供智力支持，劳动力素质得到提升，相关产业的技术经验得到传播。考虑到土地要素价格和劳动力要素的流动，地方政府可能通过横向转移支付来引导人才和资源的流动，实现优势互补，共同繁荣。

五、横向转移支付制度建设的进一步思考

(一)从经济方略到治理方略：以财政转移支付推动治理现代化

党的十八届三中全会提出将财政与国家治理紧密相连，标志着财税建设的范畴超越了经济职能，进入国家治理的核心议题(高培勇，2023[7])。在这一背景下，转移支付制度不仅限于调节财力，更成为优化治理效能的重要手段。横向转移支付制度在现行财税体制基础上，通过资源再分配实现多元目标，使财政政策在国家治理的现代化框架中发挥更大的治理功效。

通过财政发挥我国市场经济体制的独有魅力，强化财政政策优化资源配置效率的市场机制，为市场监管下多元主体提供竞争平台、合作渠道。就横向转移支付制度而言，关键是为地方政府间横向合作提供规范的、制度化的财政渠道，同时加强中央层面的统筹治理和财政监督，减少行政指令对财政资源配置的不利影响，发挥制度效能以强化地方激励效应。

(二)发挥中国特色体制优势，提升财政资源调度能力和激励机制

在中国特色社会主义制度框架下，为发挥我国特有的体制优势，中央与地方的财政关系和治理角色划分是影响财税体制改革的关键议题。促进实现中央财政统筹与地方财政自主之间的平衡，提升地方政府的财政自主性和资源配置效率，形成总体调度与自主参与相结合的激励机制，不仅是财力分配问题，更是治理现代化的重要组成部分。

其中，横向转移支付需要考虑不同层级政府的支付动机与角色定位，为不同情境下的财政合作提供多元化政策激励机制，设置多重激励目标与奖惩措施，明确主体权责和退出机制，提升地方财政自主能力，同时避免负向激励与过度竞争，利用市场机制促进财政资源空间再配置，从而提升财政资源调度能力。

具体可考虑存在以下两类发挥激励效应的政策情境，一类以经济性财力补充为目标，例如由欠发达地区配合财力充沛地区围绕价值链上下游开展产业合作(陈仕程和陈贵虎，2023[25])，遵循市场竞争原则，具有财政优势的一方会选择更具比较优势的地方政府作为合作对象，进行横向转移支付，从而激发被支付地的竞争意识和实施积极性。另一类以社会性保障为目标，可与纵向转移支付相结合，基于特定目标如生态环境、民生保障、专项援助等，通过横向财政支付渠道促进政府间公共服务供需匹配，进而推动公共服务高质量发展。

(三)搭建跨区域财政治理机制，法治化保障空间治理效能

横向转移支付具有打破传统行政壁垒，探索多层级治理架构下地方政府间合作模式的治理意义。跨区域横向治理机制中，以“飞地经济”为代表的实践经验为创新发展方式和协作思路提供了广阔空间，并衍生出了更大范围局域协作网络下横向合作的财政需求。横向转移支付通过跨区域的财政协调，将打破由于公共产品外溢性导致单一区域内零和博弈的困局，推动区域间协调发展和公共服务的整体提升。

然而，当前转移支付制度立法位阶较低，横向转移支付制度缺位等问题，限制了其在跨区域治理中的效力。为保障横向机制的治理效力，应适当提升转移支付制度体系在上位法中的规范性力度，完善横向转移支付制度在法律上的欠缺，通过立法明确区域间财政合作的规则和边界，有助于形成下位法的稳定预期，保持区域间政策一致性联动，降低政府间博弈的不透明度，避免隐性门槛、地方保护主义等问题(杨世能，2018[26])，减少由于制度冲突造成的治理损耗，为深化财税体制改革提供法治基础。

(四)关注政府间横向治理机制，为深化财税体制改革提供政策先导

现有转移支付制度倾向于探讨央地关系，对地方政府间横向治理机制的关注稍显不足。推动横向转移支付制度建设，可能为进一步深化财税体制改革提供先导性的政策经验。特别是在地方普遍存在财政自主性不足现象时，横向转移支付或许能够为未来改革提供创新的治理思路和政策路径。在过渡性承接已有诸如对口支援、生态补偿等横向政府间财政协作经验的基础上，可尝试拓展地方财政的治理空间，利用转移支付机制引导和规范地方政府财政行为，增强地方财政自给与调节机制，完善区域间财政失衡的自动纠偏功能，形成财政参与空间治理的有效政策机制，为进一步优化央地事权和支出责任改革，建立省以下转移支付等制度建设提供现实反馈及经验参考。

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［作者简介］ 石英华，女，1972年10月生，中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员，博士生导师，主要研究方向为宏观经济、财政政策、财政体制、公共支出管理。于棋，女，1997年9月生，中国财政科学研究院研究生院博士研究生，研究方向为宏观经济、区域财政。

本文通讯作者为于棋，联系方式为yuqi_0909@foxmail.com。

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