摘要：随着信息技术的迅猛发展，人工智能已成为加速新一轮科技革命和产业变革的重要力量。世界主要国家和地区陆续制定和实施人工智能战略，以期在这一新兴领域占据领先地位。美国政府全面布局推动人工智能发展，以保持全球领先地位；欧盟则注重人工智能的伦理规范、数据隐私保护和法规制定；中国人工智能布局由政府主导，快速推进技术应用及产业融合；世界其他国家也基于自身国情陆续出台了一系列支持人工智能的发展规划。本文从全球视角出发，分析世界主要经济体的人工智能战略布局特点，前瞻人工智能战略的发展趋势，并对人工智能领域的未来部署进行展望，为人工智能领域的政策制定者提供参考和启示。
关键词：人工智能；战略布局；未来展望；全球视野
世界主要国家/组织人工智能战略布局
现今，各国家/组织在人工智能领域的战略布局各具特色，主要体现在政策规划、研发投入、人才培养、产业应用和国际合作等方面。
美国是最早认识到人工智能战略意义的国家之一，一直致力于确保其在人工智能领域处于全球领先地位。早在奥巴马政府时期，美国就接连发布3份人工智能相关的战略报告，明确指出人工智能对未来经济和社会发展的关键性作用。特朗普执政时期，美国开始探索以自由市场为导向的人工智能发展道路，推动科技创新与市场机制的深度融合。2019年2月，时任美国总统特朗普签署行政令并颁布了首份人工智能国家战略——“美国人工智能倡议”，旨在通过五大主要支柱确保美国在人工智能技术创新应用方面继续保持领先。同年6月，《国家人工智能研发战略计划：2019年更新》正式启动，进一步拓展联邦政府与学术界、工业界和国际盟友之间的伙伴关系。拜登政府时期，美国白宫发布《国家人工智能研发战略计划：2023年更新》，再次阐明前序版本中的8项战略目标，针对战略优先级做出调整优化，并新增了关于国际合作的第9项战略目标。美国近三届政府人工智能领域主要政策详情参见表1。
欧盟在人工智能战略布局上则更加注重科技伦理、隐私保护和法律框架的构建。2020年，欧盟发布了《人工智能白皮书：欧洲追求卓越和信任的路径》，提出了“可信赖的人工智能”的理念，强调人工智能技术的发展必须遵循伦理道德和法律规范，探讨了人工智能的监管选项，强调人工智能的安全、可靠和可信，为人工智能的可信发展打下坚实的基础。
中国高度重视人工智能技术的发展，将其作为国家科技创新的重要组成部分。中国政府通过立法和政策支持，持续推动人工智能产业的健康发展，同时确保人工智能的应用符合伦理标准。随着人工智能技术的快速发展和应用，人工智能相关政策重心也逐渐转向促进实体经济深度融合。
美国、中国、欧盟等国家/组织在人工智能领域均全面实施系统化战略布局，抢抓人工智能发展机遇，提升国际竞争力。具体来看，由于各经济体自身发展特点的差异，其战略目标、关键领域及人才培养等方面亦呈现出独特性与多样性。
各国家/组织在人工智能领域的战略目标和定位各有侧重，都体现了对人工智能发展的高度重视和长远规划。美国强调人工智能在提升国家竞争力、维护国家安全方面的重要作用，以巩固技术应用上的领先地位。中国突出新型举国体制特色，致力于在2030年成为世界主要人工智能创新中心。欧盟则更为重视人工智能发展的伦理和法律框架，在《人工智能白皮书》中提出建立一个“可信赖的人工智能框架”的目标。英国在人工智能战略上注重技术研发与产业应用的结合，以10年为期，将打造全球人工智能“超级大国”作为战略目标。日本则更加注重构建具有全球吸引力的研究基地。加拿大作为人工智能研究的先驱之一，侧重于巩固其在全球人工智能研究领域的领先地位，同时推动人工智能技术的商业化落地（表2）。
