燕新 张文静 | 中国特色教育督导：历史逻辑、治理特征和发展趋势

教育督导是教育督导机构依据国家的有关方针、政策、法规，按照一定的原则和要求，运用科学的方法和手段，对下级政府及相关部门履行教育职责情况、教育机构实施教育教学情况等进行监督、检查、评估、指导的一项专业工作。作为提高教育治理水平的重要举措，教育督导在改善教育行政管理、提升教育教学质量、促进教育公平等方面具有重要意义和价值。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出“基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制”的目标，为实现教育治理体系和治理能力现代化，建设教育强国提供了重要制度支撑。本文通过梳理中国特色教育督导的历史逻辑，概述中国特色教育督导的治理特征，为未来完善中国特色教育督导体系提出政策建议。

中国特色教育督导，历经近百年的探索与实践，形成了一条独特的发展路径。在不同历史阶段，教育督导的发展呈现出不同时代特点，共同构筑了中国特色教育督导的演进图景。

（一）新民主主义革命时期：教育督导在困境中起步

新民主主义革命时期，中国共产党赖以生存和发展的革命根据地，对外充斥着残酷激烈的斗争环境，对内则面临贫苦的环境、落后的文化、稀缺的教育资源和文盲率极高的客观现实。作为教育行政管理重要方式和革命根据地教育的基本制度之一，中国共产党领导的教育督导在内外交困的环境中起步，在探索与实践的过程中，初步形成了独具特色的教育督导体制，有力保障和促进了根据地教育事业的发展。

首先，构建自上而下的教育督导机构，为教育督导提供组织保障。苏区时期，在中央层面，中央教育人民委员部成立之初便设立了教育督导机构巡视委员会，它是由不同部门人员抽调组成的议事协调机构。地方层面没有设立专门的督导机构，而是通过设置指导员履行巡视职责。如1933年颁布的《省、县、区、市教育部及各级教育委员会的暂行组织纲要》规定，省级和县级教育部分别在相关科室内设指导员5～10人和1～3人。抗日战争和解放战争时期，在继承苏区时期督导机构设置的基础上，边区政府或地方人民政府教育厅独立设置了督学室，实现了督导机构从内设到独立设置的跨越。其次，制定与教育督导有关的政策法规，指导教育督导实施。苏区时期，中央教育人民委员部建立教育巡视和工作报告制度，即1934年颁布的《教育行政纲要》，共四章，其中第三章为“巡视和报告的办法”。该办法共12条，内容涵盖巡视的范围、对象、内容、方式方法、巡视记录、书面报告等，确立了中国共产党领导的特色教育督导最早的工作规程。此外，1939年陕甘宁边区政府教育厅发布的《社教指导团工作纲要》、1942年晋冀鲁豫边区政府颁布的《国民教育视察员暂行通则》、1949年1月太岳行署教育处颁布的《督学团视导工作细则》等，共同构筑了革命根据地的教育督导制度。再次，选配优秀干部担任督学，确保督导的专业性和权威性。受限于教育发展水平和民众受教育程度，革命根据地各级教育行政部门往往通过培养、培训、考察和建章立制等多种方式，选拔具有一定文化水平、教育经验丰富且有一定威望的同志进入督导队伍，主要以各级学校教员为主。各根据地依照各地实际情况，按区域范围或学校数量确定所需督学数量。如陕甘宁边区政府教育厅对县级督学数量规定如下，学校20所以下设1人，20～50所设2人，50所以上设3人。督学依据工作规程和相应职权，开展督导工作。

