摘要：民国初年，中央权力式微，地方势力坐大，省的地方属性不断提升，省权地位含混不清，省制争议与日俱增。南京国民政府成立后，即致力于省制改革，然缩小省区因触及地方实力派的利益成为画饼，省长制的推行因各方掣肘而步履维艰，行政督察专员制的实践亦非一帆风顺，省政府的合署办公因国民党内部意见分歧而流于形式。纵观国民政府省制改革的一个核心命题，就是加强中央对地方的管控，这不仅关系着国民政府中央权威的确立，而且关系着国民党政权的稳定。国民政府这一政治理想最终化为泡影，这不仅源于客观的国际国内环境，而且源于国民党内政治组织的分离和各方利益集团之间的权力纷争。正因国民党党、政、军、民的分离及其专制腐化的本质属性，从根本上决定了国民政府省制改革最终失败的历史命运。
关键词：省制改革；缩小省区；省长制；合署办公
辛亥鼎革，清帝退位，沿承两千多年的中国封建帝制在革命的冲击下轰然崩塌，幼弱的共和体制在中国大地生根发芽。在这一剧烈动荡的历史时期，如何确立中央与地方之间的关系，成为民国时期历届中央政府关注的重要议题。北洋时期的中央政权频繁更替，各派军阀之间混战不断，欲想在这一时期解决中央与地方之间的关系，无异于痴人说梦。1928年南京国民政府虽在形式上统一了全国，但各省地方实力派仍权力过大，中央权力所及之地仍极为有限。那么如何建立一个名副其实的中央政府，并将中央与地方的关系纳入正常的权力运行轨道，不仅涉及省的区域问题，即“确定省空间地位，规定行使职权的范畴”，而且涉及省的制度问题，即“规定在一定区域以内，应如何行使其职权”，二者相互联系，不可分离。[1]目前学术界对民国时期省制问题的研究虽成果颇丰，[2]但研究视角多聚焦于北洋政府时期的省制改革及省制纠结，对南京国民政府省制改革本身及不同政治派别之间的相互博弈并由此而引发的省权纠葛等问题缺乏系统深入的研究。鉴于此，笔者以南京国民政府省制改革为契点，以中央与地方的权责纠葛为主线，分层次讨论南京国民政府为什么要在成立伊始便迫不及待地推行省制改革？省制改革的核心内容是什么？为什么要缩小省区并实行省长制？缩小省区与省长制为什么最终都半途而废？是客观因素的制约，还是主观因素的掣肘，国民党各派之间对于缩小省区与省长制改革又怀揣何种态度？在此基础上，进一步分析南京国民政府省制改革的现实困境及时代局限性。
一、“缩小省区”与各方反应
1928年12月张学良宣布东北易帜，服从南京国民政府，标志着南京国民政府实现形式上的统一。此时中国的未来似乎充满希望，自北伐战争以来，北伐军连战连捷，其力量由珠江流域发展至长江流域和黄河流域，“国民党已经推翻了腐败不堪的北京政府，代之以由受过良好教育和具有爱国热忱人士组成的新政府，这些人士长期以来关心国家的状况，期待新政府能够解决国家的政治、经济和社会的许多问题”。[3]然而，新成立的南京国民政府并不如表面上那般光鲜亮丽，因为北伐所取得的国家统一不过是徒具形式罢了！虽然“有许多北方军阀被歼灭，但仍有一些军阀以支持北伐的名义而可以继续享有权力”，[4]更何况“北伐战争几乎没有触及到西部和西南大部分地区；四川、贵州和云南的军事将领，仍在各自据有的地盘稳坐钓鱼台，甚至国民革命发祥地的广东，也只是松散地依附于南京中央政府。这种根深蒂固的地方势力，几乎是完全的自治现象——这是地理和历史的产物，必然是国家统一和全民族复兴的主要障碍”。[5]
为什么会发生如此情形呢？时人以为“封建思想及地盘主义为最大之祸源”，而封建思想及地盘主义之最大造因实乃“省之区域过大是也”。[6]如以当时内地十八省而论，“云南省面积有四十万方公里，四川省面积则有三十五万方公里，辖县在一百三十以上，其他各省如安徽、江苏，辖县亦在均六十以上。在交通不发达之中国，以一省府监督百数十县”，[7]其结果必然是上下政情无法沟通，政令亦难统一。政令不能统一，“则内讧迭起，民不聊生”，[8]鉴于此，时人以为，欲除此弊，当以缩小省区为唯一根本之策。舍此而欲清除封建思想，打破地盘主义，无异于缘木求鱼。
针对上述情形，南京国民政府在成立之初，就对因省区过大造成的省权过大及地盘主义问题十分重视。1929年3月在国民党第三次全国代表大会上，就对如何处理中央与地方的关系问题进行了讨论，认为“今后本党入于训政时期，受治国之重托，其主要任务则在一方面赓续军政时期已成之续业，使军阀官僚永无再起之日；一方面萃全国之治入于一党，以实行治权于全国”。对如何才能使军阀主义永无再起之日，又能将全国之治入于一党的问题，国民党第三次全国代表大会决议认为，“唯有依照总理建国大纲及第一次全国代表大会宣言所确定之省县权限之原则，凡省内之国家行政，悉受中央指挥；凡地方自治与建设，悉归各县办理；省为县自治之监督，立于中央与县之间，以收联络之效”。[9]
