编者按：学习宣传贯彻党的二十届三中全会和全国教育大会精神，系统领会习近平总书记关于教育改革的一系列新思想、新观点、新论断，深化教育综合改革，加快推进教育强国建设，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，围绕习近平总书记重要讲话要求，在纸媒、电视、网络等平台开展阐释研究，取得丰硕成果。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。
“新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字技术愈发成为驱动人类社会思维方式、组织架构和运作模式发生根本性变革、全方位重塑的引领力量”。党的二十大报告提出“推进教育数字化”。习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调：“教育数字化是我国开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口。”联合国教育变革峰会提出，如果利用得当，数字革命可以成为确保人人享有优质教育、改变教师教学和学生学习方式的有力工具之一。数字化转型已成为世界范围内教育转型的重要载体和方向，各国纷纷制定数字化发展战略，包括行动计划、指南、战略方案、指导意见、标准与规范等。通过对国内外教育数字化政策的关键内容进行挖掘、分类与比较，全面分析我国教育数字化的思路举措和独特优势，同时提炼国际成功经验，有助于更好推进我国教育数字化纵深发展。
一、研究设计
（一）政策文本的选择
纵观我国教育信息化发展历程，可以分为四个阶段：前教育信息化阶段（1978—2000年）、教育信息化1.0阶段（2001—2017年）、教育信息化2.0阶段（2018—2021年）以及教育数字化转型阶段（2022年以后）。其中，教育信息化2.0阶段是响应新时代数字人才培养需求，以教育信息化全面推动教育现代化的重要阶段，对促进我国教育数字化进入世界先进行列、发挥全球引领作用具有重要意义。因此，本研究以2018年1月—2024年1月为时间范围，以“教育数字化”“教育信息化”“智慧教育”“数字教育”“数字素养”等为关键词，在教育部以及国务院政府网站上检索，筛选得到教育数字化强相关的国家政策文件65份。
国外的政策文件来源于各国的政府网站，以覆盖亚洲、欧洲、美洲、非洲、大洋洲为基本原则，根据政策文件可得性和内容相关度，最终收集得到美国、英国、德国、波兰、澳大利亚、日本、韩国、马拉维等15个国家和联合国教科文组织（UNESCO）、联合国开发计划署（UNDP）、经济合作与发展组织（OECD）、欧盟（EU）、非盟（AU）等6个国际组织和联盟在内的36份政策与相关报告。由于国外部分政策文件涉及时间跨度较大，如爱尔兰颁布的《学校数字化战略2015—2020》，虽然发布时间早，但涉及面向2018年以后的教育数字化部署，因而也被纳入分析。虽然国外政策文件在数量上少于国内，但多为综合性较强的战略性文件，所包含的内容全面且具体，具有代表性，可以与我国有关政策文件进行比较研究。
（二）政策文本的编码框架
政策主题主要指政策制定者为实现政策目标而拟采取干预措施的领域和对象。对政策主题进行梳理和归类可以更加清晰地看到各国在教育数字化转型过程中所关注的重点内容。政策工具是政策制定者为了实现政策目标而采用的各种方法和途径，不同类型的政策工具可以应对不同的场景、产生不同的效果。教育数字化不仅要关注从哪些维度进行转型，同时要注意政策工具选择和使用是否得当，因此，本研究从政策主题和政策工具的视角构建一个二维分析框架。
1. 政策主题
