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2013年两会期间的北京天气。封面图片来源：新浪图片。
「雾霾」「PM2.5」，这些二十年前对国人还很陌生的词汇，十年前变成人们街头巷尾的常见话题，而今天又逐渐淡出了普通人群的讨论。随着十余年时移世易，2022年全年北京没有出现严重污染日，重污染日从2013年的58天下降到仅3天。回首十年来的雾霾治理，不少故事再次回忆起时，会让人感觉既久远又刚刚发生。从底层民意到高层承诺，从科学实验到政策法律，从唯GDP论英雄到绿水青山就是金山银山，十年雾霾治理史是中国十年发展转型的一面镜子，中国政治、经济、政策、科技、舆论的种种美好和荒诞，皆在其中有所展现。那么这十年发生了什么？本文基于公开发表的新闻、文件和科学文献，摘选一些有趣的故事，试图抛砖引玉地梳理中国近十年雾霾治理的历史。
笔者在2020年末曾发表此文（神 州 十 年 治 霾 史）。但若以大气十年拉开的全局性雾霾治理为元年，那时候还没有到十年整。中国大规模大力度的大气污染治理开始在2013年。2013年9月10日教师节，《大气污染防治行动计划》由国务院印发，中国大气污染治理拉开序幕。至此整整十年。这次正值大气十条颁布整整十年，笔者稍加修订，重发此文，以表达对治霾人几十年辛勤工作的敬意。
2008年8月5日，北京晴空万里。美国奥运代表团自行车队的四名队员抵达北京。下飞机时，队员们戴上了美国奥委会配发的特制防雾霾口罩。这个不太寻常的举动很快引起了国内媒体和公众的注意，一些网友评论认为这是对东道主国家的侮辱和不敬，是阻挠和破坏北京奥运会的馊招。这一事件最终以美国奥委会向中方道歉结束，美国奥委会也承认当时在机场戴口罩并无必要。
也同样在2008年，北京的美国大使馆配置了一台PM2.5的在线监测仪器，并开始在社交平台上公布北京每日的空气质量监测结果。美国大使馆的数据逐渐引起了国内公众的关注，人们发现大使馆的数据和中国官方通报的空气质量数据有不小差距。美国大使馆公布北京每日空气质量这一事件有些偶然地促进了国人对于「雾霾」「PM2.5」的认知，从而影响了中国雾霾乃至环境治理的进程。改革开放特别是进入新世纪以来，中国经济乘风破浪，国民生产总值持续高速增长。2000年时，中国的GDP大约10万亿元，还是世界第六大经济体；到了2012年，中国的GDP已经增长到了50万亿元，成长为世界第二大经济体。中国的工业品产量的增长是中国经济奇迹的最好体现。从电力行业看，2002年我国发电量在1.6万亿度，到2013年时已经增长到5.4亿度，超过美国成为世界第一发电大国。从钢铁行业来看，1996年我国的粗钢产量就已经突破一亿吨，成为世界第一钢铁大国。七年以后的2003年我国粗钢产量突破两亿吨，此后基本上两年就增长一亿吨，到了2012年已经达到了7亿吨，2020年已经突破10亿吨。在人类历史上，只有美国、苏联、日本和印度的钢铁产量超过1亿吨，但其产量也都没有超过两亿吨。中国不仅超过了这个历史，而且创造出了所谓“中国第一，河北第二，唐山第三，美国第四，河北瞒报的产量第五”（这一说法不完全准确，但反映了中国钢铁产量的规模之大，据报道，在2012年，河北省就有近5000万吨产钢量没有上报）的世界钢铁生产格局，长期占据世界钢铁产量的半壁江山。从水泥产量来看，从1992年到2002年，水泥产量十年翻了一番；而从2002年到2012年，水泥产量则更是增长三倍多。中国在2011年到2013年3年期间消费的水泥（66亿吨），比美国在整个20世纪用掉的（45亿吨）还要多。在2011年，国家统计局公布的数据指出，中国已经有粗钢、水泥、汽车、化肥等220种工业产品产量居世界第一。![]()
阐释中国工业经济奇迹最好的例子之一就是中美水泥消费量的比较。中国水泥消费量远远超过了历史上所有的记录。虽然美国房屋结构、基础设施建设节奏与中国不同，但是这一数据仍然有力地说明了中国工业崛起的古来未有的规模。资料来源：比尔盖茨博客。然而新世纪以来的快速增长，时刻伴随着环境问题的隐忧。在2006年举办的第六次全国环境保护会议上，温家宝坦言：“‘十五’时期（2001-2006），我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成”。“十五”计划提出二氧化硫排放量要削减10%，然而根据环保部的数据，这五年全国二氧化硫排放量反而增加了27%。 ![]()
2000-2016年全国暴露人口加权PM2.5浓度的月度变化。实线是每月平均的PM2.5浓度变化，因为一年中春冬季节污染较严重，而夏季雾霾相对较少，所以呈现年度的波动。虚线是整体的PM2.5浓度趋势。绿色到深红色表示空气质量从优到严重污染。注意Y轴PM2.5浓度不是从0开始的。资料来源：Xue et al. (2019), Environment International.后来的分析表明，中国的空气质量在十五时期快速恶化，十一五时期政府虽然采取了一系列节能减排、污染防治措施，但是空气质量仍然没有好转趋势。尽管中国的PM2.5污染在上个世纪末就引起了科学界的关注，然而雾霾引起人们的重视和行动，则要等到新世纪的第二个十年。2008年2月，为了帮助大使馆和在北京旅居的美国公民了解北京的空气质量，驻北京美国大使馆购置了一台MetOne BAM-1020颗粒物监测仪用来监测北京的空气质量状况，并且在社交媒体平台上公开这些数据。![]()
一台空气质量实时检测仪。资料来源：美国国务院，Air Quality Awareness Week: Using Data and Partnerships.很快有中国网友关注到了这些数据，一些国内的空气指数APP也开始根据美国大使馆的监测数据来报告北京的空气质量。人们逐渐发现美国大使馆测得的空气质量数据和北京市环保局公布的空气质量情况有不小的偏差。在一些令人压抑的灰霾天，中国政府公布的环境信息仍然显示空气质量“良好“，而美国大使馆的则汇报“不健康”。政府对此的解释是北京市空气质量近年来逐渐改善是不争的事实。在北京，1998年的“蓝天数”（指空气质量“一级优”和“二级良”的天数）只有100天，经过多年的辛苦努力，在2008奥运年北京“蓝天数”已经达到了231天，而到了2010年，全年有286天（占全年的78%）都是“蓝天”日。北京确实采取了很多改善空气质量的措施：北京市内数百万居民取暖锅炉在2009年前后进行了“煤改气”，大量工厂从市中心迁出外地（如首钢迁到了河北曹妃甸），北京市车辆排放标准也不断提高，而且自奥运会开始了“单双号”限行。这些措施无疑使北京市的空气质量有了积极变化：北京市的二氧化硫（SO2）浓度和可吸入颗粒物（PM10）的浓度下降趋势明显。一些官员表示，北京环保局应该是宣布北京空气质量的唯一权威声音，美国大使馆使用美国的环境标准评价中国的环境质量，导致中国民众不必要地质疑北京环境治理的努力，这显然是不公平的。北京市环保局和美国大使馆公布数据的主要差异原因在于中国的空气质量标准只关注二氧化硫（SO2）和可吸入颗粒物（PM10）两类污染物，但是美国大使馆应用的美国环境质量评价标准还包含了PM2.5这类空气污染物。PM是指颗粒物。空气学动力直径小于10微米的颗粒物就是PM10，而小于2.5微米的颗粒物则称为PM2.5，PM2.5又叫细颗粒物。PM2.5特殊在它足够小从而可以进入肺泡中，所以对人体危害大。上个世纪90年代以来，美国和欧洲的科学家逐渐认识到PM2.5污染是对公共健康威胁最大的空气污染物，并且把PM2.5列入了重点监测污染物的类别。中国当时应用的1996年颁布的空气质量标准，并没有把PM2.5列入空气质量监测要求。![]()
PM2.5和PM10直径大小示意图。资料来源：美国环境保护局，环评互联网。
北京的灰蒙蒙的天气好像越来越多，群众显然对政府“北京空气质量在显著改善”的说法不买账。2010年11月21日，美国大使馆的空气质量监测结果得出了的空气质量指数超出了美国空气质量标准最高值500，使馆在社交平台上用了一个不太专业的形容词描述北京的空气质量：“Crazy bad（糟糕透顶）”，后来美国大使馆把这个词改为了“Beyond index”，网友翻译为“爆表”。2011年的冬天，美国大使馆监测的北京市的空气质量更是多次出现“爆表”。然而北京市政府公布的数据还是“轻度污染”，也没有公布PM2.5的浓度。一些民间组织、商界精英和意见领袖发起了“我为祖国测空气”的行动，也有一些民众自发购买监测仪器来测量空气质量。在一些社交平台上，“雾霾“、“PM2.5“、“爆表“成为热门词汇，例如企业家潘石屹微博上贴出的美国大使馆测得的细颗粒物（PM2.5）指数为439的截图，两天内被转发近五千次。![]()
2014年1月9日，潘石屹在上海地铁的车厢内测试PM2.5数值。资料来源：中新网。
政府环保机构的回应仍然表示个别污染天气不能抹杀北京的空气质量整体在好转的事实，也指出群众自测的空气质量数据并不靠谱。但是政府显然感受到了人民群众在大气污染治理上的压力，并且开始承诺发布PM2.5的监测数据。2011年的9月22日，在第七届环境与发展论坛上，污染防治司司长赵华林宣布中国将把PM2.5纳入环境监管。11月15日，温家宝在会见中国环境与发展国际合作委员会年会的外方委员和代表时，承诺要完善环境监测标准，提高检测水平，逐步与国际接轨，使“监测结果与人民群众感受更加接近”。一天后，环保部就《环境空气质量标准》向全社会第二次公开征求意见，改变了第一次征求意见稿中“我国全面实施PM2.5的标准还为时尚早”的认识，提出将PM2.5纳入空气质量标准。这一新的《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）在2012年3月开始在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市正式实施。在几天后的十一届全国人大五次会议上，温家宝在政府工作报告强调了PM2.5等项目监测要在2015年覆盖所有地级以上城市。实际上早在2008年，中国环境科学研究院主导的编制组就开始准备制定新的《环境空气质量标准》，研究是否纳入PM2.5作为环境质量评价指标。根据公布的第一次征求意见稿编制说明，根据估算，2008 年全国 113 个重点城市 PM2.5 浓度水平全都超过 WHO 过渡目标 1 及 WHO 的准则值，仅分别有 19 个和 6 个城市分别达到 WHO 过渡期目标 1 和过渡期目标2，如果制定PM2.5标准，中国的空气质量恐怕会很难看。资料来源：《环境空气质量标准》（征求意见稿）编制说明。