南京国民政府的省制建构基本上沿承了《建国大纲》之规定：即“县为自治单位”，省立于中央与县之间，省政府既是中央政府的代行机关，又是各县政府的监督机关。虽然国民政府一再强调：省置省政府，受中央指挥，综理全省政务，有执行中央法令、监督地方自治之权，是中央的行政区。但实际上“省除执行中央法令外，尚能制定本省之单行法规，于指挥监督所属县市政府外，并可举办省内一切业务，致使省之地位，几成为半独立状态”。加之中国省域面积非常辽阔，“又有任命省内县长之权，还有省税之收入，自设地方团警，自办中高等教育及地方经济建设等事宜，俨如一小国家”。因此，南京国民政府欲想从根本上实现“国家统一，权力集中”，就必须缩小省区，改革省制，变更省政府的权力地位。[10]
不过，南京国民政府成立之初，军阀林立，内争不断，中央与地方之间利益纠缠。因此，欲想在如此的政治生态下划分中央与地方之间的权责关系似乎很难实现。20世纪30年代初，经过一系列新军阀战争后的南京国民政府终于迎来了重新划定中央与地方权责关系及改革省制的良好契机。那么如何划定中央与地方间的权力关系，省制改革又将从何入手呢？1934年12 月12 日在国民党四届五中全会上，蒋介石、汪精卫联名提议“划分中央与地方权责之纲要案”，并获得会议的一致通过。该“划分中央与地方权责之纲要案”指出：近数年以来，所以未能收分工合作之实效，实因中央与地方之权责未能划清，而这一问题最显著的弊害，表现为地方之责任不明，中央之运用不灵，以至行政效能趋于低落，各项建设发展艰难。鉴于此，重新厘定中央与地方之权责关系，力谋政治设施与权力配套相适宜，实为当务之急。[11]
由上所述，南京国民政府对中央与地方的关系问题十分重视，制定了中央与地方权责划分的纲要原则。然而在实践中清晰划定两者间的权责关系却并非易事，哪些事务具有全国一致的性质，哪些事务又具有因地制宜的性质？由于中央与地方对同一事务的认定不同，从而造成中央与地方之间权责分割的模棱两可。加之20世纪30年代各省地方实力派仍一家独大，对于中央政令敷衍塞责，从而造成中央式微而地方强势，且这种畸化形态更是成为民国时期一个颇为典型的政治特色。
为什么中央与地方之间的权力划定难以明确？为什么南京国民政府希图建立高度集权的中央核心难以实现呢？追其根源，则是南京国民政府既没有足以震慑地方的强大武力，又没有足以统领全局的国家理论，以至于“在朝者及其拥趸多主张中央集权，视省为国家行政区域；在野者多主张地方分权，力主省为自治团体”。[12]无奈之余，时人则将这一问题的责任归咎于省区过大，认为“省区辖境过广，上下政情难以沟通，政令推行致生阻碍，如将省区缩小”，不仅中央监督便利，而且地方资源亦会相应减少，如此一来，地方势力“即有野心，亦难逞乱”。[13]
既然省区过大之影响如此严重，那么缩小省区无疑成为国民党军政要员乃至社会各界的普遍认同。然而，缩小省区不仅涉及行政区划的重大调整，而且触及各省地方实力派的权力交割，因此，国民政府内部对于缩小省区仍存在着诸多歧义。尽管国民党第三届中央执委会第四次全体会议曾并案决议称：“现行省区，非为之更定区划，酌量缩小，终不能袪省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础”，[14]然究应如何筹备实施，国民政府既无足够魄力制定具体规划，又无足够实力予以践行。无奈之下，国民政府便将这个烫手山芋推诿于专门委员会详加讨论。[15]于是乎，缩小省区一案最终在国民党各级部门的文案往来中被束之高阁。
不可否认，省区过大是中国行政区划中一个不容忽视的客观存在，亦是民国时期地方势力能够积蓄力量甚而对抗中央的一个重要因素。不过，透过缩小省区的呼声表象，探究国民党政学各界呼吁缩小省区的真正目的，不得不思考如下问题：是哪些人呼吁缩小省区，又是哪些人主张分权自治，在这些呼吁缩小省区的背后又隐藏着哪些利益与权力的博弈呢？如有人认为“今日吾国中央政令不能悉行于各省，各省之政令不能悉行于各县，非中央之不集权也。耳目难周，情伪难悉，虽有良法美意，一到各县便成具文。……假如缩小行政区，则互相监督，易有朝令夕行之效”。[16]依其之意，如果缩小省区，中央政令即可行之于各省，中央集权即可彻底实现，真的是这样的吗？答案显然是否定的。也许国民党文职官员确实会有如此之憧憬，但手握重兵的地方实力派真的会主动让权吗？即使地方实力派不得不遵从中央命令而表面让权，但他们也会想方设法从另一个方面谋取补偿。诚如李剑农所言，中国若欲缩小省区，反于秦代之二级制，必须具备两个先决条件：“一、须俟交通机关十分发达以后；二、须养成地方人民参与地方政务之习惯。第一条件，所以缩小辽阔之地域，使中央便于监督；第二条件则所以补助中央监督之所不及。此二条件若不具备，恐怕缩小现在的省区，又有变相异名的大省区随之而起，与唐代缩小州区，又发生州以上的道区相同。”[17]