我国学者对教育数字化转型的相关维度已开展了不少探索。例如，从技术、教育、社会三重属性交互的视角将教育数字化转型的关键过程分为战略规划、教育变革、数据治理、基础设施和发展成效五个维度；从教育数字化转型的内涵和原理出发，提出各地各校在制定教育数字化转型政策中需要把握战略规划、数字领导力、价值赋能、关键创新、数字素养、评估评价六大要素；从创新生态系统理论视角来将教育数字化转型的驱动因素分为宏观的政策驱动、中观的数据驱动和微观的模式驱动三个层面。
对国内外的政策文件进行词频分析后发现，政策主题出现频率较高的词汇中，涉及基础设施的有“资源”“网络”“人工智能”“学习空间”等，涉及发展规划的有“制度”“体系”“行动”“保障机制”等，涉及教育变革新模式、理念和方法的有“人才培养”“教师发展”“课程”“学习”“管理”等，涉及数据治理等强调以数据为基础提供资源和服务的有“数据”“数字”“服务”等。综合已有研究以及政策文本的词频分析结果，本研究将政策主题分为发展规划、基础设施、教育模式革新及数据治理这四个维度。其中，发展规划包含顶层设计、机制保障、文化建设、实施策略等；基础设施包含平台设备、学习空间建设、网络安全设施等；教育模式革新包含教学模式、学习模式、教师发展、教育管理、教育评价、数字素养等；数据治理包含大数据应用、数据标准、数字服务等。
2. 政策工具
基尔琴（E.S.Kirschen）于1964年开展了有关政策工具分类方法的研究并提出64类政策工具，是政策工具分类的开端；施耐德（A.Schneider）和英格拉姆（H.Ingram）更加系统地把政策工具分为权威工具、激励工具、能力工具、符合和规劝工具、学习工具五类；麦克唐纳（L.M.McDonnell）和埃莫尔（R.F.Elmore）把政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具五类，与施耐德和英格拉姆的分类基本接近。已有政策工具分类的依据是如何利用不同因素对个人或集体行为施加影响从而使目标群体按照政策意图实施行动，内涵清晰明确，可适用于本研究。综合上述分类方法，本研究将教育数字化政策工具分为指令型工具、激励型工具、能力建设型工具、倡导型工具和学习型工具五类进行编码。政策文本的编码框架如表1所示。
（三） 编码过程
本研究主要借助Nvivo12软件对政策文件的内容进行编码和分析。Nvivo编码分为完全开放式编码和按已有理论框架设定编码类目两种，后者被认为更加有效与现实，本研究采用后者。将收集的政策文件导入Nvivo软件，在政策主题中首先建立发展规划、基础设施、教育模式革新、数据治理四个一级参考点，再结合政策文本的内容以及词频分析结果进行各个一级主题下的小范围聚焦，形成初步的二级类目。二级类目是需要根据具体编码的政策内容（三级类目）而动态调整和聚焦，最后凝练到不可再分为止。关于政策工具的编码也是如此。
二、国内外教育数字化政策的描述性分析
（一）国内教育数字化政策的主题分析
从编码结果看，首先，2018年以来我国高度重视教育数字化的基础设施建设。如表2所示，涉及基础设施的二级参考点居于首位（485个），占政策主题的36.1%。其中，以国家智慧教育公共服务平台为代表的“平台设备”三级类目占基础设施类三级参考点的比例最高。其次是教育模式革新和发展规划，两者的参考点总数相近，分别占政策主题的25.1%和24.1%。教育模式革新的三级类目参考点中，有关试点改革类的主题参考点最多，占比58.2%，通过区域试点探索教学、学习、评价和教育管理的新模式成为我国教育模式革新的重要手段。在发展规划的三级类目中，实施策略的占比最高，达68.6%。有关数据治理的二级参考点最少。可能原因是教育数据治理需要以规模化大数据积累为依托，是教育信息化2.0阶段迈向教育数字化转型阶段后新的突出主题。
（二）国内教育数字化政策的工具分析