这一年世界环境日（6月5日）后，环保部副部长国务院新闻办举行新闻发布会上回答记者关于外国驻华使领馆开展我国内PM2.5监测并且发布数据的问题时表示反对外国使领馆自行开展空气质量监测，认为美方这一做法是“干涉内政”，希望其停止发布不具有代表性的空气质量信息。时任环保部长周生贤则表示：“中国的环保具有叠加、多因素、压缩式的特点，所以希望大家要从中国实际出发，暖风吹得游人醉，莫把中国当美国“。不过官方已经认识到中国空气污染问题的严峻性，而中国的环保监测在2012年的讨论中也加快了节奏，2012年10月，北京市开始公布PM2.5监测数据；2013年1月1日起，74个全国主要城市开始发布PM2.5等大气实时监测数据，公众由此可以了解到全国的空气污染状况到底有多严重。到了2016年，全国366个城市的PM2.5监测数据已经全面实时公布。![]()
2012年6月6日，环保部官员在国务院新闻办举行新闻发布会上回答记者提问，要求美国大使馆停止发布PM2.5数据，人民日报海外版也在同日报道了这一新闻。资料来源：CCTV-4.2012年的冬天比往年冷一些，雾霾天没有持续发生。11月召开的党的第十八届代表大会上，产生新一届的党中央领导集体。这个冬天，电视上报纸上关于雾霾的宣传也多了不少，很多新闻报道宣传开始科普雾霾科学知识。2013年年初，北京、河北等地再次遭遇严重雾霾天气，1月份北京仅有4天空气质量达到优良。1月15日一次基层调研的座谈会上，李克强说雾霾问题的积累是一个长期过程，解决问题也需要一个长期过程，“但我们必须有所作为！”。他强调政府要直面雾霾天气，“应公开透明、及时并如实向公众公开PM2.5的数据”。有媒体注意到，李克强是中国新一届中央领导集体中首位就2013年初空气污染发表看法的领导人。此前有消息人士透露，2012年底，持续多天的雾霾笼罩北京，有关部门却对是否监测并公开PM2.5数值犹豫不决，害怕监测数据公开会“很难看”。李克强是推动PM2.5数据公开的主要人物，他曾反问那些忧心忡忡的官员：“公开了又能怎么样呢？在一个信息共享的网络化时代，你不公开公众照样有渠道获知，为什么要自欺欺人呢？”2013年的两会，选举产生了新一届国家领导人。“雾霾”成为这次两会一个热门题目。3月4日，习近平到驻地看望了出席全国政协会议的科协、科技界委员，会议上中科院院士、政协委员姚檀栋当着领导们的面背了几句被大家调侃的《沁园春·霾》，“北京风光，千里雾霾，万里尘飘”，引得一阵笑声。4天以后，习近平参加上海代表团讨论时再次谈及雾霾天气，他说在问题面前急不得，用生活的淡定去面对这些问题。他回忆说，小时候在北京，那时候其实沙尘也很大，戴着口罩骑车去上学。到学校之后，口罩上都是厚厚的黄沙子。到了冬天，加上煤烟气，情况就更糟了，那个时候没有PM2.5，但是有PM250。风趣的一番话使得全场都大笑起来。习近平讲到，老的问题解决了，我们还在面对新的问题，其实老的问题和新的问题，在中国社会里面是同时存在的。![]()
2013年3月4日，习近平看望出席全国政协十二届一次会议科协、科技界委员并参加联组讨论。政协委员姚檀栋背了几句被大家调侃的《沁园春·霾》。某个版本的《沁园春·霾》的全文是“北京风光，千里朦胧，万里尘飘。望三环内外，浓雾莽莽，鸟巢上下，阴霾滔滔。 车舞长蛇，烟锁跑道，欲上六环把车飙。需晴日，将车身内外，尽心洗扫。空气如此糟糕，引无数美女戴口罩。惜一罩掩面，白化妆了，唯露双眼，难判风骚。一代天骄，央视裤衩，只见后座不见腰。尘入肺，有不要命者，还做早操”。资料来源：新华社。
两会上，中国公布了新内阁的人选，周生贤留任环境部长。3月16日，近3000位人大代表对25位部长投票，周生贤获得赞成票2,734张，反对票171张，弃权票41张，成为赞成票得票数最少、反对票得票数第二的部长。环境与资源委员会则获得850张反对票和125张弃权票，反对和弃权票超过选票三分之一。人民代表的投票显示出群众对环境问题的关注。3月17日，在新任总理的首次记者招待会上，李克强回答记者提问时则表现出对环保工作的高度重视，他没有对过去的环保工作表示肯定，而是表示“我和大家一样，心情都很沉重。对这一长期积累形成的问题，我们要下更大的决心，以更大的作为进行治理”，“铁腕执法、铁面问责”。2013年9月12日，酝酿了半年多的《大气污染防治行动计划》由国务院印发，计划指出要“经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转”。文件更给出了具体的指标：到2017年，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右。《大气污染防治行动计划》提出了十条措施来实现这些目标，因为也被称为“大气十条”（后来又相继发布了“水十条”和“土十条”）。“大气十条”是首次经过中央政治局常委会和国务院常务会审议通过的重要环境保护文件。回头再看这个文件，它可能是中国近十几年来环保治理最重要、最有影响、执行力度最大的一个文件。这个文件提出到2017年“北京市的PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右”的目标也被称为“京60”。2014年2月初，李克强主持召开国务院常务会议研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理工作，原则通过了落实《大气污染防治行动计划》22条配套政策措施。这次会议上，李克强讲话说，“雾霾成了网上出现频率最高的词语，已成为民生改善的当务之急。要打一场治理雾霾的攻坚战、持久战”。打场雾霾战争的首要问题就是了解雾霾。当蓝天保卫战成为社会共识时，寻找雾霾元凶成为了最重要最急迫的问题。2012年重点区域大气污染防治“十二五”规划提出“细颗粒物污染严重城市要进行源解析工作”。源解析工作，就是要弄清楚各个排放源对雾霾形成有多少贡献。世界上主要发达国家在其发展历史上都曾经经历过严重的大气污染问题，比如著名的伦敦烟雾事件和洛杉矶光化学污染事件等等，然而中国的大气污染相比西方国家历史上的大气污染更为复杂，比如伦敦烟雾主要是二氧化硫，而洛杉矶光化学污染事件则以臭氧为主，主要污染物相对单一，而中国的大气污染则具有区域复合性的特点，成因和污染物更为复杂。新世纪以来，科学家基于大气物理化学研究开发出了一系列空气质量模拟模型，模拟不同气象、排放条件下的大气污染程度，为雾霾治理提供了重要的科学基础。2013年12月月末，很多媒体报道了中科院研究人员发表的一篇论文，论文识别出北京PM2.5污染的6大主要污染源，分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，这些源的年平均贡献分别为15%、 18%、12%、4%、25%和26%。媒体的报道重点关注在了“汽车尾气对北京PM2.5的贡献率仅为4%”这个结论上。机动车在国际上被认为是大城市空气污染的主要原因之一，2011年开始，北京市为了解决交通拥堵和雾霾问题，提出了“限购令”，开始以摇号方式分配汽车指标，很多打算买车的人因此只能苦苦等待，此外有车一族则需要忍受“限行”之苦，而“4%”的结论显然不支持北京市政府的限购限行措施。一些环保组织也呼吁“燃煤及工业污染是最大的PM2.5贡献源，不要把空气污染治理的重点仅仅集中在机动车上”。新年刚过，2014年的1月2号，环保部发言人针对中科院这一研究评论说“这只是一家之言，我们掌握的信息是，机动车污染还是北京较为主要的污染源。这不仅是我们通过模型解析的结果，也是污染物监测测算的结果”。环保部的发布会刚刚结束，中科院官方也赶紧组织召开新闻通气会，称“这一数字被严重低估”。虽然两个部门都表示这只是“学术之争”，但很多媒体都把这段议论描述为“管理部门和学术界的打架”。这一“机动车对雾霾贡献有多大“的争论其实并不复杂，在中科院的这篇文章中，4%指的是“一次PM2.5”。PM2.5的形成有一次和二次两种，一次是指从污染源排出来的时候直接就是PM2.5颗粒，而二次则是指排出来的时候是气体或其他物质，但是在大气中进行物理化学反应最终变成了PM2.5颗粒。中科院的这篇文章中还指出二次无机气溶胶占比26%，这一部分二次PM2.5又有一大部分来源于汽车尾气。所以机动车对雾霾的贡献主要是二次的。文章中4%的结论只是因为污染源学术分类的不同，而并非意味着汽车对于北京雾霾的影响微不足道。实际上，在城市地区，机动车的排放是城市大气污染的主要贡献者。根据环保部的数据，2017年北京、天津、上海等15个城市大气PM2.5源解析工作结果显示，本地排放源中移动源对PM2.5浓度的贡献范围为13.5%至52.1%。关于机动车引起雾霾的争议实际上在民间从未停止。比如在2017年，某主播把手持PM2.5测试仪放在国三标准小轿车的尾气管上，测量PM2.5的浓度，结果发现小轿车的尾气的PM2.5读数比室外环境的浓度还要低。这一视频在网络上流传甚广，又一次引起了公众对“机动车对雾霾贡献有多大“的争论。![]()
视频制作者测量了汽车尾气PM2.5的浓度之后，发现尾气管上PM2.5浓度比室外还低，于是推荐大家多开车，开车越多空气越好。视频中，小哥让汽车开始转速，然后把手持PM2.5测量仪放在汽车尾气管上，发现PM2.5浓度噌噌往下降，但实际上，这不是因为“汽车能净化空气”，而是因为汽车尾气排出的水汽堵住了手持PM2.5测量仪进气孔，测量仪进气量下降所以PM2.5数值下降的。资料来源：感触实验室。