由上所述，缩小省区不过是20世纪30年代初南京国民政府试图加强中央集权并将其权力触角延展至各个省县区域的一次制度层面的努力和尝试。然南京国民政府治下之中国，仍是形式上的统一，中央与各省地方实力派之间貌合神离，军事对抗甚而武力反蒋运动时有发生，此时的南京国民政府试图通过缩划省区以削弱各省地方实力派的政治理想，在地方实力派仍各自坐大之情形下，无异于纸上谈兵。正如1933年8月3日孙科在谈及缩小省区问题时所言，省区变更虽为平常之事，古往今来，屡见不鲜，然此案亦“非短时期内所能实现，当详加讨论，先决问题应先注意地理、人情、经济等项，俾省区缩小后，防卫巩固，政治施行增加，力量效果立见”。[18]不难想见，缩划省区涉及中央与地方的权力划定，同时二者缩划标准也不相同，关于自然、人口、面积等的统筹兼顾也很难做到。“例如某省某地照自然地形应归并他省者，而该地方则认为照人文地理应不隶属他省，在中央认为应依面积而划分者，而在地方则认为应依人口划分，观点既不一致，划分当然不同，各持己见，徒生恶感，何况今日之省区，历代相传已数百年，人民心理早有传统之习惯与感情，一旦加以分割，必起人民之反感，且将省区缩小，行政单位势必增多，中央政府是否能控制灵活亦是问题”。[19]似此种种，均为缩划省区一案迟迟无法推行之主因。
缩小省区因碍于事实而一时难以推进，于是国民政府采取了行政督察专员制。这一制度“上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度”，[20]可称之为南京国民政府省制改革的一个过渡性成果。至于为何要设立行政督察制，各方说法不一，然透过各方言论，即可发现一个普遍共识：即“现行省区，幅员辽阔，地势错综，习俗互异，交通隔绝，饶瘠悬殊，省府鞭长莫及”，[21]而缩小省区，因碍于事实，“非短期内所能实现，在此过渡期中，为免除省政府行政上之实际困难，乃于省县间增设一监督机关——行政督察专员公署”，[22]以辅助省政府综理辖区行政及保安事宜。如此一来，“在省府一方，既无鞭长莫及之嫌，而在各县一方，亦无率循为难之感”。[23]
事实上，早于广州国民政府成立之初，行政督察专员制已初现端倪，其前身可与1926年在广州一度实行的行政委员制挂钩。不过，广州国民政府实行的行政委员制，多侧重于军事，嗣后广州国民政府对其进行改革，由“各属警备司令制代各属行政委员制”。1927年10月，广西省以“民政最高机关远在南宁，而桂林、柳州等处又属重镇，民政厅对于各该重镇军民两政颇感鞭长莫及之势，故广西民政厅厅长粟威参酌广东各属行政委员办法，在各区拟设行政督察委员，划分广西省为若干区，每区设行政督察员一人，以便督促指导各该区内一切行政进行事宜”，并拟定“广西各区行政督察委员条例”，呈报广州政治分会议决。[24]广西省划分行政督察区，设立行政督察专员，拟定“广西各区行政督察委员条例”之行为，为南京国民政府推行行政督察专员制提供了样本。
20世纪30年代初，设置行政督察专员的呼声与日俱增，各省亦有蠢蠢欲动之势，但对行政督察专员制，国民政府内部仍存在严重分歧。其一类主张，是在承认行政督察专员制的基础上，就行政专员的职权范围进行讨论。譬如，“有主张专员公署应扩大辖区并应提高专员之职权者；有主张专员职权应极度减缩，俾地方政府最低单位各县克获较大之自治权者；有主张专员应兼县长，俾克发生领导与范示作用者；有主张专员应免兼县长，以期权责专一者”。另一类主张，则是否认行政专员存在的价值和意义。在他们眼里，行政专员制的存在，不仅“破坏原有地方之二级制，违反先总理建国大纲之原则，在以党治国之今日，应立即取消”，而且行政专员的存在还将“上减省政府对地方控制之权力，下削县地方自治之精神，徒耗政费之开支，于行政上毫无补益”。[25]
为什么国民政府内部对于行政督察专员制也会发生如此之争辩？透视上述之争辩，不难发现，这些反对者并不在乎“此制是否合于实际需要，而在于此类制度从理论上不符合孙中山所定省县两级制的原则”，而南京国民政府内部既想“推行这种制度”，又不想“违背理论上的原则”，[26]以至于国民政府内部常常因此而争论不休。在反对者眼里，“此制实际上构成地方政府之一级”；而在赞成者看来，此制尚未“构成地方政府之一级，只不过一民政分厅，或一省府分署而已”。然考诸实际，无论主张者如何辩解，行政督察专员制在其特质及其实际运行中已与其他各级政府毫无差别，它的设立已“构成实际上地方政府之一级”，乃为不可讳辩之事实。[27]
就在国民政府内部因行政督察专员制而争论不休之时，长江各省则于1930年代初“为应事实上之需要”，在省与县之间“增设特种行政组织”。这些行政组织名称不一，或曰“首席县长”，或曰“行政区监督”，或曰“县政督察专员”，或曰“行政区长官”等。查各该省政府增设此种特殊行政组织之初衷，实因“省政府及民政厅指挥不便，为增加行政效率起见，不得不有此变更”。[28]