教育督导机构、督学队伍和政策法规的建立健全，为督导的实施奠定了坚实基础。新民主主义革命时期的督导工作以督学为主，聚焦学校教育、社会教育和干部教育，兼顾少部分督政内容。以社会教育和干部教育的督导为例，1932年，瑞金工农兵苏维埃针对各级政府所成立的识字班，要求县对区每月检查一次，以检阅识字班的成绩和每人学习的成绩。如有怠工而不学习者，则上级政府可用违犯革命纪律加以处罚。1939年8月，中共中央干部教育部对全延安在职干部学习进行大检查。检查结果表明，延安在职干部学习制度已经逐步建立。这一时期的教育督导结果，一方面，非常注重公示公开，通常通过公报、视察特刊、报纸等媒介进行公示，加强社会各界督导工作的监督；另一方面，督导结果以督导报告或工作总结的形式，指出教育工作中存在的问题，并给出指导建议，用于改进工作。

新民主主义革命时期的教育督导，助推和保障了革命根据地教育事业的蓬勃发展。例如，江西苏区兴国县1934年的教育机构数（含列宁小学、夜校、俱乐部、识字组等）达到9523个，学龄儿童入学率达64%。陕甘宁边区小学学校数和学生数，从1937年的320所和5600人，到1941年分别增至1198所和4万余人。但在当时特殊的环境下，教育督导也存在一些有待改进的问题。因优秀干部属于稀缺资源，需要优先满足革命和战争的需要，督导队伍通常只能在省级层面配齐，各分区及县的情况都相对较差，导致自上而下的督导队伍不健全。此外，督导工作缺乏计划性和常规性，且缺少视察指导经验，导致督导无法收到应有的效果。

（二）社会主义革命和建设时期：教育督导在曲折中探索

中华人民共和国成立后的教育督导，以老解放区的新教育经验为起点，在对国民党时期教育督导制度的批判和改造，以及对苏联教育督导制度的学习与借鉴的基础上，逐步发展起来。20世纪50年代初，我国从系统学习苏联教育学和教育经验逐步转变到依靠群众运动的方式发展教育，同时对教育方针进行了调整，即“教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合”。由于经验不足以及受到社会政治运动的影响，社会主义革命和建设时期的教育事业发展起伏波动巨大，教育机构设置频繁调整，对刚刚起步的督导事业产生了较大影响。虽然完整的教育督导制度在这一时期并未真正建立，但这一阶段的督导工作实践仍然在推动教育事业规范发展、促进国家重大教育政策全面落实等方面发挥了积极作用。

一是教育督导机构不健全且定位模糊。中央人民政府教育部成立后，教育督导机构视导司作为首批设立的司局之一，受教育行政部门机构设置频繁调整的影响，有时作为单独的司局设置，有时在各司局内部设视导室或仅设视导员。1949年11月—1957年7月，教育督导机构先后经历七次设立或撤销，说明此时教育督导机构的定位尚不清晰。1960年10月，教育部各厅、司中的视导员也被取消，教育督导制度中止。这一时期，教育督导机构变更频繁是多种因素综合作用的结果。一方面，与当时开展教育的社会主义改造和经历的多次政治运动有关，对教育系统产生了巨大冲击，导致教育督导机构的频繁变更或停顿；另一方面，在教育督导制度恢复和重建的过程中，政府也在不断探索适合国情的督导模式，对督导机构的职能、结构和运作方式进行了多次调整。与之相应，地方教育督导机构极不健全。二是督导队伍缺乏稳定性且无专门的督学任职标准。由于干部不足，人才缺乏，导致教育部视导人员数量不足，在不同年度从几人到三十几人不等。如1952年11月，教育部在四个司的视导室共任命7名视导员；1960年5月，教育部在相关司、厅中共配备33名视导员。视导员主要按照与其他干部相同的方式选拔、任用，基本没有针对视导员工作特点对其选拔提出特殊要求，导致视导员的专业水平不高。三是教育督导职能兼顾督政与督学，但督导尚未常态化实施。教育督导的职能在这一时期从模糊到清晰，逐步聚焦到重大教育政策、决议的执行情况和学校的教育教学上。