当前，我国教育数字化的能力建设型工具使用频率最高（见表3），二级参考点占政策工具的34.2%；指令型工具和倡导型工具次之，分别占比27.7%和24.6%；学习型工具和激励型工具占比较低，分别占比7.9%和5.6%。在三级类目中，运行管理（158个）、技能培训（157个）、资源服务（134个）、监管评价（93个）等能力建设工具占比较高；此外，主要通过加强监管审查（210个）、制定制度规范（125个）、提出指令要求（109个）等指令型工具对群体的行为进行约束；通过劝诫（201个）、使用典型案例（158个）等倡导型工具来引导相关人员价值和理念的转变；辅以战略规划（118个）等学习型工具，帮助区域和学校更好地落实国家政策；通过绩效评估（41个）等激励型工具适当刺激各级教育行政部门以及教育群体的行动。
（三）国外教育数字化政策的主题分析
国外政策中，教育模式革新参考点数目最多，占政策主题的32.3％，如表4所示。从三级类目中可以发现，各国高度关注教育数字化转型阶段的新学习模式（819个）和数字化教学资源开发（689个），注重新技术在教育领域的创新应用（599个）和教师专业发展（405个）。发展规划、基础设施和数据治理的二级参考点总数相近，分别占政策主题的23.9%、23.4%和20.4%。其中，发展规划主题中有关机制保障的内容最多（1152个），包括设立新的政府机构或者相关组织、划定投资的金额、制定政策法规等。国外基础设施建设也强调平台设备的配置（1137个），此外更加重视安全保障类的基础设施建设（845个）。大多数国家目前停留在5G技术的战略部署上，如非洲、英国、加拿大；也有少数国家开始在文件中探讨6G技术的布局，如爱沙尼亚、德国。国际教育数据治理政策高度关注学校数据治理（865个）和数字化社会服务（803个），强调加强数据使用安全规范和算法技术优化，调节教育市场与学校的数据合作关系。例如，英国以集成性的平台为支撑，在政府网站上直接设立教学职位空缺服务网站，提供全国性的教学工作清单，可以让教师灵活地改变地点、工资和工作模式，为教师提供了更加便捷的数字服务。
（四）国外教育数字化政策的工具分析
如表5所示，能力建设型工具同样高居国外政策工具首位，占比46.4%；倡导型工具、学习型工具以及指令型工具的占比呈现递减趋势，分别占比21.0%、16.0%以及13.7%；激励型工具处于末位，占比2.8%，远低于其他政策工具的使用频率。在能力建设型工具的三级参考点中，与我国不同的是，国外政策的财政保障类工具使用最多，共计269个参考点，高于运行管理（229个）、技能培训（160个）等。在倡导型工具的三级参考点中，价值倡导最多（165个），即通过宣传增强数字技能、缩短数字鸿沟、建设开放而包容的学习型社会等教育数字化理念推进教育数字化进程。与我国相同，战略规划也是国外主要采用的学习型政策工具。国外政策更多采用制度规定（137个）、机构管制（75个）等指令型工具约束群体行为，少量采用财政激励等激励型工具激发执行者的参与动力。
将国际政策文本按照政策来源分为发达国家、发展中国家、国际组织及国际联盟四类后，与政策工具作交叉编码分析（见表6）。可以看出，发达国家、国际组织及国际联盟在政策工具的整体使用上呈现一致的趋势。但是，发展中国家略有不同，虽然其能力建设型工具稳居第一，激励型工具居于末尾，但学习型工具以及指令型工具的占比要大于倡导型工具。
三、国内外教育数字化政策的比较分析
（一）国内外教育数字化政策主题的比较分析
国内外教育数字化政策在主题上虽有交集，但在实施策略和价值取向上存在明显差异。这些差异不仅体现了各国教育数字化发展阶段的不同，也反映了各自的文化传统和发展需求。
1. 国内外政策主题重点因数字化发展水平不同有较大差异