既然行政督察专员制的设立已成大势所趋，那么如何界定行政督察专员的性质及其职权范围就显得非常重要。关于行政督察专员的属性，1932年6月26日国民政府内政部在呈文中强调称：行政督察专员“为临时应付某项特种事件而设”，在不抵触中央法令的范围内“辅助省政府及各厅、处督察该区域内之各县、市地方行政”，并称该项制度将“俟某项特种事件办理完竣”即行撤废。[29]姑且不论行政督察专员制的属性如何，但行政督察专员制的推行已成定局。在此情形下，如何划定行政督察专员的职权范围就显得非常重要。究其原因，一是如果行政督察专员权力过大，其结果必至演成另一级的政府，或等于数个省政府。二是如果行政督察专员的权力过小，其结果必使该专员所能管辖之区域仅限于所兼之县，关于对该区其他各县之督察必流于表面。因此时人建议称：“行政督察专员可以设置，但不必另立机关，也不必由少数县长兼任，最好即利用不兼厅的省府委员，使之兼任行政督察专员之职，分区视察，为省府耳目，既有监督便利之益，且无扞格不通之弊。”[30]
尽管对于行政督察专员的属性和权责划定仍存有争议，各省对行政督察专员制的态度亦不一致，但行政督察专员制于20世纪30年代初在鄂豫皖等省的推行已成不争的事实。据1932年6月江西省政府致行政院的呈文称：江西省政府已将全省划分为“十三行政区，每区设一长官”，兼领“驻在地县长”，且在每区设长官公署，“于省政府指挥监督之下，综理辖区内行政及保安事宜”。江西省政府的这一行为，虽然受到各方的质疑，但是也起到了示范效应。随后江苏、浙江和福建等省纷纷仿效。[31]
为了加强中央集权，避免各省自行其是，1932年7月国民政府决定在全国普遍推行行政督察专员制，并拟定两点基本原则：一是每省划分若干行政区，区辖若干县，设行政督察专员，兼任该区保安司令，“监督该管行政区属各县行政，督率办理各县关联事务，统筹区内保安事宜，统率指挥该区所辖各县保安团队”。二是“行政督察专员驻在地之县长由专员兼领”。[32] 1932年8月2日行政院第54次会议讨论通过内政部拟定的《行政督察专员暂行条例》，8月6日国民党军事委员会豫鄂皖总司令部颁行《“剿匪”区内各省行政督察专员公署组织条例》。上述两个条例的制定与颁行，标志着行政督察专员制的正式确立。[33]
由此可见，20世纪30年代初，随着国民党政权的初步稳定，如何加强中央集权，妥善处理中央与地方之间的关系，南京国民政府在积极推行省制改革的同时，开始将目光由省政本身的改革转移到省与县之间的上下沟通。面对困扰中国历代统治者的一个持久命题，如何在加强省与县之间联系的同时，又不违背省、县二级行政结构，国民政府内部就该问题进行了激烈的争论。客观而论，国民政府在短时间内无法实现缩小省区的情形下，推行行政督察专员制，在一定程度上加强了省与县之间的联系，对国民政府中央权威的树立及其国家整体建设的规划都具有一定的积极作用。
既然行政督察专员制的推行已成为国民政府省制改革的重要内容，那么各省对于行政督察专员制的推行又怀揣着一种什么样的态度，其推行的实效又将如何呢？据1932年10月17日鄂豫皖三省总司令部公函称：湖北省行政督察专员制在参照清朝府治、州治的基础上，以“现在面积、人口、经济、交通之实况及行政管理上之便利，斟酌损益，划为十一区，其专员公署所在地，亦择便于控制全区、推行要政之县份分别指定”。[34]江苏省行政督察专员制于1932年5月起开始实行，将全省划分为十三区，1934年又将全省缩划为九区，以专员驻在县为区名，专员不兼县长但兼保安司令。[35]由此可见，各省行政督察专员制的实施，因历史地理及经济社会等情形的不同，各省行政督察专员的职权划定及管辖范围亦略有不同。一般而言，行政督察专员管辖之区域，最小为五县，最高可达十三县；同时各省对于行政督察专员的职权划定亦略有差异，即是同一省份，在不同时期，行政督察专员的职权大小亦因政治环境的变化而发生变化。此外，在行政督察专员制推行之初，各省法规条例仍不统一，直至1936年国民政府行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》后，各省政府才以此为蓝本，对该省推行之行政督察专员制作适度调整。
纵观南京国民政府行政督察专员制推行之全过程，“初则功弊参半，既则弊多利少”，[36]以至于要求改革或废除行政督察专员制之呼声与日俱增。然细品各方言论，即可发现，主张废除者未能“顾及实际上之需要”，而主张改革者则“缺乏理论上之根据”。事实上，中国省区县区之所以形成严重问题，并非仅限于省区或县区过大，还缘于其过于复杂，即插花地形犬牙交错，行政管理障碍殊多，欲改之法，须先对其适当调整，以求行政上的方便，如此方能加强省政府对各县市的指挥监督。此不仅为改革专员制之先决条件，而且为调整地方行政之先决条件。总言之，行政督察专员制度作为近代中国政制改革的重要一环，虽在其实践过程中发生了一定程度的偏离，但这种偏离并没有从根本上影响该制度的基本运行。从某种意义上说，“专员制度是中国地方政府制度历史长河中发展演变的重要一环，也是中国地方政府从传统体制向现代体制过渡的重要一步”。[37]