“大气十条”公布之后，环保部等有关部门采取了一系列减排措施，这些措施主要针对的是工业和机动车减排。政府开始发布雾霾预警，并在气象条件不利时采取停工、停产、限行等紧急措施，但是重度雾霾仍然汹涌而来。时任北京市市长王安顺曾在北京市人大会议上坦言：“现在专家解读多了，也不知道谁权威，昨晚我又看见13个院士提出一份报告，说雾霾的原因还没查清楚，要求尽快开展研究。但我觉得，不就那么几个方面，我也不研究深层成因，你们说哪儿是污染源，我们就做哪几件事。你说控车贡献率不是那么大，但我们也做了，该关停的企业2000多家，我们关了，几个方面全都做完了，你说它再有雾霾，我就……“。王安顺的发言透露出的无奈，正是雾霾成因复杂性的真实写照。在针对中国北方冬季雾霾成因的进一步分析后，科学家们发现了一个之前未受到关注的污染源——居民取暖的散煤燃烧。“大气十条”治理开始时，政策主要关注工业、电力和交通的排放治理，对于居民排放的总量和雾霾贡献还没有进行摸底。随着污染物排放清单的不断完善，科学家发现农村居民取暖的散煤燃烧对北方冬季重污染日的雾霾贡献最高可达一半以上。![]()
中国北方用来烧水、做饭、取暖的传统煤炉。一个经常引发争论的问题是：农村人用了几千年的火坑火炉取暖，也不见污染，怎么就说取暖还有污染了呢？实际上，中国农村居民用煤取暖的历史不超过30年，而大规模的广泛使用也出现在新世纪之后。除了大气污染，农村散煤取暖的另一个重要问题是室内污染。虽然人们更关心蓝天，但是因为人们在室内的时间更长，室内污染实际上对健康的影响更大。让中国农村居民用上清洁便宜的能源，是解决这部分的污染排放的根本出路。资料来源：环球时报。
新世纪以来随着生活水平的提高，中国农村居民的家庭用能悄然经历了一场黑色革命。几千年来，北方农村室内的温度一直很低，农村居民冬季抵抗严寒的主要方法就是就是烧炕采暖，所用的能源就是秸秆、木材这类生物质能源。这类生物质能源免费易得，而煤炭的价格则相对昂贵。随着人民生活水平的提高，煤炭逐渐在2000年前后成为北方农村取暖用能的主要能源，而且农村冬季室内温度逐步提高，更舒适的冬季内温度也带来了散煤用量的增加。居民使用的取暖设备往往不能够使煤完全燃烧，也没有减排除尘的处理，所以居民散煤用量虽然不到中国能源消费总量的10%，但是所排放的各类污染物贡献却在30-80%。这也就是在北方冬天，农村散煤取暖有时成为雾霾主因的重要原因。尽管各类污染源的排放强度和对大气污染影响逐渐有了相对清晰的答案，雾霾形成机制的问题还有很多未解之谜。由于污染物的协同作用、颗粒物界面过程加强等等因素，二氧化硫、二氧化氮、氨气、挥发性有机物等初期一次气态污染物会爆发性形成大量二次颗粒物，从而导致雾霾事件爆发。近年来北方的几次重度雾霾，都有在几个小时内，PM2.5的实时浓度就从几十微克/立方米上升到了几百微克/立方米，乃至上千微克/立方米的情况，形成雾霾非常突然，而且一下子就从几十微克/立方米的优良天气变成了爆表的严重污染天气。这其中PM2.5爆发形成的机制机理，现有的大气物理化学模型还无法精确解释。![]()
北京2013年9月一场雾霾的形成情况。图中显示出了PM1的组分分析结果。可以看到在9月27日开始，雾霾突然爆发，大量二次有机物和无机盐快速形成。这一过程的机制机理的研究，近年来取得了不少进展。我国雾霾的形成常常存在非线性的过程，所以不精准的减排往往事倍功半，而找准关键因素则可以事半功倍。资料来源：An et al. (2019).PNAS.2017年的两会的记者招待会上，李克强谈到雾霾问题时说，要设立雾霾专项资金，组织相关学科优秀科学家集中攻关雾霾形成机理与治理。一个多月后的国务院常务会议上，李克强部署对大气重污染成因和治理开展集中攻关的工作。他再次讲到，“今年财政预算已经做完了，那我们就从总理预备费中出这个钱！我们常说钱要花到刀刃上，这件事就是广大人民群众最急切盼望解决的事之一，该花多少钱就花多少钱！“。六亿总理雾霾治理研究基金因此设立，近2000名专家参与了为期两年的大气重污染成因与治理攻关项目。2019年的两会上，时任环境部部长李干杰向记者介绍了总理基金的最新研究成果。雾霾的形成主要有三大因素：污染排放、气象条件和区域传输。污染排放是主因和内因，四大来源（工业、燃煤、机动车、扬尘）占比要达到90%以上。 气象条件是外因。同样的污染排放，不同年份气象条件造成的污染情况不同，可能拉高拉低10%左右。容易造成重污染的不利气象条件主要是风速低于两米、湿度大于60%，近地面逆温、混合层高度低于500米。遇到这样的天气，进行重污染天气的预警应急，采取应急措施停工停产，可以把污染排放降下来，这样才可以减轻雾霾程度。区域传输方面，京津冀及周边大概相互之间的影响平均是20%-30%的样子，重污染气象天气发生的时候可能达到35%到50%，个别城市可能会到60%-70%，相互之间的影响还是比较明显的。实施联防联控因此十分必要。2013年发布的“大气十条”列出的十条措施中，煤电行业的污染排放得到了集中关注。2014年9月，发改委、环保部、 国家能源局下发了《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，煤电行业超低排放改造拉开序幕。“超低排放”是一个中国特色的大气污染治理名词，是指排放源安装脱硫脱硝除尘设备，将二氧化硫、氮氧化物和颗粒物的排放分别限制在35、50和10毫克/立方米左右的减排方式。煤电行业是我国超低排放治理的第一个行业。在美国，煤电的二氧化硫、氮氧化物和颗粒物排放的排放标准为136、95和12毫克/立方米，而欧洲则是150、150和10毫克/立方米，中国的煤电超低排放标准比这些发达国家还要严格不少，按照超低排放的标准，中国煤电的空气污染物排放强度几乎与相对清洁的天然气发电的排放强度相当。2014年，电力行业脱硫脱硝除尘改造分别达到1.3亿、2.6亿、2.4亿千瓦，脱硫脱硝装机容量占比达到95%和82%，超额完成了发改委的减排计划。因此在2015年，三部门又联合下发《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》，提出把东部地区原定2020年完成的目标提前到2017年，同时中部地区要在2018年完成超低排放改造，西部地区则在2020年完成。煤电行业的减排政策一手抓超低排放改造，另一手则针对不具备改造条件的煤电厂抓落后产能淘汰。相比与大机组，小火电机组的能耗高、污染重，而且许多不具备超低排放改造的经济技术条件。早在2007年，国务院就提出“上大压小”的政策，要求关停小机组，集中建设大机组。“十一五”“十二五”期间，全国分别累计关停小火电机组7600万千瓦、2800万千瓦。但与此同时，大量的大机组快速上马，新增的煤电容量加剧了煤电的产能过剩。2013年火电利用小时数已经下降到5021小时（一般5500小时为电力行业的正常利用率），到了2016年火电利用小时则下降到了50年来的最低点——4165小时。因此在十三五规划中明确提出要继续淘汰火电落后产能2000万千瓦以上，并要求把煤电装机控制在11亿千瓦以内（截至2015年，中国共有约9亿千瓦的煤电装机容量）。与此同时，中国加速发展高效煤电技术，建成了一批世界领先的超超临界发电厂。相对于应用最为广泛的亚临界煤电技术（发电效率为30%左右，煤耗320-330 克/千瓦时），超临界发电技术的温度更高，其效率可达38%，而超超临界发电效率可达45%，最先进的超超临界发电机组效率超过50%，煤耗可以低于280克/千瓦时。现在，世界上80%的超超临界发电机组都位于中国，在中国煤电机组超过10亿千瓦的装机容量中，23%的容量应用超超临界技术，26%的容量应用超临界技术。![]()
广东华夏阳西电厂，世界首个124万千瓦高效超超临界燃煤发电工程在2020年建成投产。图片来源：新浪新闻。自“大气十条”颁布以来，中国煤电行业的变化是脱胎换骨的，中国打造出了全世界最大的清洁煤电供应体系，提前完成电力部门超低排放改造和十三五规划的要求。从2012年至2017年，中国煤电行业二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放量从859万吨、1086万吨、178万吨下降至120万吨、114万吨、26万吨，降幅分别达86%、89%、85%。火电机组供电标煤耗从325克/千瓦时下降至312克/千瓦时，75%以上的煤电机组达到超低排放限值（到2020年，已经有86%的煤电机组达到了超低排放限制）。一个有趣的对比是，美国特朗普政府放松了对美国煤电的环境监管，美国煤电升级改造基本停滞，这意味着十三五结束，每一个中国煤电厂都比美国任一煤电厂清洁——美国的241家煤电厂放在中国，因为其污染排放强度大，其运营都将是非法的，都应该在2020年前改造或淘汰。类似电力部门，钢铁、水泥、化工、玻璃等部门也在“大气十条”发布后加快了大气污染治理步伐，一方面修订工业锅炉和各行业的排放标准，要求各工业企业达标排放，另一方面抓产能建设，严控高耗能、高污染和资源性新增产能，加快落后产能淘汰。根据2017年开展的第二次污染普查数据，和2007年相比，全国造纸、钢铁、水泥等行业的产品产量分别增加61%、50%和71%，但重点行业主要污染物排放量大幅下降，造纸行业化学需氧量减少84%，钢铁行业二氧化硫减少54%，水泥行业氮氧化物减少23%。在交通部门，“大气十条”则剑指排放浓度高、排放稳定性差的黄标车。黄标车主要指未达到国Ⅰ排放标准的汽油车或未达到国Ⅲ排放标准的柴油车，因其车上贴的是黄色环保标志而得名。2012年，中国的黄标车保有量在1450万辆左右，集中在广东、山东、河北、河南和江苏等地。虽然黄标车只占全部汽车保有量的13.4%，但是其却排放了58.2%的氮氧化物、56.8%的碳氢化合物、52.5%的一氧化碳和81.9%的颗粒物。“大气十条”明确要求到2015年，基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车，并到2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。2014年3月的两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，2014年要淘汰黄标车和老旧车600万辆。李克强在山东代表团参加审议时，济南市市长杨鲁豫发言说济南去年黄标车淘汰8000辆，其中已拆解7300辆。李克强追问道，剩下的几百辆呢？得知这些车还在做检测，李克强说，检测不能有“猫腻”，该淘汰的一辆也不能留。