陈小鼎张涛：世界政治极端化态势下区域公共产品的供给困境及中国对策

学术 2024-11-18 19:31 河北

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陈小鼎张涛：世界政治极端化态势下区域公共产品的供给困境及中国对策

作者：陈小鼎，兰州大学政治与国际关系学院副院长、兰州大学印度研究中心主任、教授、博士生导师；张涛，兰州大学马克思主义学院博士研究生

来源：本文刊发于《国际安全研究》2024年第6期，第31-51页，注释略。点击本文文末“阅读原文”可下载文章PDF印刷版。国际安全研究ISS

内容提要

在大国战略竞争加剧、地缘政治回归以及全球民粹主义回潮等因素的叠加影响下，世界政治呈现极端化态势。这一新态势对国际社会产生了多重负面效应，对区域公共产品供给主体、议题与结构的影响值得特别关注。区域公共产品缘起于超越国际公共产品被霸权国“私物化”的尝试，着眼于对接一定区域内国家的发展或安全需求，致力于通过消费主体与供给主体高度匹配实现最优供给。在世界政治极端化态势下，区域公共产品供给面临严峻困境：一是再次“私物化”，供给主体因恶性竞争构建排他性“小圈子”；二是逐渐“安全化”，供给议题由低政治领域急剧转向高政治领域；三是最终“不优化”，供给结构重叠错位导致供需不匹配。作为负责任大国，中国可围绕新态势下区域公共产品供给的公益性、发展性以及精准性贡献中国智慧、中国方案和中国力量。

关键词

世界政治极端化；区域公共产品；供给困境；中国对策

近年来，世界政治中的竞争、冲突、分化等因子明显增多。以美国为代表的传统霸权国与以中国为代表的新兴经济体之间的战略竞争不断加剧，西方国家越来越倾向于用对抗性思维处理内外关系。与此同时，2022年乌克兰危机以来地缘政治回归，全球和区域事务充斥着诸多重大冲突性事件，并不断升级。此外，全球民粹主义回潮进一步加剧了世界政治经济的分化。因此，世界政治呈现一种极端化态势。所谓“极端化”（polarization），是指世界大国尤其是西方大国的观点、态度、价值观等在某些方面变得越来越激进、越来越分化。世界政治的“极端化”与国内政治的“极化”相互对应、相互影响。在国内政治中，“极化”突出不同党派之间的恶性竞争与立场的“两极分化”。美国政治极化便是显著代表，政治态度趋向政治光谱的两极，权力对抗、政治对立严重，中间温和的政治态度减少，政治妥协的空间大为压缩。

在国际政治中，“极”一般指涉“单极”“两极”或“多极”等，具有约定俗成的指向。因此，本文采用更为明晰的“极端化”这一术语来界定世界政治中不同行为体之间的恶性竞争与观点的“激进”和“分化”等态势。

世界政治极端化态势对国际社会产生了多重负面效应，比如对抗性思维抑制合作意向、重大冲突性事件频发等，在区域公共产品供给中体现得尤为明显。区域公共产品是解决区域治理问题的重要机制安排，具有非竞争性与非排他性、公益性与非营利性、匹配性与对应性等特征。在世界政治极端化态势下，区域公共产品的供给主体、议题和结构均出现了异化，严重制约了区域合作与发展。一直以来，中国都是区域公共产品供给的重要参与者和积极贡献者，不断贡献中国智慧、中国方案和中国力量。那么，世界政治极端化态势下区域公共产品到底面临何种供给困境？对此中国又应采取何种对策？

一 区域公共产品供给面临的新冲击

在大国战略竞争加剧、地缘政治回归以及全球民粹主义回潮等因素的叠加影响下，世界政治呈现极端化态势。这一新态势对国际社会产生了多重负面影响，对区域公共产品供给造成的冲击值得特别关注。