对于20世纪30年代南京国民政府的省制改革而言，缩小省区固然重要，但短时期内无法实现，行政督察专员制虽颇受认同，但实践之路亦非一帆风顺。然无论是缩划省区的呼吁，还是行政督察专员制的实施，都是国民政府欲加强中央对地方的管控而进行的努力，就省制改革本身而论，既关乎核心，亦触及根本。不过，省制改革的内容远非如此，在加强中央集权的同时，如何明确省政府内各机构的权力划定，改革省行政的组织重叠，划分省县两级的职权范围，使其“系统单纯，组织完整，权力集中，意志统一，层级清晰，责任分明，指挥灵便，动作敏捷，无重复，无分歧，无冲突，无隔阂，无侵越，无阻滞，无推诿，无规避”，[38]更是省制改革的重中之重。
那么，20世纪30年代初的省制又是一幅什么样的图景呢？江西省政府报告有如下描述：“在形式上恍若统一制，省有主席，以各厅为之属，县有县长，以各局为之属；但同时各厅又为中央各主管部之所属，各局又为地方各主管厅之所属，遂致在省，厅各自为政，呈纷歧之象征；在县，局各自为谋，乏统属之实质”。[39]不难看出，南京国民政府时期的省行政效率之所以低下，其原因虽纷繁复杂，然省行政组织的不健全，无疑占据重要一环。观之当时的省政府实行委员制，省政府主席并无多大特权，而各项重要事项均须经省政府委员会议决，而省政府委员会又不可能日日开会，因而工作之滞迟，自在意料之中。如此一来，本为“防制个人独裁”而实行的委员制，其结果却是“一切组织都倾其全力于变质的民主，而集中的实际在客观上只成为民主的空设”。[40]于是，如何改革省行政则成为政学两界不断讨论的一个热点话题。
事实上，国民政府内部对省委员制亦颇有非议，认为委员制的实行实乃“过去省政府独任制所发生之流弊太多，故使省政府由集合体之委员会负责，省主席仅为委员会一领导份子，且与各委员之地位相等”，但观之目前，省委员制集思广益之效尚未显现，推诿拖沓之风与日俱增。[41]对此，蒋介石在1932年的内政部会上亦感叹称：“苦心擘划之案，因任意增删而失其效用。主管厅长之巧取者，徒借会议为分谤卸责之具，为省府主席者，反因会议而失监督之权，消极诿饰，积极争权，光怪陆离，莫可究诘。”[42]
既然省委员制已难以发挥其必要之效能，那么如何进行改革，时人建议“修正省政府组织法，改良委员制为省长制，并取消各厅，改为处或司，以整个省政府对外”。[43]事实上，对于实行省长制，陈铭枢在1930年11月在提交国民党三届四中全会的“改定省行政区原则案”中即有明确建议：“一、省设省长，由中央任命之；二、废止现行省政府组织法，另定省长；三、省长公署之行政经费，由中央支给；四、省长之职责，在监督省区内各县之地方自治。至于该省之内国家行政，则受中央之指挥。”[44]由此可见，随着20世纪30年代初南京国民政府的日渐稳固，省委员制显然已无法适应现实的需要。至于如何改革省委员制，加强中央任命省政府主席的权力，甚而推行省长负责制，无疑成为南京国民政府省制改革的另一个重要目标。
既然改革省委员制已势在必行，南京国民政府为此进行了积极的筹备，政学两界此时似乎亦达成了普遍共识。陈果夫于1933年10月的呈文称：“在现行省制下，欲求政令集中，通盘筹划，殊多困难，若各厅长官均能接受主席明令与指导，借人事沟通，或可稍济政制之穷。否则，各厅各行其是，形成割据，决不易统一。故以法言，省长制实较现制为优。”[45]然而，对于推行省长负责制，国民政府亦有顾虑，即省长制更易滋生个人专权，倘若用人不当，“流弊较委员制更大”。[46]
鉴于此，如何在既有省委员制的基础上加强省府主席的权力，无疑成为省委员制改革的另一个突破口。时人认为，改革省委员制必须先充实省政府主席的职权。因为在省政府委员之中，有很多代表是不兼厅长的委员，“凡是不兼厅长的省府委员，大概对省政没有裨益。政争心重，不肯下人者，类多勾心斗角，专事暗争；平凡庸碌，敷衍门面者，有时虽居于省会，照例出席省府会议，但亦仅敷衍塞责而已，毫无积极贡献；至于不满时政，意态消极者，则踪影且不在省会，遑论其他？”更为甚者，省政府的所有事务，皆为各厅所分割，省政府主席除收发例行公文外，几乎没有一点实权。因此，“省府主席表面上虽可对外代表省府，但实际上完全没有代表的能力。现在有的省府主席，在外面与人家接洽的事，回到省政府，因各厅——尤其是民政厅——立意割据，不肯受命，往往使许多的事务不能进行。欲救此弊，只有使省政府主席职权充实”。[47]但亦有一种观点认为，目前省政府主席“并非无权，实际上各厅长的任命，非经主席同意不可，所以厅长虽由中央任命，实际无异主席的私人。主席对各厅的施政考绩，并非无权，其没有成绩者，实由于法制不彰，中央既知各省制度有缺点，应从釜底抽薪着手，使一切如何使之实行。如不知注意于此，则制度虽改变，不过于历史上多翻一个花样而已”。[48]