2015年10月，环保部等五部门联合印发了《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》，进一步加大对黄标车淘汰的督查督办力度。从2014年到2017年底，我国淘汰了2000多万辆黄标车和老旧车，黄标车基本成为历史。除了老旧车的淘汰，环保部也联合其他部门进一步推行新机动车排放标准和油品标准。中国的交通清洁化始于2000年的淘汰含铅汽油，新世纪以来，中国政府逐步制定了国一到国六车油标准体系。重型柴油车可以说是城市空气污染的最重要的污染源之一，其排放的主要污染物是氮氧化物和颗粒物。在2011年，占机动车总量17.4%的柴油车，氮氧化物排放量为388.7万吨，颗粒物排放量为59万吨，分别占汽车排放总量的67.4%、99%。大气十条执行之初，我国柴油车仍停留在国三标准，国四标准则已经多次因各种原因推迟执行。国四标准相对于国三标准，需要采用脱硝后处理技术，可以使柴油车的氮氧化物排放减少30%，颗粒物排放减少80%。我国早在2005年就出台了国四标准，并且计划在2010年执行柴油车的国四标准。但是2010年时，我国柴油车生产技术还不成熟，执行国四标准将大幅增加造车成本，所以国四标准被推迟到2012年。但到了2012年时，尽管中国柴油车生产技术已经相对成熟，国四标准的柴油供应能力却没有跟上步伐。如果要执行国四的机动车排放标准，柴油车需要使用国三标准以上的柴油，但是当时全国一半以上的柴油达不到国三标准。油品和机动车排放标准的同步实施一直是西方发达国家交通污染治理的要求，美国和欧洲一般先更新油品标准，再更新汽车排放标准，前者先于后者半年左右。但在中国车油一体十分困难，油品标准的更新和执行往往落后于机动车排放标准。机动车排放标准是针对汽车制造商而言的，地方政府和环保部管理相对容易；但是油品标准则需要与中石化、中石油等大型国企博弈。如果从国三标准升级到国四，石油炼化企业需要增加百亿级别的投资，因此国四标准的车用汽、柴油供应一直存在阻力。“大气十条“对于油品质量的提高提出要在2013年底前供应国四标准的汽油，并在2014年底前供应国四标准的汽、柴油，并在2017年底前再进一步供应国五标准的汽、柴油。在环保压力下，机动车和油品标准升级已经是大势所趋。最终经过多次推迟，2015年柴油车国四标准终于全面实施。![]()
全国新生产机动车排放标准和油品标准实施进度。油品标准中的数字指的是油品的含硫量（ppm)。原定于2020年7月1日实施的轻型汽车国六排放标准已经推迟至2021年。图片来源： 中国移动源环境管理年报（2019年）。
“大气十条“尽管提出了不少“狠招”，但是几乎没有涉及居民部门的散煤治理。2016年7月，中国工程院发布“大气十条”中期评估报告之后，提出散煤对京津冀秋冬季的重污染贡献巨大。散煤煤质差、效率低、排放不受控制，对污染物排放量的贡献因此很高。据研究，我国农村采暖每年消费散煤2亿多吨，而1吨散煤直接燃烧的大气污染物排放量，相当于电厂用煤的5-10倍还多。如果不针对居民部门的散煤进行治理，“大气十条”目标完成几乎没有可能。![]()
中国散煤消费结构图。研究估计全国散煤消费量在7.5亿吨左右，其中居民用煤2.34亿吨，主要用于农村冬季取暖。资料来源：中国散煤综合治理调研报告2017。
然而工业、电力部门的点源可以通过对几千家、几万家企业提出环保要求来治理，这些工厂、发电厂也可以安装烟气治理设备来减少排放，但居民排放源涉及几亿人口，几千万家庭，而且农村煤炉安装烟气治理设备不具备可行性，所以只能用其他清洁能源替代散煤。散煤替代工程浩繁，并且会大幅增加居民取暖成本，推动起来并不容易，一时间无法还形成有效的政策体系。2016年12月21日，中央财经领导小组第十四次会议召开。会议的一个重要议题就是北方清洁取暖。习近平在讲话中一锤定音：“推进北方地区冬季清洁取暖是大事，关系广大人民群众生活，是重大的民生工程、民心工程”。中央和地方政府拿出补贴资金，中国北方冬季取暖大规模的“煤改气”“煤改电“工程拉开序幕。2017年12月，发改委联合能源局、财政部、环保部、住建部等多个部门联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》，提出到 2019 年，北方地区清洁取暖率要达到 50%，完成散煤替代7400 万吨。到 2021 年，北方地区清洁取暖率要进一步提高到70%，完成散煤替代1.5 亿吨。2015年2月28日，北京下起了小雪。柴静、优酷网、人民网联合首发了《穹顶之下》（全名为《柴静雾霾调查：穹顶之下 同呼吸 共命运》）这部有关中国空气污染的调查纪录片。视频很快火爆全网，24小时内总播放次数就超过了1.17亿。在视频发布前一天被任命为环保部长的陈吉宁在3月1日给柴静发短信说，感谢她唤起了公众对环境问题的重视。纪录片《穹顶之下》从2013年冬季华北地区的严重雾霾事件说起，引人入胜地讲述了中国雾霾的健康危害、形成原因和治理问题。纪录片把中国大气污染问题置于国家政治经济体制的大背景下，讨论了中国能源行业的决策特权、环保部门边缘化的窘境以及追求短期经济增长带来的长期环境负担。纪录片中的受访者大都是政府官员、执法人员、行业精英和顶尖科学家，他们均表达了对现有系统的批评，而这部纪录片把这些相互抵触的建议整合起来，展现环境治理的复杂性。这部纪录片也因此充满话题，引发了针对中国环境治理的政治经济、话语体系和意识形态的讨论。互联网作家周小平在2015年底发表了《不要因为雾霾而葬送了明天！》，这篇文章指出西方舆论夸大了中国的雾霾问题，其目的是迫使中国签署丧权辱国的“大气污染物排放框架协议”，借环保牌促使中国去工业化。他认为柴静纪录片把中国空气污染问题放大化，本质是裹挟民意向政府施压，如果中国政府为了治理雾霾而去工业化，中国发展的光明前景就会被毁灭。一段2010年柴静在《面对面》节目对地质学家丁仲礼采访的视频也突然走红。柴静在采访中的题问表达出的新自由主义观点关注的是全球气候变化的治理，希望中国承担起共同但有区别的减排责任，促进巴黎协定的目标落实；丁仲礼的回答则以雄辩的口吻解释了排放权就是发展权，表达了对IPCC分配方案的激烈批评。![]()
2010年《面对面》节目中，柴静对丁仲礼的采访。这个采访的内容经常在各类环保问题讨论中被网友引用。柴静的采访问题从新自由主义的视角出发，而丁仲礼则表达了中国等发展中国家的发展权利需要被公平对待的问题。柴静和丁仲礼对气候变化减排协议的表达，呈现出了环境话语和意识形态在环境治理问题上的重要性。丁仲礼在采访的最后讲，气候变化在考验的是“人类在面对挑战的时候，能不能有一种更有包容性的更有弹性的文明的产生”。十年来，应对气候变化的国际治理体系发生了巨大变化，中国政府和中国企业通过发展光伏、风电、储能、电动汽车产业等清洁能源产业，带来巨大的的经济增长和出口机会。而美国特朗普政府则选择退出了巴黎协定，成为唯一一个退出巴黎协定的签约国。中国承诺2060年实现碳中和后，日本、韩国也相继宣布了碳中和目标。美国、印度之后也提出了气候承诺。资料来源：面对面。对纪录片更具挑战性也更为严肃的批评，则反映了环境治理背后的经济社会问题。一些人抨击柴静的纪录片是站在“城市富裕中产阶级精英”的视角上的。这些批评者认为，这些社会精英讨论的所谓清洁空气人权，对于大多数还在吃饱穿暖买房问题上挣扎的普通中国人是毫无意义的。这些富裕中产自命不凡，把他们的利益和想法强加在普通工人之上。也有人担心城乡差距和贫富差距因大气污染治理加剧，虽然对雾霾反映最为激烈的是这些城市精英们，但是受雾霾治理影响最大的却是底层工人和农村居民。工业淘汰落后产能意味着成千上万的普通工人在家待业或者工作丢失，而居民散煤治理则增加了农村和城乡结合部居民的取暖用能成本。尽管中国民间舆论对于环境保护和大气污染治理思想始终充满争论，中国官方的环境治理理念在近十年来毫无疑问地发生了翻天巨变。党的十八大报告首次提出“五位一体”的概念，扩展了之前“四位一体”（统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设）的提法。十八大第一次把生态文明建设和其他四项建设并列起来，标志着环境保护不再是单纯的为经济发展服务，而成为一个治国理政的目标。2013年4月，政治局常委会习近平对于环境保护的重要性论述指出，“如果仍是粗放发展，即使实现了国内生产总值翻一番的目标，那污染又会是一种什么情况？届时资源环境恐怕完全承载不了。经济上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至强烈的不满情绪上来了，那是什么形势？所以，我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治“。五个月后，习近平在河北省委常委班子专题民主生活会再次提到雾霾治理，“高耗能、高污染、高排放问题如此严重，导致河北生态环境恶化趋势没有扭转。这些年，北京雾霾严重，可以说是‘高天滚滚粉尘急‘，严重影响人民群众身体健康，严重影响党和政府形象“，“要给你们去掉紧箍咒，生产总值即便滑到第七、第八位了，但在绿色发展方面搞上去了，在治理大气污染、解决雾霾方面作出贡献了，那就可以挂红花、当英雄”。2013年9月习近平出访哈萨克斯坦纳，在回答扎尔巴耶夫大学回答学生提问时，他对“绿水青山就是金山银山”作出阐述，提出“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山“。 这样的发展理念在党的十八届五中全会进一步规范化，写入创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”。2018年全国生态环境保护大会召开，韩正在总结讲话中正式提出了“习近平生态文明思想“。求是文章曾经总结道，习近平生态文明思想集中体现为“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“共同建设美丽中国”的全民行动观以及“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。北京一直是中国雾霾治理的主战场。