通过对发达国家和发展中国家的基础设施建设主题中所涉及三级参考点的比重分析发现，发展中国家仍处于基础设施建设的初级阶段，工作重点仍然集中在学校网络、带宽等设备的接入层级，较少关注后续的数字资源配置以及安全保障类问题。例如，在互联网接入方面，美国2000年时有97％的小学接入互联网，中学则是100％接入，2003年时已实现了中小学校100%接入互联网；而韩国、新加坡等国家也在2009年就开始实施“智慧教育”发展计划，已实现100%的中小学校接入高速互联网，政策的关注点已经转向利用新的技术来创新教学服务；而非洲在《非洲数字化转型战略（2020—2030）》〔The Digital Transformation Strategy for Africa（2020—2030）〕中还提到近3亿非洲人生活在距离光纤或电缆宽带连接50公里的地方，缺乏高速（宽带）互联网仍然是非洲充分利用数字化转型实现的一个重大障碍；波兰也提到缺乏不受限制的互联网接入以及软件标准等。
2. 国内外教育公平的理念差异导致政策主题分布差异
纵观我国政策文件的内容不难发现，教育公平的理念贯穿始终，优质普惠是中国教育数字化的突出特色。在发展规划方面，我国利用数字技术推动中央、地方、学校协同，使教育资源能够更高效地分配和利用，从而缩小不同地区、学校之间的资源差距；在教育模式革新方面，推动从传统的供给驱动模式向需求驱动模式转变，更加注重学生的实际需求，重点强调个性化学习，同时倡导建立多元化的评价体系，确保每个学生的能力和努力都能得到公正的评价和认可；在基础设施建设方面，建立数字化公共服务平台，使学生能够跨区域、按兴趣随时免费领取课程资源，其中最典型的案例就是国家中小学智慧教育平台，集学生学习、教师教学、学校治理、教育创新等多种功能为一体，是我国构建数字化的教育体系迈出的重要一步，向世界展示了如何利用数字技术使教学和学习更加普及，为全球数字教育变革提供了有益经验。
国外政策虽然也多次强调教育公平的理念，但是内涵有所不同。以美国、英国为代表的部分发达国家更加关注技术迭代发展造成的技术鸿沟所带来的公平性问题；国际组织更加专注弱势群体在教育数字化过程中所面临的困境，鼓励构建包容性的数字化教育，包括提升女性对数字技术的兴趣，避免进一步加剧性别不平等的问题。也有国家关注公民的情感体验，如日本强调公民的幸福感，提出要在尊重的前提下保证数字化转型过程中各方的福祉。
3. 国内外对于教育人工智能技术的关注趋于一致
我国政策文件中涉及人工智能技术应用的超过半数，美国、英国、德国、荷兰等国家在政策文本中对人工智能的关注度也较高，其余各国的政策文件虽然涉及不多，但也都有相关内容。按照文件的来源对政策中涉及人工智能应用的数目作比较分析发现：发达国家的政策文件中涉及人工智能的政策占比54.31%，国际组织和联盟共占41.94%，而发展中国家仅占4.30%，远远落后于前两者。发达国家的科技发展水平通常也处于世界前沿，他们对技术发展的感知更加敏锐，对教育创新发展的诉求更为强烈，也有充裕的资金投入人工智能技术研发与教育应用，因此，教育政策中对人工智能技术的发展规划更加全面。经合组织指出，全球60个国家和欧盟的300多个人工智能政策倡议中，大多数都与教育有关。可见，人工智能技术是推动教育数字化转型的关键力量。
4. 国内外关于数字素养内涵和范围的界定略有差异
研究同时发现，促进师生数字素养和技能的提升以适应这个高速发展的数字时代，也是国内外在教育变革中较为一致的行动目标。但从政策的内容来看，世界各国和国际组织对数字素养并没有统一的定义，有的国家把数字素养看作与读、写、算一样的通识性素养，有的国家从教师发展的角度制定与教育行业强相关的专业性数字素养，有的国家制定适用于所有公民的能力框架。例如，加拿大从信息素养、创新能力、沟通、合作等10个维度制定了一个适用于所有人的通用型数字能力框架；联合国教科文组织在抽样调查了47个国家的数字素养框架的基础上，从信息和数据素养、沟通与协作、数字内容的创建、安全以及问题解决这五个维度制定了一个数字素养全球框架（DLGF）。在中文语境中，很难对这些概念进行区分，因此我们把它们都翻译成“数字素养”，认为数字素养是包括“数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合”。