就在国民政府对如何加强省政府主席职权一事尚在争论之时，省长制的推行却再一次成为舆论的焦点。如山东省政府于1934年3月11日发电称：“奉行政院训令，令对改革地方行政制度，取消省政府委员制，改为省长制一案，限三个月内，陈述意见，以便转函中执会政治会议。今日鲁省府委员会议，对于此案，曾有讨论，当经决议，复电赞成”。[49] 3月18日贵州省府亦复电中政会称：“赞成改省制案。俟黔意见书复到，即将粤桂黔意见汇呈中央。”[50] 4月8日“粤电中央，赞成改革省制，主张推陈济棠为首任省长”。[51]然而，就在省长制改革的紧要关头，西南各省的态度却晦涩不明。邹鲁于1934年2月26日谈话称：“省府改制及恢复领袖制，尚未接中央电告，真相不明，西南未便发表意见。”[52] 1934年5月4日西南各省再次表态：“日前中央提出改革地方政制案，改省委制为省长制，西南对此极为重视，曾提出研究，经若干次之讨论”后认为：“现在各省均积极筹办地方自治，最近更有限期完成自治、结束训政之议，则改行省长制一事，窃以为与其现在亟亟于作无意义之改制，不若俟诸各省地方自治筹办完成，实行民选省长时”再行议定。[53]面对西南各省态度的含糊模棱，加之国民政府内部亦有争论，国民政府不得不以“现在省区尚未缩小，建国大纲规定之省长民选亦未达到实施程度，而目前抗战军事正在积极进行，地方制度之根本改造为目前环境所不许，尤以人事纷更过甚，难免影响于地方之抗战工作”[54]为由，将省长制之提议暂予搁置。
由上所述，虽然国民政府对改行省长制颇为热心，甚至决定于1934年1月“先由江浙鄂赣推行”，[55]然因西南各省对省长制的改革态度摇摆不定，最终使得省长制在20世纪30年代的中国迟迟未见付诸行动。是什么因素导致省长制的实践如此曲折难行？综观当时中国的政治环境，追寻国民政府推行省制改革的历史动因，不难发现，国民政府所以要改革省制，并让中央委任的文官省长掌控省之最高权力，不过是希图借此来建立自己的文官体系以加强对各省的权力控制。然观之20世纪30年代的中国国情，各省地方实力派对于中央政令仍心口不一，国民政府欲想让中央简任的文官省长来替代根基深厚的地方军人代表，必然会遭到各地既有权力者的消极抵制和暗中破坏，且这种阻力甚至存在于国民党内部各个层面。因此，直至抗日战争全面爆发之时，陷于停顿状态的省长制改革仍然停留于纸上谈兵。
综上所述，中国行省制度自元代创建以来，历经明清两代，至民国时期已历七百余年，在此期间，省无疑是国家行政机构中最为核心的一级。然而自民国以来，中央权力式微，地方势力坐大，省的“地方”属性不断提升，联省自治之风盛行，省的属性成为一个颇具争议的话题。虽然有学者认为“省的属性或者说法律地位模糊不清，成为民国时期省制问题争议不断的历史肇因”，[76]然透过民国政治本身，省制争议及省权纠纷的根本，并不在于省的属性或法律地位的无法澄清，而在于中央权力是否有力而集中。1930年中原大战不仅摧毁了地方实力派试图以武力问鼎中央政权的根本，而且为南京国民政府加强中央集权提供了可能，为此，20世纪30年代南京国民政府积极推行省制改革，试图借此以实现中央对地方的有力管控。然改革之路从一开始便荆棘丛生，缩小省区因涉及地方实力派的生存而被永久搁置，行政督察专员制的实践亦非如预想的那样一帆风顺，于是南京国民政府开始将目光聚焦于省政府本身。鉴于省政府组织结构本身存在着诸多弊病，南京国民政府即采取两大步骤：一是提倡军政分离，培植自己的文官体系，努力提升省政府主席的权力；二是积极推行省政府合署办公，实现事权统一，提升行政效能。南京国民政府对于省政府本身的改革，亦因国民党各派之间的意见分歧而流于形式。虽然抗战时期的省制似乎有所改进，然而战争状态下的省制改革已有畸化之形，以至于时任贵州省政府主席的吴鼎昌感叹称：“省制如何改进？为民国来一大问题。议论虽多，迄未解决。”[77]
纵观国民政府省制改革的全过程，一个核心的命题就是加强中央对地方的管控，这不仅关系着国民政府中央权威的确立，而且关系着国民党政权的稳定和安宁。然而，国民政府试图借助改革省制以加强中央与地方关系的愿望，在20世纪三四十年代的中国国情下最终化为泡影，这不仅源于客观的国际国内环境，而且源于国民党内政治组织的分离和各方利益集团之间的权力纷争。对此，1933年10月汪精卫致蒋介石的函电即一语中的：“各省所以轻视中央，由于中央尚未造成中心势力”，在此情境之下，“中央此时惟有极力整理沿江各省，使政治经济建设着着成功，统一必然可期。未能做到以前，对于各省只能忍耐。今彼等正在轻视中央，与之言改革省制，直是与虎谋皮”。[78]由此可见，国民党党、政、军、民的分离及其专制腐败的本质属性，从根本上决定了国民政府省制改革最终失败的历史命运。
注释：
[1]陶启沃：《建省商兑》，《申报》，1946年3月17日，第2版。