在2013年“大气十条”公布之前，北京的蓝天保卫战更像是一场孤独的战争。从2005年起，北京就开始了“煤改气”工程，天然气发电占比在2013年已经提高到35%（同年全国的天然气发电占比在2%左右）；北京城区十几年来也淘汰了成千上万的小型燃煤锅炉；北京也先于全国实行更严格汽车和油品标准，在奥运会之后开始尾号限行摇号上牌，大力发展公共交通。后来的分析表明，北京市的空气污染在这段时间之后确有好转，但是这些措施还远不足以让北京蓝天的回归。人民群众对于北京“高天滚滚粉尘急”的雾霾强烈不满，而中央和北京也对大气污染治理也开始动了真格。2013年底，习近平在元旦前夕在北京考察民生，讲到“今年以来，‘雾霾‘两字吸引眼球，PM2.5引起热议。解决环境问题要迈出更大步伐，也要有耐心定力”。2014年2月，习近平又在北京市考察工作结束发表讲话说，“应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5。虽然说按国际标准控制PM2.5对整个中国来说提得早了，超越了我们发展阶段，但要看到这个问题引起了广大干部群众高度关注，国际社会也关注，所以我们必须处置。民有所呼，我有所应！”。“大气十条”给北京定了一个“小目标”：北京市2017年PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右（2013年，北京市PM2.5年均浓度还在89微克/立方米）。治理雾霾因此成为北京市政府的头等大事。2014年北京市两会上，时任北京市长王安顺说，北京将为治理PM2.5投入将7600亿元，他表示即使投入1万亿，能换来碧水蓝天也值得。王安顺还透露说，北京已与中央签订责任书，签订责任书时，中央领导说，2017年实现不了空气治理就“提头来见”。王安顺解释道，这既是玩笑话，也说明了这句话的分量很重。2012年的北京市的两会上，时任北京副市长洪峰曾经披露北京市产生PM2.5的各类源的贡献比例，PM2.5来源中22%以上是机动车排放；17%是煤炭燃烧（包括电厂、锅炉供暖等，还有老住户周边的散煤）；16%是扬尘，本市的施工工地现在有1亿多平方米，工地扬尘加上运输车辆在路上造成的扬尘；16.3%是工业喷涂挥发，比如水泥厂、家具行业喷漆；4.5%是农村养殖、秸秆焚烧；另外的24.5%来自外地。这说出了北京空气污染治理的复杂性：既需要治理交通、工业、居民的各类污染，还需要协调天津、河北等地区的排放治理。
自2013年以来，北京市政府采取了一系列减排举措，相继建成了四大燃气热电中心，使北京市天然气发电占比达到85%，淘汰了所有的燃煤发电机组；加大了燃煤锅炉淘汰力度，从2013年到2017年淘汰3.9万蒸吨的燃煤锅炉；在城市和农村平原开始农村取暖散煤替代工程，在2017年基本实现城区和农村平原无煤化。北京市在机动车和油品标准上也走在全国前列，2013年2月，北京市就执行了第五阶段机动车排放标准。北京市还狠抓重型柴油车的排放治理，在2017年对国三排放标准的重型柴油车六环内限行。从雾霾数据上看，北京的努力得到了回报，相比于2013年北京年均89微克/立方米的PM2.5浓度和58个重污染日，2014年变成了85微克/立方米和45天，2015年进一步下降到80微克/立方米和42天，2016年到了73微克/立方米和39天。数字的下降直观地说明了北京的大气污染治理有了效果，但是群众对这种效果仍缺乏直观感受——即使在2016年的冬末，北京市仍然经历了好几次长时间的严重污染天气。那段时间关于治霾一个最经常被问到的问题就是：北京市的空气质量真的好转了吗？![]()
北京上空当时少见的“APEC蓝”。亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议于2014年11月10日至11日在北京市怀柔区雁栖湖举行。习近平在演讲中谈到了“APEC蓝”， “好在人努力，天帮忙，这些天北京空气质量总体好多了。不过，我也担心这话可能说早了，但愿明天天气仍然好！”为了保证APEC期间的蓝天，北京和周边地区采取了最严格的管控措施，京津冀首次同步限行，工厂停工、限产，在京事业单位也放假六天。此后，每逢重大国内国际庆典，北京及周边地区均会采取特殊措施保障北京蓝天，因此出现“阅兵蓝“”两会蓝“等等。图片来源：人民网。
群众反映最为强烈的就是雾霾滚滚而来的重污染日。而控制重污染日，当前最有效的做法就是发布雾霾预警，采取停工、限产、限行等临时措施减少排放。这类应急效果被“APEC蓝”、“阅兵蓝”多次证明有效。大气十条执行之初，北京市在雾霾预警发布上还相对犹豫。北京市的空气预警分为红、橙、黄、蓝四类等级（蓝色预警现在已经取消），不同的预警级别会采取不同的应急措施，其中红色和橙色预警的最大区别就是是否采取单双号限行。红色预警附加的管制措施涉及交通、教育等诸部门，会大幅增加政府行政成本，因此北京市政府在很长一段时间里都没有利用红色预警机制。2015年11月底的一次持续5天的重污染天气中，PM2.5浓度一度“爆表”，但北京仅启动了橙色预警，这样犹豫举措引发了群众强烈不满，甚至引发了新华社等官媒的批评。几天后又一轮雾霾到来前，环保部组织京津冀及周边地区空气重污染过程应急应对的会议，时任环保部部长陈吉宁表示，人民群众对良好空气质量充满期盼，重污染天气应对工作已经引起“中央领导同志”的高度重视。在2015年12月7日，北京市发布了历史上第一个雾霾红色预警。之后在环保部力推下，2016年底京津冀各地又统一了空气预警方案，区域联动的空气污染预警机制开始形成，消灭重污染天气也逐渐成为中国大气污染治理政策的核心问题之一。2017年刚开始，北京就经历了一场持续近十天的重度雾霾。在2016年北京市年均PM2.5浓度仍有73微克/立方米，如果按照2013-2016年的减排趋势，北京市恐怕无法实现“京60“的目标，而且空气污染治理是越来越难的，治理成本是越来越高的，北京能否完成“京60“的目标，成为了2017年的关注重点。1月16日，刚刚履新不久的北京市代市长蔡奇谈到了年初这场雾霾，蔡奇坦言，面对这场雾霾政府尽管尽力了，但是许多方面仍然有没做到的地方，需要认真总结。蔡奇表示今年北京要用超常规措施治霾，用非凡之功达到“京60”的目标。他也表示，北京市仅靠自己的力量是完不成“京60”的目标，需要整个京津冀区域联防联控。北京的雾霾有三分之一左右来自外地，因此要想实现“京60”的目标，只靠北京市的单打独斗显然不行。“大气十条”公布之初，在2013年9月，环保部等就印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，分别安排京津冀以及周边山西、山东、内蒙古的大气污染治理。经过几年的治霾经验积累，大家逐渐认识到了区域联防联控的重要性。2017年2月17日，环保部等印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》首次提出“2+26”城市的概念，将京津冀大气污染传输通道城市增至28个。这些城市之间的大气污染相互影响，在污染天气发生时，大气污染团在这些城市互相传输叠加，出现区域复合重污染天气。![]()
“2+26”城市排放地图。“2+26”城市指的是京津冀大气污染传输通道城市，包括北京市，天津市，河北省的石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省的太原、阳泉、长治、晋城市，山东省的济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省的郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市。这“2+26”城市的国土面积仅占全国7.2%，却消耗了全国33%的煤炭，生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料药、40%的农药，原油加工量占全国28%。图片来源：国家大气污染防治攻关联合中心。
2017年4月，环保部宣布在“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查，这次督查成为“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”。8月，环保部出台《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》并陆续出台6个配套方案，全面部署2017年冬季大气污染防治工作。9月，环保部又成立国家大气污染防治攻关联合中心，提出采取“一市一策”的大气污染治理解决方案。截至10月29日，北京市的年均PM2.5浓度达到了60微克/立方米，这意味着在最后两个月，北京必须在极易高发重污染天气的冬季保证平均PM2.5浓度低于60微克/立方米，才能完成“京60”的目标。北京大气保卫战进入了决战时刻。各地纷纷加码，采取最严格措施加强污染管控。河北省加快煤改气力度，保定市北部与北京接壤的9个县建成了禁煤区，唐山开展企业错峰生产行动，重点企业在冬季停止生产。河南省境内18市12月首次开展机动车限行。河南省政法委书记许甘露在“大气污染防治攻坚冲刺30天工作电视电话会议”上，宣布了十大污染管控措施，表示“一项达不到，就是没完成，中央将约谈、批评，对相关省、市实行区域性限批，有关责任人会被追究党政纪责任”。2018年新年刚过，北京市环保局在3日宣布，2017年北京市PM2.5年均浓度58微克/立方米。在“天帮忙、人努力”下，北京市在一年内PM2.5浓度下降了21%完成了国务院“大气十条”目标。![]()
北京市主要空气污染物年均浓度变化，1998-2017年。二十年间，北京的二氧化硫、氮氧化物和PM10等主要污染物的浓度都出现了显著下降。二氧化硫的浓度下降了从三位数下降到2017年的个位数。PM2.5也呈现逐年改善的趋势。资料来源：北京二十年大气污染治理历程与展望。
