为进一步规范市场监管领域举报投诉类行政复议案件审理，纵深推进山东省司法厅“三化”建设，在前期广泛征求意见和深入调研的基础上，山东省政府行政复议办公室聚焦焦点问题，以切实提升处理市场监管领域投诉举报履责水平和有效维护当事人合法权益为出发点，研究制定《市场监管领域投诉举报类行政复议案件审理答疑（第一辑）》（以下简称《审理答疑》）。
《审理答疑》共包括八个问题，主要从行政复议机关如何审理案件的角度，重点回答了对投诉不予受理、举报立案告知、举报不予立案、行政处罚不满意等问题如何处理。并就如何认定“为生活消费需要”、部分程序的告知形式及文书格式等问题提供参考建议，实现小切口规范市场监管领域举报投诉类案件。同时，《审理答疑》还将相关法律法规依据一一罗列，简单明了、针对性和可操作性强。
市场监管领域投诉举报类行政复议案件审理答疑(第一辑)
1.不服市场监管部门作出投诉不予受理决定提起行政复议申请的，如何审理?
主要从程序和实体两个方面进行审查。程序方面重点审查是否在法定期限内作出不予受理决定,是否在法定期限内将不予受理决定予以告知。关于投诉受理期限，市场监管部门应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。如该投诉从无处理权限的市场监管部门转至有处理权限的市场监管部门,从有处理权限的市场监管部门收到投诉之日起算。实体方面重点审查是否符合不予受理的条件。
经审查，七个工作日内作出决定并予以告知，且不予受理决定符合相关规定的，作出维持的复议决定;七个工作日内作出决定但未告知或超期告知，且不予受理决定符合相关规定的，作出确认违法的复议决定;如不予受理决定不符合相关规定的，作出撤销并责令重作的复议决定。
法律依据:《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第十四条:具有本办法规定的处理权限的市场监管部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。
第十五条: 投诉有下列情形之一的,市场监管部门不予受理: (一)投诉事项不属于市场监管部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的; (二)法院、仲裁机构、市场监管部门或者其他行政机关、消费者协会或者依法成立的其他调解组织已经受理或者处理过同一消费者权益争议的;(三)不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的;(四)除法律另有规定外，投诉人知道或者应当知道自己的权益受到被投诉人侵害之日起超过三年的;(五)未提供本办法第九条第一款和第十条规定的材料的;(六)法律、法规、规章规定不予受理的其他情形
《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六十四条: 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为:(一)主要事实不清、证据不足;(二)违反法定程序;(三)适用的依据不合法;(四)超越职权或者滥用职权。
行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为,但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。
第六十五条: 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法:(一)依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害;(二)程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法: (一)行政行为违法，但是不具有可撤销内容;(二)被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法;(三)被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。
第六十八条: 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。
2.不服市场监管部门对投诉终止调解提起行政复议申请的，如何审理?
市场监管部门对投诉进行的调解，是在当事人自愿前提下，依据行政职权，居间协调处理当事人之间民事纠纷的行为，具有非强制性。因此，市场监管部门作出的终止调解决定属于行政调解行为，不属于行政复议受案范围，行政复议机关应当作出驳回申请的决定。但是，市场监管部门未在法定期限内将终止调解决定予以告知的，应当在复议决定中予以指正。
法律依据:《暂行办法》第二十一条:有下列情形之一的，终止调解: (一)投诉人撤回投诉或者双方自行和解的;(二)投诉人与被投诉人对委托承担检定、检验、检测、鉴定工作的技术机构或者费用承担无法协商一致的;(三)投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的;(四)经组织调解，投诉人或者被投诉人明确表示无法达成调解协议的;(五)自投诉受理之日起四十五个工作日内投诉人和被投诉人未能达成调解协议的;(六)市场监督管理部门受理投诉后，发现存在本办法第十五条规定情形的;(七)法律、法规、规章规定的应当终止调解的其他情形、终止调解的，市场监督管理部门应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。
《行政复议法》第十二条: 下列事项不属于行政复议范围:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)行政机关对民事纠纷作出的调解。
第三十三条: 行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。
3.不服市场监管部门对实名举报事项作出立案决定予以告知的行为提起行政复议申请的，如何审理?
根据《暂行办法》第三条第二款规定，举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。市场监管部门对举报事项作出立案决定予以告知的行为，对实名举报人本身的权利义务并没有增加或者减损。审查后，作出驳回申请的决定。但是，市场监管部门如果违反了《市场监督管理行政处罚程序规定》(以下简称《程序规定》)第十八条和《暂行办法》第三十一条的有关规定，行政复议机关应当在复议决定中予以指正。
法律依据:《暂行办法》第三条第二款: 本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。
第三十一条: 市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。
《程序规定》第十八条: 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。
《行政复议法》第三十三条: 行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。
4.不服市场监管部门就举报事项作出不予立案处理提起行政复议申请的，如何审理?