限于当时的历史背景，这一时期开展的教育督导工作较为有限，主要集中在1954—1956年，督导内容体现了督政与督学并重，督导领域较为广泛，涉及幼儿教育、中小学教育、高等教育、社会教育等。如教育部根据《1954年上半年视导工作计划要点（草稿）》，组织了中华人民共和国成立后的第一次大范围综合督导。在此次督导过程中，教育部从视察前的准备阶段、视察过程和视察结束后等方面，初步建立了督导工作程序规范。

社会主义革命和建设时期，受社会政治运动频繁发生、教育行政机构设置不断调整、教育事业发展剧烈波动等因素影响，教育督导体系尚未完整建立，教育督导机构多数时间未能独立设置，各级督导网络不健全，督导队伍数量不足，未能完成基本的建章立制工作。虽然此阶段的督导工作未能常态化开展，更偏重于调研式的检查，监督指导的特点不鲜明，督导工作的计划性、规范性也有待提高，但这一时期教育督导工作的有益尝试，为改革开放后督导制度的全面建立积累了宝贵经验。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：教育督导恢复发展

改革开放后，教育普及水平迅速提高，教育质量不断提升。1986年10月，经国务院批准，教育部视导室更名为国家教委督导司，标志着教育督导制度正式进入恢复与重建阶段。1995年，《中华人民共和国教育法》首次将教育督导列为一项国家法定教育基本制度。这一时期，教育督导工作主要围绕“两基”目标实现和素质教育实施开展，在推动教育法律法规和重大方针政策落实方面发挥了重要作用。

第一，四级教育督导机构逐步建立健全。这一时期，教育部督导机构的名称多次变更，在教育部多次机构改革中，经历了在其他业务部门内设置、独立设置、挂靠其他业务部门、再独立设置的发展历程。1986年，教育督导制度正式恢复重建后，中央、省、市、县四级教育督导机构逐步健全，以教育科研机构和高等学校为依托，为教育决策提供咨询服务的评估监测机构陆续成立。2000年1月，教育督导团更名为国家教育督导团，升格为国家相对独立的职能机构，在教育部则为国家教育督导团办公室，为职能司局之一。此后，教育督导机构设置相对稳定。为强化国家基础教育宏观管理和分类指导，完善我国基础教育科学决策和监测预警机制，教育部分别于2002年、2006年、2007年先后依托中国教育科学研究院、上海教育科学研究院、北京师范大学建立了教育部义务教育监测项目办公室、教育部基础教育监测中心、教育部基础教育质量监测中心三大评估监测机构。第二，建立了专兼职结合的四级教育督导队伍。为了加强教育督导队伍建设，提高教育督导队伍整体素质，教育部先后印发《教育督导暂行规定》、《国家督学聘任管理办法（暂行）》、《国家督学工作制度和管理办法（试行）》等文件，对督学的配备、任职资格、选拔任用办法、督学权责、聘任程序等作出规定。在此期间，各级督导队伍不断扩大，逐步形成了覆盖国家、省、市、县四级，专兼职相结合的教育督导队伍，督学管理规范初步建立，督导队伍素质不断提升。2012年，全国教育督导人员近5万人，其中专职人员近2万人。第三，教育督导职能以督政、督学为主，并开始探索监测职能。1991年，国家教委颁布实施的《教育督导暂行规定》，是中华人民共和国成立后第一个关于教育督导制度的部门法规文件，标志着以“督政”、“督学”为重点的中国特色教育督导制度初步确立。2008年，教育部在机构调整后，首次把“组织开展全国基础教育发展水平和质量监测”列入教育部教育督导团办公室的职责范围。监测作为教育督导的另一职能，正式进入教育督导的职能范围，依托评估监测机构进行初步探索。随着教育督导机构职能的明确，督导检查工作逐步由教育督导部门统一管理。第四，督导结果作为考核奖惩和改进工作的依据。教育督导结果一方面作为对政府部门和学校及相关人员考核、奖惩的依据，另一方面作为政府部门和学校改进工作的依据，以体现教育督导的权威性和实效性。