各国家/组织普遍关注人工智能在医疗、交通、制造等关键行业的应用，并通过政策和资金支持来加速人工智能技术的创新和产业化进程（表3）。美国在人工智能应用领域涉猎广泛，覆盖国防、医疗、金融及智能制造等多个方面，特别是在军事化的人工智能技术应用上投入巨大。中国在人工智能领域的重点应用主要集中在智慧城市、智能制造、金融科技、医疗健康和农业科技等方面。欧盟则更加注重面向公共服务等方面的社会应用，其“健康数据空间”项目推动了人工智能在医疗数据分析和个性化治疗中的应用，“地平线欧洲”计划大力支持人工智能在环境保护和气候变化监测中的应用。日本则聚焦于解决社会挑战，将机器人技术、智能制造、医疗护理和社会服务等作为重点应用范围，以解决人口老龄化和劳动力短缺的问题，提高生产效率和社会服务水平。
全球范围内，在人工智能政策导向上各国家/地区侧重不同，但在加强人才培养方面，展现出高度共识。美国通过国家科学基金会和其他政府机构开展人工智能领域研究生项目和博士后研究。麻省理工学院、斯坦福大学、卡内基梅隆大学等多所美国顶级高校专门设立人工智能研究中心和课程以培养高端人才；美国还凭借开放的移民政策，以及谷歌、微软等技术巨头的提供的岗位支持，吸引全球顶尖的人工智能研究人员。中国、欧盟等国家/组织也在高校开设人工智能相关学科和院所，推进人才培育。同时，欧盟通过Erasmus+等项目促进成员国大学之间的合作，“地平线欧洲”计划资助博士生和博士后研究，培养人工智能领域的人才；中国也依托专项计划助力吸引高层次人工智能人才。此外，英国研究与创新署提供大量科研资金支持人工智能相关的博士项目和研究，并依靠“全球人才签证”吸引全球顶尖的人工智能领域研究人员和专家。日本通过教育改革和培训计划，提升社会整体的人工智能水平，还着眼于构建具有国际竞争力的人工智能研究基地，大力培养与吸引高层次研究人才。加拿大多伦多大学、蒙特利尔大学等多所大学设立了人工智能研究中心，与产业界合作，共同推动着人工智能人才培养。
各国家/组织在人工智能领域发展上都拥有自身独特的优势特征。美国拥有多家全球顶尖的人工智能研究机构、领先的科技公司以及顶级教育资源，政府资助和风险投资充足，形成了强大的人工智能生态系统，诸多人工智能成果率先落地。中国政府则高度重视人工智能的发展，依靠庞大的市场规模和日益增长的数据量，为人工智能的深度学习提供了得天独厚的条件。欧盟在人工智能领域政策法规较为完善，重视伦理和法律框架建设，推动人工智能技术的公平与可持续发展。英国在人工智能领域拥有深厚的学术积淀和科研实力，在健康领域，英国还能凭借健康数据战略，用强大的行业数据治理框架来获得已清理好的、编码的和实时的数据。日本在机器人和制造业等领域具有领先的应用技术和经验，在部分人工智能领域处于世界领先梯队。加拿大已形成多伦多-滑铁卢、蒙特利尔、埃德蒙顿等人工智能研究集群，汇聚了全球顶尖的科研人才和机构，为加拿大在人工智能领域的发展提供了强大的支撑。
尽管在人工智能领域各有优势，在人工智能发展过程中，各经济体也都面临着一些共性挑战，主要包括：如何平衡创新发展与风险防范的关系，如何应对人工智能对就业市场的冲击，如何加强人工智能全球治理和国际合作，如何培养人工智能专业人才等。此外，美国还面临较为复杂的数据隐私法律环境，各州对于数据隐私的法规不一。欧盟则在成员国之间的资金分配和科研资源存在不平衡，可能影响整体竞争力。中国则在核心技术和基础研究方面仍存在差距，面临在国际社会中技术出口管制的挑战。英国脱欧带来政策和经济的不确定性也可能影响科研合作和人才流动。日本也面临经济增长缓慢和人口老龄化引发的困境，且国内市场规模有限，对外依赖度高。加拿大国内市场较小，可能限制人工智能技术的商业化应用和推广。