2017年的冬天很冷。然而到了11月底，还有许多地区没有实现供暖：一些地区“煤改气”、“煤改电”工程尚未完工，还有一些地区天然气供应紧张，寒冷天气下无气可烧。河北省是2017年“气荒“最严重的地区。河北大学附属医院被燃气公司限气后，院方起早了一份向政府求助的文件，称“燃气公司限定的燃气量明显不能满足医院的用气要求，一旦限气手术无法正常进行、患者生命难以保障、病患衣物无法消毒，将会产生交叉感染及传染病爆发”。在河北曲阳，最低气温最近已降至零度以下，但许多农村学校仍未供应暖气，按照环保要求，今年所有学校都必须使用电暖气，不能再燃煤取暖。但是煤电升级项目未能按时完成，导致这些学校的供暖供应延迟。河北省某市政府官员接受采访的时候说，该市已经基本完成煤改气工程，但是气源保障还没有着落。该市市长自己带队到处去“找气”，“能源局、燃气公司一家一家找，到处求爷爷告奶奶。虽然目前通过在市场上高价买气，能够给用户通上，但是未来天然气是否能够稳定供应，现在也没底。” ![]()
河北省曲阳市的一所小学，供暖季已经开始20多天了，学校电暖仍然没有供应，孩子们只能在室外学习，因为室外阳光下更暖和。最后政府和电力公司开会，并且允许用煤取暖，才将取暖问题解决。图片来源：中国青年报。
为了保证“大气十条”目标的完成，环保部在2017年3月印发了“2+26城市”2017年大气污染防治工作方案，要求各城市自行制定方案，“每个城市完成5万-10万户以气代煤或以电代煤工程“。按照这一方案，当年散煤替代项目的上限也只有280万户。但是到了8月份，可能是感受到“大气十条”目标的压力，环保部再次发文要求“2+26城市”10月底前就完成300万户的散煤替代改造，其中，北京市30万户、天津市29万户、河北省180万户、山西省39万户、山东省35万户、河南省42万户。尽管环保部已经加码，地方政府的又进一步把煤改气工程扩大，在河北，截至10月底，全省就完成验收煤改气、煤改电户数233.9万户，远超环保部180万的既定目标。在气荒的压力下，12月4日，环保部下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》，提出煤改气、煤改电工程没有完工的地区，可以继续沿用过去的燃煤取暖方式。同日，国家能源局下发《关于做好2017-2018年采暖季清洁供暖工作的通知》，强调各地煤改气要落实气源供应。12月7日，北京甚至重启了华能燃煤机组，以缓解天然气供应的紧张局势。这家煤电厂刚在同年3月18日实现停机成为备用热源，从而开始了北京无煤发电的历史（后来为应对寒潮，北京曾重启燃煤机组）。后来的数据表明，2017年的“气荒”是天然气供需结构决定的，“煤改气”有一定影响，但是实际上“煤改气”带来的新增用气量只是全部新增用气量的三分之一。“气荒“本质上是中国天然气气源不足、储气调峰能力存在短板的表现。2017年末的“气荒”突显了出中国大气污染治理的代价，“一刀切”、“运动式”治霾的代价已经越来越大，而且进一步的大气污染治理已经不能是简单的上末端控制和关停限产，能源转型和产业转型势在必行，中国的大气污染治理已经进入深水区。2018年7月初，国务院发布了打赢蓝天保卫战三年行动计划（2018-2020），相比于目标严苛、措施严厉的“大气十条”，新的三年计划显得谨慎而沉稳，这一计划没有再提出高约束性的目标，而是给了大气污染治理更多的灵活性。尽管环保部否认了中国在降低大气污染治理的强度，也指出稳妥地大气污染治理计划与这一年3月份美国特朗普政府挑起的贸易战并无关系，但是显然大家都认识到高压下的环保监查成为了企业正常生产的重要阻碍，与中央政府提倡的“简政放权”政策存在矛盾，随着经济下行压力增大，大气雾霾治理需要更精准和更有效的手段。2019年的“两会”上，李克强作的政府工作报告中关于大气污染治理的章节一改“铁腕治霾”的语气，而是说“改革创新环境治理方式，对企业既依法依规监管，又重视合理诉求、加强帮扶指导，对需要达标整改的给予合理过渡期，避免处置措施简单粗暴、一关了之“。这一年两会的记者会上，生态环境部长李干杰也坦言，存在一些地方和部门平常不作为，到了中央生态环境保护督察、强化监督、年终考核开展的时候，就急急忙忙临时抱佛脚，紧急要求停工停产停业，采取一些简单粗暴的做法。2018年5月，在开展的第一轮的中央生态环境保护督察“回头看”之前，生态环境部专门研究制定《禁止环保“一刀切”工作意见》，禁止“一律关停”“先停再说”的敷衍应对做法。督查组也陆续曝光了多起“一刀切”的典型案例：山西太原迎泽区康乐片区用设置检查站的方式，强行禁止燃煤入户，居民被迫烧柴取暖，结果是污染没有治理，居民取暖效果也无法保证。宝鸡市有关部门和部分县区为应对国家大气污染防治监督检查，“避免不必要的麻烦”，采取集中断水断电的做法，要求有关企业停产停工，产生了不良的社会影响。"精准治霾"、“差异化管理”、“绩效分级”等等很快成为大气污染治理的重点词汇。环保部修订重污染天气应急预案，编写《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》，将企业分为A、B、C等级别，对于排放少、污染低、效率高的A级企业，重污染期间不作为减排重点，减少监督检查频次。多省也陆续出台政策，表示达到超低排放的钢铁、水泥等工业企业，可以免于停产限产。新的打赢蓝天保卫战三年行动计划另一个突出的特点就是增加了汾渭平原为重点地区。2013年“大气十条"列出了三大重点地区：京津冀、长三角和珠三角区域。到了2017年，珠三角地区的9个城市已经达到国家空气质量二级标准，退出了重点地区之列。然而与此同时，从2015 年至 2017 年，汾渭平原PM2.5浓度则呈上升趋势，且是全国二氧化硫浓度最高的区域，优良天数比例逐年下降，空气质量呈恶化趋势。随着京津冀周边地区空气质量的好转，生态环境部公布的PM2.5排名全国后20位的城市中，汾渭平原城市从2015年的0个增加至2017年的6个。生态环境部大气环境司司长刘炳江曾坦言，大气污染治理“各个地方进展不一样，比如汾渭平原滞后5、6年。”汾渭平原的山西、陕西是产煤大省，能源消费中煤炭占比超过90%，而全国这一数字只有60%，京津冀在煤炭消费高峰时期也不超过80%，加上高污染工业密布、大型公路运输负担重，地形气象条件不利，汾渭平原大气污染治理压力很重。山西省临汾市的空气质量在2018年位列全国倒数第一，是全国空气最差的城市。临汾的大气污染由来已久，临汾以煤炭产业为支柱，在2000年，临汾市空气质量二级以上天数只有14天，被外媒评价为“世界最污染城市”。2017年1月4日，临汾市的二氧化硫浓度和PM2.5浓度纷纷爆表，其二氧化硫浓度更是在之后的几次重污染天气下四度破千（2017年北京市的二氧化硫年均浓度只有8微克/立方米），已经与臭名昭著的伦敦烟雾类似。实际上，在2016年，临汾市的重度及以上污染天数就同比增加31天，临汾大气环境质量已连续两年呈现快速恶化趋势。![]()
2017年1月4日的全国二氧化硫指数，临汾万绿丛中一点红，达到了每立方米1152微克，之后临汾市钢铁焦化企业紧急停产，二氧化硫浓度才下降，但是在之后的几十天内，临汾市又出现5次重污染天气，二氧化硫又三次破千。1月9日，副市长闫建国对该市最近的二氧化硫爆表公开向市民道歉。临汾市环保局负责人张文清曾表示临汾70%的二氧化硫是来自于居民散煤，但是临汾超过98%的燃煤实际上都是工业用煤。来源：中国气象爱好者/微博。
2017年1月19日，环保部对时任山西临汾市市长刘予强等政府负责人进行了约谈，要求临汾环境质量“只能更好、不能变差”，尽快遏制大气环境质量恶化趋势，并决定暂停临汾市新增大气污染物排放项目的环评审批。刘予强在座谈会上表示，“如芒在背，如坐针毡。我对此心情非常沉重”。2017年秋冬季节，根据国控点的监测数据，临汾的PM2.5、二氧化硫浓度同比降幅明显。然而转过年来的2018年3月底，生态环境部发现临汾市6个国控监测站部分监测数据异常，明显受到人为干扰。调查发现从2017年3月，临汾市环保局主要负责人张文清授意环保局办公室主任张烨、工作人员张永鹏等人对国控监测点进行人为干扰。张永鹏几人建立“兄弟”的微信群统一指挥，并支付好处费。这就是轰动全国的“临汾监测数据造假案”，这一案件甚至被中央领导点名批评。于是时隔一年半后，临汾市主要负责人再次坐在了生态环境部的约谈会议上。然而两次约谈仍没有改变临汾空气质量恶化情况，2018年临汾成为169重点城市中空气质量排名的倒数第一。2019年，山西省环境厅厅长调任临汾任代市长，临汾在2019年在169个重点城市排名上升4位，终于摆脱了倒数第一的名号。临汾的例子反映了中国大气污染治理行至水深的另一面。如果说“一刀切”是行政力量乱作为，尚可以通过依法治污、禁止懒政等手段减轻的话，临汾的例子显示出雾霾治理本质上还是要改变资源性产业城市长期以煤立市的产业格局和能源格局，而这样的产业、能源转型，既需要时间，又必然经历胯骨疗毒的阵痛。有研究指出，“大气十条”和京津冀大气污染防治强化措施的实施将导致京津冀地区2017年GDP总量减少8.45%，2020年则减少16.05%，能源结构和产业结构的调整是GDP减少的主因。2020年春节，疫情居家期间，北方多地出现长时间雾霾天气。一个段子在网上流传甚广：“我们对很多事物认识可能还在必然王国里。武汉新冠病毒也把环保专家们多年来所谓雾霾形成原因与机制重大研究成果击得粉碎：初二起北京持续雾霾，请环保专家解答，到初五，已连续四天大气重度污染了，是什么原因造成的？ 1. 大家都宅在家里躲避疫情，大街上机动车稀少，证明污染与汽车无关。 2. 春节放假了，大多数工厂停工了，证明与工业污染无关。 4. 煤改气了，煤炉砸了，周围农村不许烧柴了，证明与生活污染无关。 5. 一切娱乐活动停止了，证明与人多造成污染无关。 6. 农村不许养猪了！猪屁也消失了！证明养猪与大气污染也没多大关系。 8. 人都呆在家了，酒店关门饭馆基本没生意了，与餐饮污染无关。那么，请环保专家回答：北京大气污染源到底是什么？”北方地区的大规模污染并不难解释。疫情居家期间，交通出行、餐饮、建筑工地等排放确实下降了。但是冬季取暖的污染排放仍在，而且重化工行业（钢铁、化工、焦化）工艺也不可能停下来，还要维持生产。2020年两会期间，新任生态环境部部长黄润秋解释说，后来的分析表明，在春节疫情防控期间，全社会污染物的排放降低量和正常水平相比降低了30%，但同期京津冀地区刚好遇到极端不利的气象条件，环境容量则降低50%左右。