这一时期的督导实践，围绕督政与督学两个方面展开。督政主要涉及教育法律执行情况检查、“两基”督导评估、教育经费督导评估等方面，督学工作聚焦学校素质教育全面实施，督导范围主要集中在中小学教育及其有关工作，督导方式以专项督导为主。其中，聚焦政府“两基”工作履职的督导评估使督政工作在全国范围内广泛开展，影响巨大。从1993年开始，国家陆续出台了《普及九年义务教育评估验收办法（试行）》、《县级扫除青壮年文盲单位检查评估办法（试行）》、《普及义务教育评估验收暂行办法》等系列政策文件，建立了“两基”督导检查和评估验收制度。从1993年启动首批“普及九年义务教育和扫除青壮年文盲县”评估验收，到2011年全国所有县（市、区）、所有省级行政单位通过国家验收，“两基”督导评估工作建立了严格规范的督导评估标准和检查验收制度体系，探索建立了国家层面对各区县进行逐县验收的一整套程序。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，教育督导事业快速发展，基本确立了教育督导在政府教育管理工作中的地位，构建了决策、执行、监督三位一体的教育行政管理总框架，教育督导成为政府加强宏观管理的基本手段和决策、执行、监督三者相互协调中不可或缺的重要环节，初步形成了具有中国特色的教育督导体系。教育督导法律地位得以确定，一系列法规和相关政策文件构建了教育督导评估的法规体系和制度体系。中央、省、市、县教育督导机构网络不断健全，教育督导队伍不断壮大，教育督导职能和范围明确，教育督导工作广泛开展，为“两基”目标的如期实现和素质教育的全面实施作出了重大贡献。

（四）中国特色社会主义新时代：教育督导步入法治化

进入中国特色社会主义新时代，我国教育得到了突飞猛进的发展，总体水平跃居世界中上行列。教育工作面临的新形势新任务，也对教育督导提出新的要求。2012年《教育督导条例》的发布实施，使教育督导迈向了法治化的新征程，有效改变了我国教育行政管理体系中长期存在的“重决策、轻落实，重执行、轻监督”的问题，对不断完善决策、执行、监督相互协调、互相支持的现代教育管理制度补上重要一环。

首先，四级教育督导机构健全完善。早在2012年8月，国务院即成立了国务院教育督导委员会，其办公室设在教育部国家教育督导团办公室。2016年2月，教育部教育督导团办公室更名为教育督导局，加挂国务院教育督导委员会办公室牌子。国务院教育督导委员会成立后，全国各省（区、市）陆续成立了人民政府教育督导委员会及办公室，形成了地方教育督导机构改革的基本框架。在四级国家教育督导行政机构外，还有以学术机构或教研系统支撑的各类专业的评估监测机构，为各级教育决策部门提供决策服务上的智力支持。除前述国家层面设置的监测机构外，地方层面从省、市、县三个层面在教育评估和监测向度上均有不同程度的探索和实践，陆续建立起相应的教育评估或监测机构，如上海市教育评估院、重庆市教育评估院、北京教育督导评估院、苏州市教育质量监测中心、杭州市下城区教育质量监测中心等。其次，建成了数量充足、专兼职结合的督导队伍。新时代以来，全国督学数量大幅增长，一支专兼职结合、以兼职为主的教育督导队伍已经建立起来。《督学管理暂行办法》的出台，进一步完善并明晰了督学的任职资格、培训、考核和权责等事宜，有力地提高了督学队伍整体水平和综合素质。在中央、省、市、县四级教育督导体系下，四级国家督学队伍不断发展壮大。从国家督学队伍来看，第九届国家督学171人，第十一届国家督学200人。从地方督学来看，2021年9月，全国共有各级督学14.7万名。2023年2月，全国教育督导队伍扩大到15.9万人。再次，督导职能涵盖督政、督学和评估监测。为强化国家教育督导，改进教育管理方式，国务院教育督导委员会办公室2014年发布《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，提出建立督促地方政府依法履行教育职责的督政机制、指导各级各类学校规范办学提高教育质量的督学体制和科学评价教育教学质量的评估监测体系，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》进一步明确要求，各级教育督导机构要强化督政、督学、评估监测职能。