随着人工智能技术的应用越来越广泛，各国家/组织通过制定相关政策来引导和规范人工智能的发展，技术层面不断有新的突破，市场需求也在不断扩大，国际竞争也会更加激烈，未来重点可能聚焦在人工智能全球治理、人才竞争以及国际协调与合作等方面。
人工智能的发展是一把双刃剑，带来巨大的经济和社会效益的同时，在隐私保护、数据安全、道德伦理等方面的问题也日益凸显，面向人工智能的全球治理已成为各国政府和国际组织不得不面对的重要议题。2023年，全球立法程序中提及人工智能的次数前所未有，联合国将人工智能治理列为数字契约九大议题之一，印太经济框架将人工智能治理列为成员国重大关切和未来技术标准合作的重点。但总体来看，全球主要国家和地区对人工智能治理仍然停留在原则和框架层面，具体到人工智能技术开发如何能够遵循“人工智能决策的可解释性”“人工智能和相关主体的内涵”等规则开展，尚未提出明确的解决方案。不同国家的侧重点也不尽相同，美国主要集中在智能算法对社会伦理的影响，侧重于对算法的全过程监管；欧盟则希望人工智能技术能够沿着有利于个人与社会的道路发展；英国政府着重于预见并防范人工智能系统可能带来的潜在风险与危害。当前的法律法规往往跟不上人工智能技术的发展步伐，导致监管空白或过度监管的情况并存。如何制定与时俱进的法律法规，既能促进人工智能的发展，又能防范技术滥用的风险，守住伦理安全的底线，是全球人工智能治理需要解决的共同挑战。
当前，受地缘政治和大国竞争的影响，人工智能领域国际合作集团化、阵营化加剧。美国正在人工智能领域构建以自身为核心的多边联盟，并有意排除中国的参与。2024年5月，第二届全球人工智能安全峰会上，在美英等国家主导下，七国集团（G7）、韩国、澳大利亚、新加坡和欧盟直接商定了《首尔宣言》所列人工智能治理“共识”框架，而中国在内的其他非美西方阵营国家被排除在框架讨论之外。在规则制定方面，各国和国际组织都在意图争取更大的话语权，以确保自身利益得到体现和保护，中国的话语权提升已迫在眉睫。拜登政府在关于人工智能的行政命令中提到美国已经与除中国外的20多个国家及欧盟进行沟通以明确人工智能治理框架。欧盟也通过《人工智能法案》成功参与全球人工智能治理体系并为各国提供了参照规则。2023年11月《布莱切利宣言》正式发表，由中国及27个与会成员国就以国际合作方式建立人工智能监管方案达成一致，为全球人工智能安全监管提供了重要的指导原则和国际合作框架。尽管在国际合作的依托下,人工智能全球治理出现新机遇，但地缘政治的复杂性仍然不容忽视，各国在人工智能的发展与应用上持有不同的利益诉求与战略考量，背后是话语权的争夺，中国应坚定自己的立场，加强自主创新与国际合作，积极参与全球人工智能治理的讨论与制定，为全球人工智能的发展与应用贡献更多的中国力量。
我国人工智能领域的发展正处于一个关键时期，面临着前所未有的机遇与挑战。从《新一代人工智能发展规划》的制定到人工智能产业规模的迅速增长，我国在人工智能领域已经取得了显著成就。然而，随着技术的不断进步和国际竞争的加剧，为进一步巩固和提高我国在人工智能领域的地位，我国还需要借鉴国外战略布局成功经验，在人工智能治理体系、专业人才引育、国际合作等方面集中发力，实现人工智能技术的健康可持续发展。