（二）国内外教育数字化政策工具的使用偏好分析
整体来看，国内外政策工具使用倾向有共同的特点，即注重能力建设型工具的使用，而较少使用激励型工具。但各类政策工具的具体使用占比差异明显。
1. 国家经济社会发展水平与财政保障类能力建设型工具应用呈正相关
相较国外使用以财政保障为重点的能力建设型工具，辅以管理运行、技能培训等能力建设型工具，我国则优先使用后两类，财政保障类的工具使用频次反而在最末位。其中，英国、加拿大、日本以及美国关于“财政保障”类政策工具的使用频次较高，约占总体的20%。不难发现，财政保障类工具使用频繁的国家一般为发达国家，并且教育规模小于我国。由于能力建设型工具是一种需要长期投入才能逐步产生效果的工具，在相关部门以及人员具备相应的执行能力之前，如果贸然使用大量的财政保障类工具来支持教育数字化实践，极有可能导致资源的浪费；同时，如果政府只追求短期效果，缩减甚至终止财政投入，很有可能使能力建设中断，无法达到预期目标。因此，先提高对组织部门和相关人员的能力建设，再辅以财政、资源、监管等保障措施，层层部署，可以更加系统地发挥政策作用，是一种更加适合我国国情的政策工具使用方式。
2. 国家制度文化决定了指令型工具与倡导型工具的使用强度
国外指令型工具的使用占比为13.7%，按照政策工具的总体使用频率来看，位列第四；而我国的使用占比为27.7%，位列第二。从具体的类目来看，国外倾向于使用倡导型工具约束个体行为，我国倾向于使用指令要求来促进集体行动。指令型工具具有成本低、效率高的特点，能够使我国各级教育行政部门快速统一行动，可以较为有力地保证政策下达后各级部门执行的效力。国外政策在使用指令型工具时会侧重于用法律、法案、议案等制度型约束手段，同时更加侧重于使用倡导型工具，通过倡导、劝诫以及对于政策内容理据的解释等宣传手段促使个体转变观点，进而营造一种社会氛围。西方文化强调人权、民主和个体自由，在一定程度上助长了个人主义倾向；而我国传统文化以儒家思想为核心，强调家庭、社会和国家的和谐，社会主义制度也强调集体利益和社会公正，民众通常具有强烈的国家意识和集体主义精神，因此，形成了集中力量办大事的新型举国体制优势。国内外指令型工具与倡导型工具的使用差异可能因各国文化制度影响而产生。
3. 试点改革是我国特有的治理策略
我国主要采取区域试点方式推进教育数字化进程。试点改革涉及的维度是多元的，如“宽带卫星联校试点行动”“全民数字素养与技能提升试点”“国家基础教育教师队伍建设改革试点”“信息技术支撑学生综合素质评价试点”“智慧教育示范区建设”等，全方位地覆盖了教师、学生、教学、评价、环境以及制度建设等多个场域。反观国外的政策文件，更多是提供关于政策本身的理据性描述，然后以模块化的投资吸引各类人员来探索和研究，其改革的成效往往依赖于投资的可持续性和政策的稳定性。我国教学规模巨大，各地情况千差万别，所以在局部范围内进行试验性改革，既能够集中资源和精力有针对性地解决某一领域的问题，又便于观察和评估改革措施的实际效果，从而降低整体改革的风险，以点带面地推动整体教育水平的提升，这是一种更加符合我国国情的重要治理策略。
4. 我国学习型工具的使用比例偏低
除我国外，其他发展中国家学习型工具的使用占比为26.05%，我国的学习型工具占比仅为7.9%，差异主要源于我国关于基层行动和权力下放类型的内容表述较少。我国具有很完整的行政体系，按照中央、省（自治区、直辖市）、市、县（区）等不同层级设立，各级政府在各自的行政区域内负责实施国家的方针与规划。战略规划决定着政策行动的整体方向，起指导和引领的作用，但其更多的是一种基于最大公约数的上位思考。如何保证地方能够很好落实战略规划，关键在于地方政府根据实际情况采取了什么样的行动举措，这就需要一些具体的指导框架和实践指南。尤其是对于教育数字化转型的改革创新类内容，需要一定的权力下放，让地方政府能够灵活地因地制宜、试点试验。我国可以适当增加学习型工具的使用频率，为基层行动提供相关的实践指南。