这也反映出，虽然经过近十年的大气污染治理，中国北方部分地区的污染排放还没有被伤筋动骨，结构转型仍然任重道远。没有结构性的转型，雾霾治理很难再进一步，已经取得的成果也存在反弹的可能。北京大学发布的一份空气质量评估报告指出，“反弹”已经成2022空气污染高频词，疫情放开后的第一个冬季，113个城市中的74个城市的本地排放出现了反弹。2013年7月的“中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会”上，中国环保部部长周生贤无奈地谈到了环保部的体制难题，“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一” ，中国环保工作涉及的部门很多，“职能出现交叉重叠”，可以说是九龙治水。 “水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。2011年11月《中国日报》刊登的一篇报道凸显了环保部的尴尬，北京市环保局向17个未能控制其建筑工地扬尘的建筑工地发出警告，要求他们在三天内采取措施加强扬尘管理。然而环保部三天后再次检查时，发现竟然没有一家工地按要求整改。一个只要加个苫盖的环保措施，环保部因为没有足够的执法权，对这样明目张胆的违法也无可奈何。直到引起公众和媒体关注，北京城管局出面后这事才得到解决。十八大前后，北京和全国的汹汹而来的雾霾引起了广大干部群众高度关注。中国政府逐渐转变了对环保问题的回避态度，中央领导也开始强调“这里面有很大的政治”。环保部的权力在这样的氛围下悄然扩大。“大气十条”颁布以后，国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业，要“构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系”。2013年5月，习近平在中央政治局第六次集体学习时指出，“要完善经济社会发展考核评价体系”，“彻底转变观念，再不以GDP增长率论英雄。如果生态环境指标很差，一个地方一个部门的表面成绩再好看也不行，不说一票否决，但这一票一定要占很大的权重”。群众意见和中央定调的氛围下，环境保护的法律性和制度性安排也出现了重大突破。2014年4月，经过四年四次审议的新环保法终于出台，并将于2015年开始执行。新环保法毫无疑问是中国环境治理的一大历史性胜利，这部法律也被媒体称为“史上最严”、“长了牙齿”的环境类法律。我国当时执行的环境保护法仍是1979年出台的环境保护法（1989年正式颁行），这部法律按照当时情况并未给予环保部门有效的执法权力，而且语言表述模糊，没有真正得到执行。环保执法对企业违法排放的处罚力度极为有限，对企业不痛不痒，而且即使企业屡教不改，环保执法也无权扣押设备、关停企业。而本该是环保部最有力的治理武器——环评也长期形同虚设，根据现行法律，环保部门最多只能处以20万以内的罚款，不少情况下企业交罚款比办环评还划算，所以大量项目未批先建，环保部也无能为力。在人大代表十余年近百次呼吁下，2011年，全国人大提出要在“有限目标，突出重点”的原则下对正式颁行23年的环保法进行修正。不过当时环保部却为此提出了一份颇为激进的建议稿，提出立法“未完成限期整改按日计罚”、“查封、扣押企业涉嫌违法资产”等强势举措。随后，新环保法的修正工作交由更关注经济利益的国家发改委和人大资环委负责，人大资环委在2012年8月底提交审议了第一份环保法修正案（草案），并在审议后向社会公开发布征求意见。在这份稿件中，环保部的关键建议几乎全部未被采用，而且在一些地方甚至缩减了环保部的实际权力。人大的解释是这只是一次阶段性的修正，“条文修改遵循的原则是，修改主要针对条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中迫切需要修改、在环境保护中具有共性的条文”。然而修正草案引发了环保部和学界的强烈反对。9月，中国法学会环境资源法学研究会的专家联名陈述反对意见，并在意见书结尾表达了有些情绪化的观点：“（草案）几乎所有修改之处均不具有可操作性......是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。环保法学界认为环保法应该大修，而非阶段性有限修改。10月底，环保部强势介入新环保法立法，致信全国人大《关于报送对〈环境保护法修正案（草案）〉意见和建议的函》，并把这篇3500字34条反对意见全文在官网刊登。这样的执法机关和立法机构的矛盾公开，在中国立法进程中极为罕见。一般而言，中国环保领域的法律都会经过两次审议后表决通过，所以环保系统和专家的强烈反对很可能是因为担心这份弱化的修正案在2012年就通过。不过之后形势突变，环保法修正工作被短暂推迟，2013年新一届人大常委会诞生后，环保法修正工作被转移到更关注环境利益的人大法律委员会负责。2013年6月，环保法修正案草案第二稿提交审议，并向社会公布。这次法案增加了“按日计罚”等规定，相比之前的草案表现出明显的进步。2013年中国环境事业已经开始发生巨大变化，北京大规模持续雾霾、十八大以后中央领导对环境保护工作的重视、以及“大气十条”的出台，环保法限于“有限修改”的原则已经与大形势相逆。10月份，人大常委第三次审议新环保法时，不再称“修正”，而改为“修订”，意味着环保法要大修大改。根据《立法法》，人大的立法工作一般最多审议三次就表决通过。新环保法又罕见破例两次公开征求意见四次提请审议，最终在2014年4月审议通过。新环保法修订的过程正是中国环境保护工作发生重大变化的时期，“形势比人强”，中国环境管理体制正在发生变化和重新定位。尽管新环保法仍有许多实践性问题需要厘清，但是这部新环保法的牙齿锋利程度已经超过多数环保专家的预期。根据新环保法，环保部可以按日计罚，而且上不封顶，对于达不到环保标准的企业，环保部也有权关停。对于环评程序没有完成的项目，新环保法给予环保部要求停建并恢复原状的权力。新环保法在公众参与方面也出现了突破，要求企业披露环境信息，并且赋予“市级以上政府民政部门登记的相关社会组织“提起公益诉讼的资格。2015年2月，主政环保部（原国家环保总局，2008年升格为环保部）近十年的周生贤部长到龄退休。清华大学校长陈吉宁出任环保部部长。陈吉宁是环境保护领域的专家，曾参加圆明园东部湖底防渗工程环评和松花江重大污染等重要环境事件。新部长加上新环保法的实施，环保部在2015年开始强势出击。2015年以来，“环保督政”成为环保部监督地方政府的杀手锏，环保部对长春、沧州等15个城市的政府主要负责人开展了约谈，采取"一票否决制"、挂牌督办、通报、媒体曝光等手段，监督政府环保施政。2015年7月，中央深改组发布《环境保护督察方案（试行）》，首次提出环境保护“党政同责”，推出了类似中央反腐纪检督查巡视的中央环境保护督察巡视制度。2016年初，第一轮中央环境保护督察在河北拉开序幕，时任河北省委书记赵克志和省长张庆伟亲自参加了迎接中央环保督察组的工作动员会，可见中央环境保护督察巡视的规格之高。此后历时两年，中央环境保护督察组对31个省(市、区)党委和政府开展环保督查巡视，并在2018年开展“回头看”，完成了第一轮的中央环境保护督察巡视。第二轮中央环境保护督察巡视已经在2019年7月开启。中央环保督查巡视目前为止主要针对的是地方政府。地方保护主义一直是中国环境保护所面临的重大挑战。早在2006年，国家环保总局副局长潘岳讨论甘肃徽县水阳乡血铅超标、湖南岳阳饮用水源砷超标这两起重大环境事件时，就相当直白地指出事件原因：“看似责任在于企业，实则根源在当地政府和地方保护主义，政府不作为是导致重大污染事件发生的根本原因”。中央和地方的权力关系自古以来就是中国政治制度最关键的问题之一，改革开放的重要举措就有增强横向的地方政府权力，鼓励地方为发展经济而竞争，这样的权力下放也是中国经济快速增长的动力之一。为了促进经济，地方政府一直在处理环境问题上有较高的自主权。地方环保局理论上既需要执行中央政策又需要执行地方政策，但是其财政预算和人事安排都由地方政府负责。这样的以块为主的地方环保管理体制导致地方环保局难以落实对当地政府的监督责任。在过去十年里，中国治理制度的横纵关系和央地关系发生了不少变化，在环保领域，从地方政府回收部分权力、改革环保监测监察管理制度的呼声越来越大。十八届五中全会上，中共中央宣布要实行“最严格的环境保护制度”，提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。按照这一安排，环境监测监察执法权力要上集中，而对企业的监管执法权则继续保留在地方政府手里，这样的制度设计旨在一方面加强对地方政府的监督作用，另一方面则继续要求地方政府对其管辖范围内的环境质量负有最终责任。改革以后，地方环境监测机构和人员上收由省环保厅直接管理，独立开展驻地环境监测监察工作，而各地区的环境执法则更加聚焦于企业监查。根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，各省市将在十三五时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年全国省以下环保部门将按照新制度高效运行。中国环境管理制度另一个尴尬的地方就是“九龙治水”。环保部的权力有很多尴尬的地方：管污染物排放，但不管碳减排，碳减排是发改委的职责；管点源污染但不管面源污染，农业面源污染要农业部负责；管水污染但不管地下水污染治理，防止地下水污染是国土资源部的工作；管内陆环境但不管海洋环境，海洋环境归国家海洋局管理。十八大以后，随着中国环境保护事业蓬勃发展，环境保护条块状管理体制改革已经成为共识。![]()
“九龙治水”网状图。中国生态环境管理的块状制度可以从一只青蛙的故事里看出：青蛙生活在湖泊、湿地、农田、山林之中。林业和渔业部门有职责保护青蛙，但大型湖泊和水库同时归水利部门管理，农田、山林则归国土部门。所以青蛙在水里游就归渔业部门管，到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商部门管……这样的“九龙治水”导致生态环境管理无法统一行动，而是内部消耗。例如退耕的土地种树就是林业局获得经费，种草就是农业部获得经费。2018年的国务院机构改革，中国也成立了新的自然资源部，统一管理国家的自然资源。素材来源：澎湃新闻。