新时代以来，通过综合督导、专项督导、经常性督导等多种形式，利用实地检查、问卷调查、网络填报、座谈访谈、统计数据分析等多种方式，我国对各级各类教育的督政、督学、评估监测等不同方面开展了数十项督导工作。其中，督政工作的重点是县域义务教育均衡发展督导评估和对省级人民政府履行教育职责的评价。以县域义务教育均衡发展督导评估为例，包括基本均衡和优质均衡两个阶段的督导评估。自2013年5月启动实施以来，到2021年年底，全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县级行政单位均通过了县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定，这是继全面实现“两基”后，我国义务教育发展中的又一重要里程碑。当前，义务教育均衡发展督导评估工作重心已由基本均衡转到优质均衡，县域义务教育优质均衡发展督导评估工作于2019年正式启动，截至2024年5月，已有56个县（市、区）被国家评为义务教育优质均衡发展县。督学工作覆盖各级各类教育，如责任督学挂牌督导、幼儿园办园行为督导、职业院校评估和高等教育评估等。评估监测工作更多聚焦于义务教育，如县域义务教育均衡发展监测、义务教育质量监测、中西部教育发展监测等。

综上所述，新时代以来，我国教育以公平和质量为核心，进入了深度改革与发展阶段，以《教育督导条例》的颁布实施为起点，中国特色教育督导体系不断完善，体现了鲜明的时代特点。概括来讲，主要表现在以下四个方面：评估监测成为教育督导的重要职能，实现了各级各类教育督导工作全覆盖，教育督导方式方法得到多方面改进，教育督导的实效性不断增强。

从本质上看，教育督导是一种国家管理教育的行政活动，具有行政活动所具有的一切特征。因此，教育督导具有行政属性和专业属性的双重特征，需要基于治理的视角，探讨教育督导的治理主体、治理内容和治理方式，不断提升教育督导现代化水平。

（一）治理主体：党的领导贯彻始终

教育督导是教育治理活动的一种形态，教育督导治理的现代化要求教育督导主体多元共治、合作参与，重视将社会第三方专业组织等纳入教育督导活动。但教育督导的多元参与要求党和政府发挥不同于过去的“新的主导作用”，扮演好“元治理”的角色。因此，坚持党的全面领导，确保党和政府发挥教育督导的主导作用，成为教育督导活动顺利开展的根本组织保证。

历史地看，教育督导的实践与革命根据地的建立相伴而生。革命根据地建立后，在中央人民委员会下设立中央教育人民委员部，内设编审局、巡视委员会，分别负责编审教材、计划和领导巡视工作，是我国教育督导机构设置的初始阶段。抗日战争和解放战争时期，陕甘宁边区政府通过的《第二次精兵简政实施方案纲要》明确教育厅下设秘书室、督学室等，实现了从苏区内设的巡视委员会到独立设置督学室的跨越。中华人民共和国成立后，教育督导制度体系逐步建立和完善。视导司成为教育部第一批设立的司局之一，后变更为国家教育督导团办公室，2012年，成立国务院教育督导委员会，中央组织部、中央宣传部等19个单位成为教育督导委员会成员单位，党的领导在教育督导机构设置上得以不断加强；教育督导不断加强制度建设，通过1991年《教育督导暂行规定》、2012年《教育督导条例》的颁布实施，将教育督导纳入法制化轨道；选聘了一批国家督学队伍，目前已经聘任了11届国家督学，较好地履行了法定的监督职责。