[2]较具代表性的研究成果有：翁有为：《中国近代制度转型中的省制刍论》，《史学月刊》，2019年第3期；关晓红：《辛亥革命时期的省制纠结》，《近代史研究》，2012年第1期；李学智：《民元省制之争》，张宪文主编：《民国研究》第17辑，社会科学文献出版社2010年版，第105－126页；陈明：《南京临时政府的省制筹议》，《民国档案》，2017年第3期，等等。
[3]费正清编：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年版，第708页。
[4]徐中约：《中国近代史》，世界图书出版公司2008年版，第433页。
[5]费正清编：《剑桥中华民国史》上卷，第711页。
[6]宋渊源：《宋渊源主张缩小省区范围》，《申报》，1928年3月29日，第9版。
[7]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第7页。
[8]宋渊源：《宋渊源主张缩小省区范围》，《申报》，1928年3月29日，第9版。
[9]《三全大会关于治权集中中央纳诸国民政府由五院掌理和政权由国民党最高权力机关代表国民行使之决议》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，安徽教育出版社1994年版，第1－2、4页。
[10]李国安：《论省制改革》，国立武汉大学出版社1942年版，第4－5页。
[11]《四届五中全会关于中央与地方权责划分纲要之决议》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第277－278页。
[12]成梦溪、徐杨：《何以共和：民国时期省制争议中的学理与政争》，《民国档案》，2021年第3期。
[13]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第7－8页。
[14]荣孟源主编，孙彩霞编辑：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第903页。
[15]《中执会政治会议为抄交伍朝枢等在三届四中全会上所提缩小省区等案致行政院函》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第337页。
[16]瞿兑之：《省制论》，《国闻周报》，1933年第30期。
[17]李剑农：《就历史上观察中国的省制》，《新时代半月刊》，1931年第4期。
[18]《孙科昨晨返沪》，《申报》，1933年8月3日，第11版。
[19]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第11－12页。
[20]翁有为：《南京政府行政督察专员制废止时间考》，《历史研究》，2003年第1期。
[21]王国斌：《省制改善刍议》，《政治评论》，1932年第31期。
[22]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第12页。
[23]《江西省政府为设置行政区长官事致行政院呈》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第454页。
[24]《桂省划分行政督察区域》，《申报》，1927年10月24日，第9版。
[25]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第31－32页。
[26]翁有为：《民国时期的行政督察专员制度及其知识背景》，《史学月刊》，2006年第6期。
[27]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第32、42页。
[28]《内政部公函》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第457－458页。
[29]《行政督察专员暂行条例草案》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第459页。
[30]王国斌：《省制改善刍议》，《政治评论》，1932年第31期。
[31]《江西省各行政区长官公署暂行规程》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第454－455页。
[32]王国斌：《省制改善刍议》，《政治评论》，1932年第31期。
[33]翁有为：《民国时期的行政督察专员制度及其知识背景》，《史学月刊》，2006年第6期。
[34]《鄂豫皖三省“剿匪”总司令部公函》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第476页。