2015年9月，中央发布的《生态文明体制改革总体方案》，新的顶层环保机构呼之欲出。2018年“两会”上，新的国务院机构改革方案被公布并提交审议，环境保护部扩权，将原属发改委的气候变化应对职责，连同分散在其他多个部委的环保职责，统一到新设立的生态环境部中，中国生态环境“大部制”时代开始。环保部从1982年成立的下属建设部的环境保护局，到1988年国务院直属的副部级机构国家环境保护局，到1998年的正部级国家环境保护总局，到2008年的国务院组成部门环境保护部，再一次升级到新的职责范围更广的生态环境部。生态环境部部长李干杰在两会上表示，组建生态环境部将实现“五个打通”：“打通了地上和地下；打通了岸上和水里；打通了陆地和海洋；打通了城市和农村；打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是统一了大气污染防治和气候变化应对”。2019年5月23日，上海出现了当年全年唯一一次的重污染天气，但这天的首要污染物却不是PM2.5，当天上海的PM2.5日均浓度为62微克/立方米，按照我国空气质量标准，日均浓度小于75微克/立方米的天气可算作“良”，而上海当时臭氧的8小时平均浓度则达到了274微克/立方米，属于重污染天气。中国的臭氧污染在过去的两年内快速引发关注。2019年，全国337个地级及以上城市的年均臭氧浓度达到148微克/立方米，比2015年上升了20.3%，臭氧超标城市的个数从2015年的19个增加到2019年的103个。从“大气十条”颁布以来，所有的主要污染物浓度都在下降，但是臭氧污染却在上升。2019年臭氧为首要污染物的超标天数占比为41.8%，成为仅次于PM2.5的大气污染物。
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臭氧“在天成佛，立地成魔”，高空臭氧层可以保护人类免受有害紫外线，但低空臭氧层是危害巨大的大气污染物。地球20-25公里的高空大气中存在一个平均厚度3mm左右的臭氧层，可以阻挡来自太阳的有害紫外线。上个世界70年代以来，科学家发现氟里昂等气体会对臭氧层产生影响，导致臭氧层被逐渐消耗，并在南极上空发现了臭氧层空洞。1987年签订的蒙特利尔公约以及之后的六次调整案禁止了臭氧层消耗物质的生产和使用，当前臭氧层正在缓慢恢复中。需要注意的是，排放氟利昂等不能减少低空的臭氧污染，氟利昂和臭氧的反应必须在高空大气中特定的温度和光照条件下发生，在低空两者并不会反应。图片来源：中国环境网，澎湃新闻。
与PM2.5不同，臭氧是一种淡蓝色的气体，因此臭氧污染是蓝天下的污染，且多发生在夏天晴热天气里。从长期来看，臭氧的健康危害低于PM2.5，PM2.5是明确的致癌物，但臭氧污染仍有很大的急性健康风险。臭氧会刺激眼、喉、鼻和呼吸道，因此在夏日午后，臭氧污染严重时人们会感到眼痛、头痛、嗓子干热甚至喘不上来气，对于敏感人群，臭氧污染还有死亡风险。洛杉矶光化学烟雾事件的主要污染物之一就是臭氧，这一污染事件在几天内造成几百位老人死亡。当前，我国的臭氧污染还处在轻度污染的阶段，但是在京津冀及周边地区、长三角，臭氧污染已经正在恶化，这些地区已经出现“冬季PM2.5污染、夏季臭氧污染”的情况。臭氧是一种二次污染物，主要来自氮氧化物与挥发性有机物的光化学反应，这一反应存在很多非线性过程，所以治理臭氧污染必须“协同减排”。在一些情况下，如果只单独减少氮氧化物或挥发性有机物的排放，臭氧污染还会加重。此外，雾霾PM2.5的治理也与臭氧污染有关，近年来我国PM2.5污染快速下降，因此导致的大气光辐射加强等变化，也在客观上加剧了臭氧污染。十九届五中全会上，中央提出在十四五时期，中国将“强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强细颗粒物（PM2.5）和臭氧协同控制“，协同减排成为中国大气污染治理的新重点。除了臭氧污染，另一个大气污染治理的重要挑战就是气候变化应对。气候变化是当今世界人类面临的最大的全球性挑战之一，工业革命以来因为人类化石燃料的排放导致的全球气温升高，正在影响全球农业生产和生态环境，导致海平面上升，引发更频繁的热浪和洪水。从人类生存的角度出发，减少温室气体排放应对气候变化是能源环境领域当前最紧迫和最重要的工作。化石燃料的燃烧是大气污染和气候变化共同根源，大量进口石油、天然气等能源对我国国家能源安全有重要影响，因此发展清洁低碳能源、加快能源转型可以一箭三雕：降低大气污染、应对气候变化和增强国家能源安全。![]()
气候技术进步推进了气候治理。过去十年在气候治理和科技进步领域最重要的进展之一就是光伏、风电成本的大幅下降，并且其平准化发电成本已经低于化石能源电力。图片来源：Our World in Data。2020年9月22日，习近平在联合国大会一般性辩论上向全世界宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。中国的碳达峰碳中和目标多少有一些出乎意料（实际上在2020年下半年，碳中和并未突然走红。“碳中和热”的出现是在2020年12月下半旬中央经济工作会议把做好碳达峰碳中和工作列入重点任务后）。但这份惊喜彻底改变了全球气候治理格局和中国环境治理进程。当时美国政府消极对待气候治理，全球气候治理存在领导力真空。中国宣布碳中和的目标直接影响了欧盟、日本、韩国提出各自的净零排放目标。美国新任政府在后来也宣布了其气候治理目标。印度也提出在2070年实现碳中和的目标。对于中国自身，实现碳达峰碳中和则是“不是别人让我们做，而是我们自己必须要做”的迫切需要。中国的许多地区长期以来依赖高耗能、高污染和资源性的产业，能源结构和产业结构的调整绝非易事。碳达峰碳中和政策作为牛鼻子，把中国经济结构、能源结构、生态治理等诸多问题牵引起来，成为新时代能源环境政策的核心重点。美国《大西洋》杂志（The Atlantic）在2020年把中国的碳中和承诺列为当年气候治理最重要的大事。文章评论道，中国的碳中和承诺影响不仅在于中国增加减排努力，更重要的是新发展模式的构建。中国改革开放以来的经济奇迹长期依靠煤炭能源和建筑业投资（美国和欧洲的发展也类似）。如果中国能够找到新模式在经济持续增长中实现碳达峰碳中和，那么中国可能会打造一个新的发展模式，供其他国家效仿。谈到中国空气污染治理时，不能忘记了我们所面对的现实：从新世纪开始，世界上近一半的工业产量都挤在我国中东部阶梯上。特别是京津冀、长三角和汾渭平原容纳了人类历史前所未有的重工业生产容量，而这里还居住着世界上近五分之一的人口，他们的衣食住行也在近十几年内迅速发生着翻天覆地的变化。大气污染治理绝非一个简单的工程问题，而是一个社会问题、系统问题、发展问题和文明问题。中国的雾霾什么时候会消失呢？2013年“大气十条”的十年计划是这样的安排的：“经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善“。十九届五中全会上，中央也提出要在十四五时期“基本消除重污染天气”。
过去十年，中国的大气污染治理成果是有目共睹的。2013年时，当时全国74个重点城市中，PM2.5年均浓度为72微克/立方米，只有海口、舟山、拉萨3个城市各项污染指标年均浓度均达到国家二级标准。经过艰苦卓绝的努力，到2022年，全国337个地级及以上城市PM2.5平均浓度已经下降到29微克/立方米，全国74.6%的城市PM2.5平均浓度达标。重度及以上污染天数比率为0.9%，首次降低到1%以内。2023年7月召开的全国生态环境保护大会上，中央将十年中国生态文明建设总结为四个重大转变：“由重点整治到系统治理的重大转变、由被动应对到主动作为的重大转变、由全球环境治理参与者到引领者的重大转变、由实践探索到科学理论指导的重大转变”。十年雾霾治理历史是最这四个重大转变的良好诠释。中国的大气污染治理历史始于上个世纪七八十年代的烟粉尘治理以及之后的酸雨、二氧化硫治理。近十年来，中国大气污染治理则专攻PM2.5。这十年的大气污染治理为中国新时代的环境保护和生态文明事业开了一个好头。然而这只是万里长征走完了第一步，中国的雾霾天气要想彻底消除，还需要继续减排60-70%，才能不再在污染天气下等风来。而即使达到当前的空气质量标准（年均35微克/立方米），但是和世界卫生组织指导水平10微克/立方米（最近已经更新到5微克/立方米）还有差距，据《世卫组织空气质量准则》估计，如果将发展中城市常见的年平均PM2.5浓度从35微克/立方米降到世卫组织的指导水平10微克/立方米，可使与空气污染有关的死亡减少约15%。应该说我们和那一天还有不小距离。所以如果这十年“也值得骄傲，那是比较渺小的，更值得骄傲的还在后头”。大气十条以来，绝大多数的大气污染治理举措仍在关注末端治理，也就是安装大气污染物减排设备上。随着大气污染治理的深入，末端治理的成本正在升高，而且末端治理技术和经济上都有局限性，最近清华大学的一项研究发现，即使全面部署当前可利用的末端治理技术，中国的很多城市也无法实现空气质量达标。我们还需要进入大气污染治理和生态文明建设的深水区，开展绿色复苏，加速能源转型，发展绿色经济。在碳达峰碳中和的目标下，神州气候治理史也拉开了正式的篇章。在2018年的全国生态环境保护大会上，中央提出生态文明建设两步走的路线：第一步，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；第二步，到本世纪中叶，生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明一起全面得到提升，全面形成绿色发展方式和生活方式，建成美丽中国。那时回看这十年治霾历史的峥嵘岁月，“就会使人们感觉那好像只是一出长剧的一个短小的序幕”。正如毛泽东同志在党的七届二中全会上的讲话谈中国革命和建设的关系中指出的那样，“剧是必须从序幕开始的，但序幕还不是高潮“。