（二）治理内容：督促政府和学校依法依规履行教育职责

教育督导的多元参与意味着必须转变政府管理教育的职能，赋予社会第三方专业组织和家长等群体参与教育督导的权力和责任，构建督政和督学一体化的督导内容体系。首先，这是教育督导成立之时就明确的职能定位。为落实1977年邓小平“要找一些四十岁左右的人天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告”的指示，我国开始重建教育督导机构。1991年，《教育督导暂行规定》明确教育督导的任务是“对下级人民政府教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导”，明确了教育督导中督政和督学并重的定位。2012年修订的《教育督导条例》进一步明确了督政和督学相结合的督导职能定位。其次，作为我国教育督导特色的督政，在教育发展的重大里程碑事件中发挥了重要的保驾护航作用。教育督导在推动“两基”督导评估验收、义务教育基本均衡督导评估国家验收和促进义务教育优质均衡发展等国家重大教育事件中，有效督促各级政府切实履行了优先发展教育的职责，督政职能得到充分有效的发挥。再次，我国督学重点聚焦学校素质教育的贯彻落实。从1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布以来，建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务，就成为我国督学工作始终贯彻的内容主线。比如，北京近年来持续开展中小学校全面实施素质教育督导评估，持续推进素质教育实施与发展；国家近年部署开展的责任督学挂牌督导、幼儿园办园行为评估、“双减”和“五项管理”督导、职业院校评估和高等教育本科教学评估，等等，都是在各领域落实素质教育督导的丰富实践。

（三）治理方式：不断优化教育评估监测

科学的督导方式是确保督导结果权威的前提。历史地看，教育评估的职责与管理的职责捆绑在一起，前者仍缺乏科学评价各级各类教育质量的指标体系、科学方法和工具手段。

自革命根据地开始，教育督导通过调查、巡视、检查和指导等方式促进各地教育的发展。2014年，国家开始重视通过科学的评估监测提升教育督导的专业性和权威性。一是加强评估监测机构建设。2002年，国家教育督导团办公室成立教育部义务教育监测项目办公室，开展义务教育资源配置及热点难点问题的教育监测。2007年，教育部成立基础教育质量监测中心，开展义务教育学业质量监测。2004年，教育部设立高等教育教学评估中心，2022年年初，更名为教育部质量评估中心，开展各级各类教育质量评估监测。二是完善评估监测机制。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》明确提出，评估监测的目标即是建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制。三是不断拓展评估监测范围。2012年，《教育督导条例》系统设计了教育督导制度，丰富了教育督导内涵，扩大了教育督导评估监测的范围，如县域义务教育均衡发展、地方政府履行教育职责的评价、督学责任区建设、“双减”和“五项管理”、高等教育评估、义务教育质量监测、中西部教育发展监测等，通过重大政策文件规定将其纳入督导评估监测的范围。评估监测工作的结果，通常作为指导各级各类教育机构或教育行政部门改进工作的依据。同时，应进一步发挥评估监测在提升教育治理能力上的重要作用。

未来，我国教育督导应进一步在权威性、专业化、科学化和制度化等方面着力，不断提升教育督导治理的现代化水平。

（一）增强教育督导权威性

教育督导的权威性在很大程度上依赖于教育督导的独立性，由于教育督导机构和教育行政部门具有同一业务领域，这种独立性只能是教育行政部门内部机构设置和职能行使的相对独立性，这种相对性虽然有利于教育系统内部工作的协调和统一，但往往导致教育督导机构独立行使行政监督的职能没有得到真正落实，弱化了教育督导的行政监督权威。同时，学校、家庭和社会组织等多元主体对教育督导活动的支持积极性不高、参与渠道不畅等问题仍然较为明显，也在一定程度上降低了教育督导的权威性和公信力。