四、 结论与启示
本研究从政策主题和政策工具两个维度对国内外有关教育数字化转型的政策文件作了编码分析。分析发现，一方面，我国高度重视基础设施的建设，并且取得了显著的成就。国家主张通过区域的试点实验来助推教育总体改革，能够结合本国国情制定发展规划，综合运用能力建设型工具、指令型工具以及倡导型工具等来保障政策的效力，整体上稳妥且全面。另一方面，国外（尤其是发达国家）注重以新技术在教育中的应用为主的教育变革，高度强调技术的大胆创新，在政策工具的使用情况上，侧重于使用以财政保障为抓手的能力建设型工具和以价值倡导为主的倡导型工具来推动政策的部署。若我国要想在这场有关教育的变革中实现领跑，需要牢牢抓住教育数字化发展的关键要素，从制度层面更好地推进教育数字化的发展。
（一）在基础设施建设稳步落实基础上加快教育系统革新
基础设施建设是教育数字化转型的基础性工程，而教育模式革新则是中坚力量。目前，我国在基础设施层级已成就颇丰，下一步可以将战略重心进一步转向教育模式革新。教育数字化转型不仅仅是技术在教育领域中的应用，更是教育强国建设的新赛道和新动能。在这一转型过程中，应从浅层次的技术应用转移到深层次的教育系统革新，包括人才培养、专业设置、课程设计、教学模式创新、教育评估改革以及教师专业能力发展等方面的全面变革。特别是生成式人工智能技术的迅猛发展，为教育系统革新带来了新的重要机遇。国内外政策制定、学术研究、市场研发和学校实践都将生成式人工智能作为未来教育发展的重要力量。[20]我国必须把握技术发展机遇，在《新一代人工智能发展规划》《生成式人工智能服务管理暂行办法》等已有政策的基础上制定教育领域的专门应用指南与制度规范，覆盖教、学、管、评等多个场景，重构教育体系，实现真正意义上的教育数字化转型。
（二）根据数字化推进进程动态调整各类政策工具的使用比重
政策工具的选择往往要考虑多种影响因素，合理而均衡地使用各种政策工具是保障政策得以稳步落实的重要前提。在我国数字化推进过程中，仍然存在政策工具使用失衡的问题。从本研究的编码结果来看，我国学习型工具的使用占比很低。学习型工具具有灵活的特点，更加适用于我国基层政府部门的行动，尤其是权力下放工具，可以帮助各地方政府结合本地区的特点去执行政策；同时，增加基层参与的比重能够更好地听取公众的反馈，了解政策执行的痛点所在，从而及时调整一些政策内容。除此之外，随着数字化进程的深入推进，政策趋向可以从初期的指令型工具占比较高逐步转向以激励型工具和倡导型工具为主。教育改革往往会引起利益相关者的一系列反应，应根据改革进程，针对不同时期有选择性地使用相适宜的政策工具。特别是随着教育数字化进入纵深发展期，应增加激励型工具的使用频率和比重，加强教育数字化的政策倾斜和绩效评估，以此来提升利益相关者的参与积极性，从而形成各地区积极响应、主动变革的良性发展局面。
（三）在系统性的长周期规划基础上融入短周期的专项发展规划
当下，数字技术发展日新月异，为保证能够快速适应技术发展和教育需求的变化，建议在系统性的长周期规划基础上融入短周期的专项发展规划。通过跨部门协作、定期评估和动态调整，短周期规划能够试验新技术、探索创新教学新方法，有针对性地解决教育数字化转型过程中产生的新问题。短周期规划的灵活性与适应性也将进一步增强教育数字化转型进程的创新性和持续性。
来源 | 《国家教育行政学院学报》 2024年第7期
作者 | 王雯（中国教育科学研究院助理研究员）；姜迎迎（ 江南大学人文学院研究助理）；韩锡斌（ 清华大学教育研究院长聘教授）