（一）世界政治呈现极端化态势

第一，大国战略竞争加剧使得世界政治充斥着对抗思维。一方面，世界面临百年未有之大变局，美国近年相对衰落，不安感与焦虑感陡增；另一方面，中国等新兴经济体国家迅速崛起，国际影响力与国际话语权不断提升。西方国家对中国等新兴经济体的战略竞争态势持续加强，在对外关系中表现为冲突、对抗。冷战思维甚嚣尘上，西方国家越来越倾向于用对抗性思维处理内外关系，导致大国合作与协调的空间不断下降。复杂竞合时代的对抗色彩明显增强，包括主要大国在内的各类国际行为体的竞争体现在国家实力、国际制度、意识形态和关系节点等方面。这显然与世界政治的稳定发展背道而驰。

第二，地缘政治回归使得世界政治中的冲突性事件频发。“政治”或“地缘政治”渐成2024年的流行语。权力与安全议题重新占据国际政治的首要议程，国际实力分布呈现出既非单极、又非两极与多极的流变状态；军事同盟的强化由量变走向质变，进一步催生地缘政治冲突；大国博弈特别是美国对华打压从高政治领域向低政治领域扩散。权力与地缘政治等再度成为国际社会关注的焦点。当前，多数国家关注的是安全和竞争议题而非发展和合作议题。地缘政治回归正在加剧世界秩序失序，政治经济规则愈加碎片化，冲突失控。乌克兰危机、巴以冲突等事件表明国际关系体系日益失衡，新冲突不断出现和旧冲突死灰复燃。当下世界秩序正处于葛兰西式霸权的“空位期”，旧机制的合法性处于崩解中，而新制度难以确立。部分争端解决机制失效，难以有效应对冲突性事件与危机管控。

第三，全球民粹主义回潮使得世界政治中的意识形态分化。2016年以来自由主义受到挑战，西方国家的政治共识面临崩解。政治对立、意识形态极化等日益成为西方政治的核心问题，民粹主义强调二元对立、我者与他者的世界观，反对区域合作与一体化。受到民粹主义渗透，全球多地出现民主倒退。世界政治发展被迫调头，进入倒退期。保护主义、孤立主义和民族主义政策更加普遍，挑战当代国际秩序。西方国家的政治态度趋向政治光谱的两极，意识形态与价值观正趋向极端对立态势。西方国家的对抗式制度体系已严重冲击世界政治经济发展。更严重的是，国际社会对这种趋势普遍持悲观态度。信任赤字、不安感加剧，迫使一些国家专注自身利益，推进本土化进程，甚至以牺牲集体利益为代价。世界政治极端态势加剧，全球系统性危机已然开启。

此外，西方国家政治极化既是世界政治极端化的集中体现，也是主要推动力。西方国家政治极化最明显的表现在于国家内部的政治对立。在世界政治极端化态势下，西方国家的理念、行为模式发生变化，在对外关系中输出政治极化。欧美政治极化的两端是两种“新”自由主义的对立，直接导致政治极化的是左翼自由主义的多元文化主义转向和右翼自由主义对多元文化主义身份政治的方法论利用。近年来，欧洲的威权民粹主义指数不断攀升，如今有18.7%的欧洲选民支持左翼或右翼威权民粹主义政党；威权民粹主义政党影响力也在不断提升。1984—2016年，美国政治极化指数增加了35%。西方国家政治极化不断外溢，不断塑造极端政治思潮，更助长了世界政治极端化态势，且大有蔓延至拉美、东南亚等地之势。

（二）新态势对区域公共产品供给的冲击

世界政治极端化态势对区域公共产品供给的冲击主要体现在三个方面：削弱供给主体的合作性、限制供给议题的多样性以及阻碍供给结构的整合性。

第一，因大国战略竞争加剧而突显的对抗思维，削弱了区域公共产品供给主体的合作性。由于在对中国等新兴国家的战略竞争中逐渐失去话语优势、霸权优势和主导优势，西方国家认为仅依赖传统政治手段已难以维持世界秩序主导权，于是开始将低政治议题纳入战略竞争之中。公共产品供给主体在提供产品时倾向于关注有助于维护国家利益的战略类公共产品，忽视经济、技术等发展类公共产品。在对抗思维的裹挟下，西方国家首先考虑的是如何取得比竞争对手更大的优势，因此不断加大与他国区域公共产品恶性竞争。霸权国依托自身优势，在不稳定的世界秩序中争夺规则制定权、改革话语权和制度主导权。在世界政治极端化态势下，区域公共产品供给主体间的合作锐减。约瑟夫·奈（Joseph Nye）提出公共产品供给的“金德尔伯格陷阱”，诱因并非崛起国缺乏供给意愿和能力，而是霸权国对合作的拒斥。