为增强教育督导的权威性，应进一步完善教育督导机构和教育行政部门的职能分工机制，确保教育督导机构独立行使行政监督职能。同时，基于多元化教育治理的发展趋势，根据督导任务的需要，适时引入家长、学校和社会组织等积极参与教育督导过程，构建政府主导、多元参与的教育督导共同体，这有助于教育相关主体充分表达多样化的利益诉求，进而改变“受益人缺席”的状态。一是继续发挥好政府在教育督导中的主导作用。为增强教育督导权威性，国外教育督导重视通过政府自上而下问责学校的目标，并通过公示督导结果，实现政府对学校质量的监督。例如，英国是实施“硬治理”督导的典型国家，英国教育标准局根据督导结果判定学校等级，促进家长择校，促使学校之间竞争，有效发挥了政府在教育督导中的主导作用。二是吸收专家、学者等社会人士积极参与教育督导，不断扩大教育督导的社会影响力。我国已经建立了一支有多种身份来源的国家督学队伍，要进一步拓展督学的来源，积极从退休时间不长的校长、教师中遴选一批热心督导的专业人士，主动邀请人大代表、政协委员、其他与教育业务相关的政府机关干部，分类分专题组成学校教育督导团，积极为学校发展献计献策，不断增强教育督导的社会影响力。三是积极培育第三方教育评估机构。积极推进第三方评估监测，是建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与教育评价体系的突破口。目前，教育第三方评估机构存在专业化程度不高、人力不足、独立性缺乏等问题，还未与政府及教育行政部门形成充分沟通协作机制。要加强政府对第三方评估机构准入标准和资格条件的认定，并在经费和政策上着力培养专业的第三方机构，政府通过购买服务等方式，将部分评估监测专业职责委托给第三方评估机构，以专业的评估监测结果增强教育督导的权威性。

（二）加快教育督导队伍专业化

教育督导作为一项专业性的教育监督活动，督学的专业指导能力和水平是确保教育督导专业性的关键环节。这种专业性既体现在督学将教育督导视为一种专门的学科知识体系，又从选拔、培训到退出等环节将督学工作作为一种专门的职业门类。但现实中，教育督导的专业性没有得到充分重视和发展。首先，从认识上，我国长期将教育督导视为一般的教育管理活动，突出了教育督导的行政属性，而弱化了专业属性，导致教育督导和一般的教育管理角色混同，职能交叉。其次，督学从实践中不是一种独立的职业门类，督学大多是从校长和教师队伍中进行选拔。从督学的选聘门槛看，我国督学特别是兼职督学选聘门槛较低，整体专业素质不足。从国际上看，各国督学聘用标准较高，要求督学具有相当程度的专业知识背景与教学经验，还要经过严格的申请、答辩等过程，并以严格、公正的程序作为保证。这一套选聘制度保证了督学的高水平和高素质。再次，督学长期的职业发展受限。我国督学和校长、教师之间没有形成常态的交流轮岗制度，督学的职业发展、职称晋升、表彰奖励没有单独的序列，也影响了督学工作的积极性。

未来，我国教育督导应在督学专业性上重点发力。一是应深入研究督学任职标准，建立督学的任职资格等系列管理制度。例如，荷兰对督学有较高任职要求，任职条件包括以下几方面：督学必须具备大学或同等学力，并具有教育教学尤其是管理方面的丰富经验及广博的知识；具备教育知识、研究技能、数据分析技能、治理知识、规划和组织能力等。因此，要从职业性的角度规范教育督导人员从业资格，实行严格准入，择优聘任，强化考核，注册管理“四统一”，真正把那些热爱教育督导，具备专业素养，能督善导的人遴选充实到教育督导队伍中。二是构建科学的督学分级分类培训和发展体系。我国要进一步加强督导相关专题的培训，从培训方式上，实现国家培训和地方自主培训相结合，建立国家、省、市、县四级督导培训体系；从培训内容上，实现督导理论知识和督导实践经验相结合，国家牵头设计专门的督学指导培训大纲，供地方督学开展培训时参考，同时不断加强督导实践工作的交流研讨，以督导问题的解决为线索，不断提高督学工作水平。三是优化督学队伍结构。目前，我国已经建立了一支十几万人的专兼职相结合、数量和质量不断提高的教育督导队伍。从国际经验来看，目前各国教育督学的总体规模数量可观，但以专职督学为主。例如，英国在实施督导的“一线督学”中，也使用大量的兼职督学，但是真正起主导作用的还是专职督学。因此，需要增加专职督学的数量，改变现在兼职督学为主的状况，进一步优化督学结构，稳定督学队伍。

