《化妆品监督管理条例》（下称条例）第十七条规定，国产普通化妆品应当在上市销售前向备案人所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案。 条例第六十一条第一款第一项规定，有下列情形之一的，由负责药品监督管理的部门没收违法所得、违法生产经营的化妆品，并可以没收专门用于违法生产经营的原料、包装材料、工具、设备等物品；违法生产经营的化妆品货值金额不足1万元的，并处1万元以上3万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额3倍以上10倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业、由备案部门取消备案或者由原发证部门吊销化妆品许可证件，对违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上2倍以下罚款，5年内禁止其从事化妆品生产经营活动：（一）上市销售、经营或者进口未备案的普通化妆品；条例第三十八条第一款规定，化妆品经营者应当建立并执行进货查验记录制度，查验供货者的市场主体登记证明、化妆品注册或者备案情况、产品出厂检验合格证明，如实记录并保存相关凭证。条例第六十二条第一款第二项规定，有下列情形之一的，由负责药品监督管理的部门责令改正，给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，并处3万元以上5万元以下罚款，对违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款：（二）未依照本条例规定建立并执行进货查验记录制度、产品销售记录制度。 化妆品经营者同时违反上述两条法律规定如何处理？笔者梳理了“全国市场监管行政执法平台”公开的行政处罚决定书，发现实践中存在三种不同模式。第一种模式是作为两个独立违法行为分别定性处罚。如上海某化妆品有限公司违反化妆品管理规定案，当事人经营未备案的进口普通化妆品、未建立并执行进货查验记录制度，监管部门认为当事人经营未备案的进口普通化妆品的行为违反了条例第十七条之规定，依据条例第六十一条第一款第一项之规定，没收违法所得，罚款10000元；当事人未建立并执行进货查验记录制度违反了条例第三十八条第一款之规定，依据条例第六十二条第一款第二项之规定，罚款10000元。第二种模式是作为一个违法行为处理。如重庆某化妆品有限公司违反化妆品管理规定案，当事人经营未备案的国产普通化妆品、未建立并执行进货查验记录制度。监管部门认为，当事人销售未备案的国产普通化妆品、未建立并执行进货查验记录制度的违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，择当事人销售未备案的国产普通化妆品的行为进行处罚。由于存在减轻处罚情节，依据《化妆品监督管理条例》第六十一条第一款第一项之规定，没收违法产品、没收违法所得，罚款3000元。 第三种模式是概括处理。如天津某化妆品有限公司违反化妆品管理规定案，当事人经营未备案的国产普通化妆品、未建立并执行进货查验记录制度。监管部门认为，当事人经营未备案的普通化妆品及未建立并执行进货查验记录制度的行为，违法了《化妆品监督管理条例》第十七条和第三十八条第一款之规定，依据《化妆品监督管理条例》第六十一条第一款第一项和第六十二条第一款第二项之规定，给予警告，没收违法所得，并处罚款20000元。笔者认为，第三种模式的处罚内容和处罚依据未具体对应，裁量幅度不明确。第一种模式和第二种模式如何选择？关键在于如何正确判断“同一个违法行为”。全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著的《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》关于“一事”的解释为“在行政处罚法中，一事不再罚的一事指同一违法行为，即构成要件上只符合一个违法行为的特征。”中央党校（国家行政学院）胡建淼教授在“论行政处罚一事不二罚原则及其一事与二罚的认定标准”一文中指出，“一个完整的行为，应当包括主体与客体、内容与形式、目的与手段、实体与程序、过程与结果等等。竞合违法是指一种行为的客体违反了一种法律，程序违反了另一种法律；手段违反了一种法律，结果违反了另一种法律；内容违反了一种法律，形式违反了另一种法律……但是这些行为要素和环节之间具有高度关联性，不可分割。” 当事人采购未备案的化妆品是销售未备案化妆品的过程行为，没有采购就不可能销售，二者具有高度关联性，属于一个行为。但无论当事人是否履行进货查验记录义务都可能采购、销售未备案化妆品。换言之，当事人销售经备案的化妆品的情况下，也可能未履行进货查验记录义务。如A公司销售的化妆品全部未经备案，B公司销售的化妆品全部经过备案，两公司经营的化妆品货值金额均不足1万元且均未建立并执行进货查验记录制度，如果按照第二种模式来处理，对两公司的罚款幅度是相同的，显然与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当。故笔者认为，进货查验记录与采购行为属于两个行为，未进货查验与销售未备案化妆品属于两个违法行为，应分别定性处罚。笔者梳理了市场监管领域的法律法规，发现化妆品经营单位未履行进货查验义务的法律责任显著重于其他同类违法行为，一定程度上也是第二种处理模式产生的原因之一。除《化妆品监督管理条例 》外，规定了经营者进货查验义务的法律法规还有《食品安全法》《药品管理法》《药品经营和使用质量监督管理办法》《医疗器械监督管理条例》，其中食品、药品经营单位，医疗器械使用、经营单位未履行进货查验义务的法律责任均为责令改正，给予警告。从产品危害人体健康的风险等级来讲，化妆品至少不高于食品、药品、医疗器械，各类产品经营者未履行进货查验义务属于性质相同的违法行为，在不存在特殊情节的情况下，行政处罚的设定与社会危害程度不相当，建议法律修改时进一步考虑处罚的公平公正性，将化妆品经营主体未履行进货查验义务的法律责任调整为警告。 行政执法办案指南（一）
行政执法办案指南（六）经营超过使用期限的化妆品案
行政执法办案指南（四）销售侵犯注册商标专用权的商品案办案指引