1）全面推进人工智能治理，完善监管体系以促进产业发展。加强中央统一指导，将安全作为人工智能发展的前提条件，借鉴欧盟人工智能治理经验，将伦理监管嵌入到特定的发展战略之中，引导伦理监管与人工智能协同发展。坚持发展和安全并重的原则，建立人工智能风险评估和防控机制，对可能出现的风险进行预测、评估和应对，防止技术滥用和潜在的社会风险，确保人工智能技术的可控性和可靠性。积极探索对人工智能的伦理规范建设，将伦理规范贯穿于人工智能的全生命周期，逐步建立起一套全面、科学、可操作的人工智能伦理规范体系，引导人工智能技术健康发展。参考欧盟《人工智能法案》的风险分类分级管理措施，通过监管沙盒机制允许企业在受控环境中测试和验证人工智能系统，强调算法的透明度和可解释性，构建一体化监管框架，完善国内人工智能监管体系。借鉴美国的治理经验，调动地方政府的积极性，允许各地根据当地实际情况探索人工智能发展与安全治理之间的平衡，宽松监管与实时监控并存，激发地方政府和企业的积极性。引导企业、行业协会等多元主体共同探索人工智能发展和治理的制度模式，参与制定具有可操作性的技术规范和标准。鼓励企业、高校和研究机构联合攻关，加大研发投入，加强基础研究和关键技术攻关，推动核心技术的自主研发形成从基础研究到产业应用的完整链条，减少对外部技术的依赖，应对美西方脱钩断链战略。
2）加大专业人才培育力度，优化高层次技术人才培养策略。目前，我国人工智能领域面临的主要挑战之一是高层次技能型人才的短缺，人才培养速度很难与技术更新速度匹配。在人工智能领域专业人才的培育上，应致力于打破校际隔阂，优化多主体协同育人机制，借鉴日本数理·数据科学教育共同体项目的经验，通过组建高校参与的校际联盟、学科教研组、网上研讨厅等形式，探索多地、多校协同的人才培养模式。借鉴美国人工智能人才激增计划的成功经验，政府部门加速推进人工智能及其赋能的岗位设置，通过明确的岗位规划和人才招募策略，广泛吸引和选拔具备专业素养的人工智能人才，确保政府部门能够稳健、高效地制定和实施人工智能相关政策。此外，还应优化复合型梯度化人才队伍培养架构，将人工智能融入基础教育的课程设计，鼓励校企建立深度合作机制，输送高技能人才进入课堂兼职授课，实现优质人才资源可持续扩展，为我国人工智能技术的发展提供人才力量。充分重视人才在人工智能技术创新和产业发展中的引领作用，实施更加开放灵活的人才战略，构建青年科研人才发展平台，汇集全球顶尖科学家和领军人才。
3）营造国际合作氛围，提升人工智能国际话语权。面对复杂严峻的国际形势，我国应当积极融入全球人工智能治理圈，在联合国等多边框架下推动对话与合作，积极提出并推广中国方案和理念，通过设立国际联合研究机构、深化跨国科技合作项目等方式，主动参与全球人工智能伦理和治理问题的讨论，进一步强化与国际组织、行业协会等机构的沟通与协作，参加国际人工智能标准和协议的制定，深入探讨人工智能应用的边界和责任归属，构建多方参与的治理机制，共同应对全球性挑战。在《全球人工智能治理倡议》的基础上，与多国搭建人工智能协同共赢的伙伴关系，强化与一带一路沿线国家等极富潜力地区之间的技术输出与学术交流，扩大双边、多边利益相关方的参与，依托国内主要科研机构、高校、企业搭建技术联盟，通过多边友好往来，提升我国在人工智能领域的全球影响力。此外，还应注重在国际舞台上宣传和推广我国在人工智能领域的成果与贡献，依托国际论坛、发布研究报告、参与国际合作项目等途径，向国际社会展示我国在人工智能领域的先进技术和实践经验，提升我国在国际社会中的话语权。
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