重点审查举报人是否是为了维护自身合法权益而进行的举报及举报不予立案决定是否符合规定。
举报人非为维护自身合法权益，如为公共利益等，而进行举报，其对不予立案告知没有行政复议申请人的主体资格，作出驳回申请的决定。
举报人是为了维护自身合法权益而进行的举报，则应对不予立案告知进行全面审查。一方面，审查作出程序是否合法，包括是否在法定期限内按照法定程序作出,是否在法定期限内向实名举报人予以告知;另一方面，审查不予立案决定是否符合规定。经审查，程序和实体都符合规定的，作出维持的复议决定;程序存在瑕疵,不予立案决定并无不当的,作出确认违法的复议决定;程序符合规定，不予立案决定确有不当的，则根据具体情况，依据《行政复议法》第六十三条、六十四条和六十五条的有关内容作出复议决定。
法律依据:《程序规定》第十八条:市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。
第十九条: 经核查，符合下列条件的，应当立案:(一)有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为;(二)依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚;(三)属于本部门管辖;(四)在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。
第二十条: 经核查,有下列情形之一的，可以不予立案:(一)违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果;(二)初次违法且危害后果轻微并及时改正;(三)当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外;(四)依法可以不予立案的其他情形、决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。
《暂行办法》第三十一条:市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。
《行政复议法》第二条: 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。
第六十三条: 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为:(一)事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当;(二)事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据;(三)事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。
行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定,但是第三人提出相反请求的除外。
第六十四条: 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为,并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为:(一)主要事实不清、证据不足;(二)违反法定程序;(三)适用的依据不合法;(四)超越职权或者滥用职权。
行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。
第六十五条: 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法:(一)依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害;(二)程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法:(一)行政行为违法，但是不具有可撤销内容;(二)被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法;(三)被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。
5.不服市场监管部门行政处罚决定提起行政复议申请的，如何审理?
根据《暂行办法》第三条第二款规定，举报是指举报人向市场监管部门反映经营者涉嫌违法线索的行为,行政处罚的内容具有相对性，它通常是对行政管理相对人作出的，市场监管部门对举报事项是否予以行政处罚，对举报人本身的权利义务并没有增加或者减损。因此，对于行政处罚决定书或者不予处罚决定书，认定举报人对市场监管部门作出的处罚决定或者不予处罚决定均不具有行政复议申请人的主体资格，决定驳回举报人的申请。
法律依据:《程序规定》第十九条:经核查，符合下列条件的，应当立案:(一)有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为;(二)依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚;(三)属于本部门管辖;(四)在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。
第二十条: 经核查,有下列情形之一的,可以不予立案:(一)违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果;(二)初次违法且危害后果轻微并及时改正;(三)当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外;(四)依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。
《行政复议法》第六十九条:行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。
6.申请人在申请中同时包含投诉请求和举报请求的，复议机关如何处理?
实践中，申请人经常在向市场监管部门提交的申请中同时包含投诉请求和举报请求，根据《暂行办法》第七条的规定，市场监管部门应当按照规定的程序对投诉和举报予以分别处理。复议机关也应当根据申请人提出的具体诉求，结合《暂行办法》关于投诉和举报的定义，确定申请人提出的是投诉请求还是举报请求，并根据规定分别予以审查。
法律依据: 《暂行办法》第三条:本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。
本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。
第七条: 向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。
7.其他需要注意的问题
一、关于如何认定投诉举报人是否“为生活消费需要”的问题。
需要判断“为生活消费需要”的情形仅存在于投诉领域; 如果自然人、法人或者其他组织反映的是经营者涉嫌违法的线索，则不需要区分是否“为生活消费需要”，统一按举报程序办理。对于如何认定“为生活消费需要”，相关法律法规规章并未明确，建议从时间跨度、数量、消费动机、投诉举报记录等多个方面综合判定。例如:是否在短时间内超出正常频次反复购买、反复投诉同类商品或服务;是否在投诉举报后，仍反复购买并不断投诉同类商品或服务;是否超出正常人的消费习惯在不同地域反复寻觅、购买同类商品或服务，并反复投诉;不同投诉举报人短期内集中投诉举报同一商品或服务;是否在商家对商品问题进行释明并拒绝售卖的情况下，仍说服商家销售并投诉等特殊情况下，可以要求当事人对消费情况作出说明。
二、关于《不予立案审批表》与举报不予立案告知形式的问题。
根据《程序规定》，无论作出立案或者不予立案的决定，均应当填写相关《审批表》。但并未明确是否制作书面《不予立案决定书》。告知形式可以参照《市场监督管理总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书样式>的通知》(国市监网监[2019]242号)。
法律依据: 《暂行办法》第三十一条:市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的,有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。
附：《市场监督管理总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书样式>的通知》(国市监网监[2019]242号)文书式样十二：举报不予立案告知书
举报不予立案告知书
市场监管〔 〕第 号
我局于 年 月 日收到你关于 的举报，经核查，我局决定不予立案。
特此告知。
年 月 日（印章）
注：1.本告知书适用于有管辖权的市场监督管理部门告知实名举报人不予立案情况。
2.本告知书可以通过互联网、电话、短信、电子邮件、传真、信函等方式告知。
来源：发言法语话市监
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