[35]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第23－29页。
[36]江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第56页。
[37]翁有为：《南京政府行政督察专员制度的法制考察》，《史学月刊》，2004年第12期。
[38]江西省政府秘书处编：《省政府合署办公之实施》，1935年，第1页。
[39]江西省政府秘书处编：《省政府合署办公之实施》，第1－2页。
[40]李仲公：《在日本帝国主义炮轰中我国政治的出路》(1932年3月15日)，《蒋中正总统文物档案》，典藏号：002－080101－00022－002，台北“国史馆”藏。
[41]李国安：《论省制改革》，第16－17页。
[42]王国斌：《省制改善刍议》，《政治评论》，1932年第31期。
[43]朱节之：《改革省制运动之各见》，《政治评论》，1933年第74期。
[44]陈铭枢：《改定省行政区原则案》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第341页。
[45]《蒋中正电豫甘陕皖浙赣鄂各主席转告陈果夫所陈研究省府合署办公问题之复电》(1933年10月28日)，《蒋中正总统文物档案》，典藏号：002－060100－00073－026，台北“国史馆”藏。
[46]《中常会决议，四中全会展期，廿三年一月二十日举行》，《申报》，1933年12月15日，第3版。
[47]王国斌：《省制改善刍议》，《政治评论》，1932年第31期。
[48]正心：《改革省制何益》，《时代日报》，1933年5月25日，第1版。
[49]《改革省制案：鲁省赞成省长制》，《中央日报》，1934年3月12日，第2版。
[50]《黔赞成改省制》，《民报》，1934年3月19日，第2版。
[51]《粤赞助改省制》，《民报》，1934年4月9日，第2版。
[52]《邹鲁谈改省制》，《申报》，1934年2月27日，第7版。
[53]《西南之意见书，认为现制缺点不能加以改革，主张民选省长时改行省长制》，《申报》，1934年5月4日，第8版。
[54]《改订省政府组织法之旨趣及其原则》(1938年6月)，《国民政府档案》，典藏号：001－051110－00002－007，台北“国史馆”藏。
[55]《改革省制案最近决定实施》，《民报》，1934年2月23日，第2版。
[56]江西省政府秘书处编：《省政府合署办公之实施》，第4－5页。
[57]《蒋电各省主席征询改善省政府意见，自各厅处合署办起》，《申报》，1933年10月14日，第9版。
[58]《蒋电各省主席征询改善省政府意见，自各厅处合署办起》，《申报》，1933年10月14日，第9版。
[59]《蒋委员长筹划改革省县政制，省府各厅合署县政加经费》，《申报》，1933年10月14日，第9版。
[60]《鄂省府决设总办公厅》，《申报》，1934年6月26日，第6版。
[61]《省政府合署办公办法大纲》，《申报》，1934年7月4日，第11版。
[62]《蒋氏代电》，《申报》，1934年7月4日，第11版。
[63]《省政府合署办公办法大纲》，《申报》，1934年7月4日，第11版。[64]李国安：《论省制改革》，第30页。
[65]《闽省政闻汇纪》，《申报》，1934年7月29日，第10版。
[66]《张群日内赴赣》，《申报》，1934年8月2日，第3版。[67]《赣省府实行合署办公》，《申报》，1934年9月21日，第8版。
[68]《汪蒋已一度晤谈》，《申报》，1934年8月11日，第3版。
[69]江西省政府秘书处编：《省政府合署办公之实施》，第16－23页。
[70]《内部促各市合署办公》，《申报》，1934年9月30日，第10版。[71]《合署办公》，《申报》，1934年12月6日，第9版。
[72]《湘省府明年合署办公》，《申报》，1934年10月14日，第9版。
[73]《行政院召开专员会议》，《申报》，1936年5月6日，第4版。
[74]莫寒竹：《省政府合署办公问题的综合研究》，《闽政月刊》，1937年第3期。
[75]《地方高级行政人员会议讨论民政教育议案》，《申报》，1936年5月13日，第6版。
[76]成梦溪、徐杨：《何以共和：民国时期省制争议中的学理与政争》，《民国档案》，2021年第3期。
[77]吴鼎昌：《花溪闲笔正续集》，文海出版社1972年版，第76页。
[78]《汪兆铭致蒋中正改革省制意见电》(1933 年 10 月 31 日)，《蒋中正总统文物档案》，典藏号：002－080200－00129－153，台北“国史馆”藏。
来源：《史学集刊》2024年第6期。
注：转自“史学集刊”微信公众号。