（三）促进教育督导方式科学化

科学的教育督导方式是提升教育督导质量的重要保障。传统教育督导方式重视督学的实地观察和经验判断，缺乏系统的评估指标体系和监测工具。在教育数字化的时代背景下，如何提升教育督导方式的科学化水平是亟待解决的问题。

教育督导方式的科学化主要体现在教育督导的规范化和教育督导手段的适配性两个方面。一是加强教育督导规范化建设。重点是完善教育督导的规范和标准，实现依法依规开展督导。各国大多重视制定学校督导标准，比如，荷兰教育督导机构2017年制定了学校基本质量标准、学校内部质量规定和法定标准的学校质量督导框架，以保障学校达到外部质量要求和自定质量要求。为提升学校教育质量，我国近年先后制定了《义务教育质量评价指南》、《普通高中学校办学质量评价指南》、《幼儿园保育教育质量评估指南》，根据评估监测由教育督导部门归口统筹管理的政策要求，教育督导部门要依据“三个评价指南”维度框架，指导各地制定具体的实施细则，依法依规将“三个评价指南”落地见效。二是加强教育督导手段的适配性。根据督导目标，实行灵活的督导方式，以适配不同督导任务的需要。比如，为提高教育督导效率，越来越多国家采用按比例督导或基于风险的督导模式，有的国家将机器算法应用于教育督导，实现教育督导的智能化。我国要紧跟教育数字化的发展趋势，以数字化的教育督导推进教育督导的科学化进程。首先，要加强教育督导管理系统的信息化。教育督导管理系统的信息化既包括国家、区域宏观层面对教育信息化的规划、相关机构建立，以及行动措施的部署、实施的管理，也包括中观层面对学校教育信息化进程的管理和领导，还包括微观层面教师和教育技术人员对教育技术的使用、协调和管理。其次，加强教育督导的信息共享。数据是教育督导工作的基础。互联网为在时间上分散、空间上分离而督导工作又相互依赖的督导专家、被督导对象提供了一个协同工作环境，要尽力打破教育督导“信息孤岛”现象，加强教育督导信息的整体规划，实现不同业务科室教育督导信息标准的统一和数据的共享。

（四）推动教育督导保障制度化

教育督导的顺利实施需要一整套完善的政策保障体系。建立健全督学工作激励机制，完善督导条件保障制度，是发挥教育督导为教育事业发展保驾护航作用的重要支撑。一是要落实督学的工作补贴制度。我国教育督导要切实解决地方有经费、无标准、没办法下发的尴尬状况。地方政府要依据国家相关政策精神，制定督学工作补贴的标准和实施细则，确保责任督学下校指导的交通等补贴落实到位。如北京市西城区即制定了督学管理办法，退休兼职督学每人每月发放3500元补贴，保障督学工作时的通讯、交通、食宿以及工作性补贴。二是完善教育督导的宣传制度和舆论监督制度。加大教育督导工作成效宣传力度，是提高教育督导社会影响力的有效手段，应通过家长会集中向家长宣讲、邀请家长及社会相关人员参与学校督导，普及教育督导对学校教育的监督指导作用及沟通方式，积极寻求家长及社会各方力量的支持和配合。同时，要做好教育督导的舆论监督。在加强督学工作保障的同时，要加强督学自身的专业要求和纪律建设，通过评选表彰教育督导优秀案例和先进经验，形成良好的舆论环境，共同助力学校的改革和发展。

来源 | 《教育研究》 2024年第10期

作者 | 燕新、张文静（中国教育科学研究院教育评价与督导研究所助理研究员）