第二，因地缘政治回归而频发的冲突性事件，限制了区域公共产品供给议题的多样性。地缘政治现实激化了全球竞争态势，战略环境突变，竞争取代合作成为西方大国处理对外关系的主导思路。地缘政治回归导致保守主义思潮再度兴起，观念变化促使战略行为发生改变。国际社会的危机意识加剧，改变了公共产品供给的优先选项，将公共产品优先供应给与本国有特殊关联的行为体而非其他区域，“私物化”加剧。西方国家将区域公共产品“安全化”，更关注安全议题而非发展议题，导致区域国家真正需要的发展类公共产品锐减。地缘政治再度回归，导致冲突性事件频发，无论是供给理念、供给模式还是供给议题上，都大大限制了区域公共产品供给。美国财长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）指出，俄乌冲突不仅改变了世界经济发展预期，更使国际合作的理念发生了转变。

第三，因全球民粹主义回潮而导致的意识形态分化，阻碍了区域公共产品供给结构的整合性。西方国家各政党的区域公共产品供给偏好存在差异，在政治极化态势下，意识形态、价值观对立分化，难以就有效的区域公共产品供给结构达成一致。面对碎片化的供给机制，难以整合为“最优化”的供给机制。欧洲民粹主义政党可影响各级政府和对外援助机构的决策。右翼民粹主义政党在对外政策中表现为破坏合作文化，在诸如民主、法治、多边主义等规范方面不断倒退。意识形态极化加剧，反精英主义和本土主义要求政府减少对外援助支出，倡导削弱和反对公共产品供给。在政治精英层面，两党的中间温和派的意识形态逐渐转向极端化，对公共产品供给持保守姿态，并影响着其他群体的价值观判断与意识形态立场。受民粹主义思潮影响，西方国家对异质性价值观国家公共产品供给态度消极。倾向反建制的民粹主义排斥政治经济制度的合法性，将对外援助机构和多边开发银行等视为全球精英阶层维护决策主导权的工具，对此大肆攻击。特朗普政府曾质疑多边发展银行向“仇恨”美国的国家提供援助资金的行为。

世界政治极端化态势对区域公共产品供给构成严重冲击，公共产品经历了由有序供给到失衡错配的退化。目前，致力于对接区域内国家发展或安全需求，促进消费主体与供给主体高度匹配的区域公共产品供给面临严峻困境。

二 区域公共产品的供给初衷

随着世界政治经济结构的快速变迁，公共产品理论不断丰富和发展，学界对公共产品的理论溯源与构建、概念界定与供给议题、供给模式与供给成效等认知不断深化。狭义上，区域公共产品是区域内国家联合起来共同设计出一套只适用和服务于本区域、成本由域内国家共同分担的机制安排。由区域内国家共担成本、合作生产，也更加符合本区域国家的利益诉求。广义上，区域公共产品的供给范畴并不局限于供给者所属区域，也包括全球其他区域或次区域。区域公共产品具有非竞争性和非排他性、公益性和非营利性、匹配性和对应性强等特征。就区域公共产品的供给初衷而言，主要体现在以下三个方面：

（一）缘起于超越国际公共产品被霸权国“私物化”的尝试

早在20世纪60年代，曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）与理查德·泽克豪泽（Richard Zeckhauser）等将公共产品引入国际关系领域。1965年，奥尔森系统提出国际公共产品理论。国际公共产品可激励国际合作，促进国际金融贸易和国际安全。20世纪70年代，查尔斯· P. 金德尔伯格（Charles P. Kindkeberger）将公共产品理论引入国际经济领域。世界经济发展需要稳定器（stabilizer），需要一个国家承担起为危机商品提供市场的责任，保持资本稳定流动及再贴现机制，并为金融体系陷入困境时提供充足流动性。公共产品不断向域外国家和区域拓展。20世纪80年代以来，国际公共产品供给扩展到安全领域。除经贸、货币汇率、开放市场等议题外，又延伸到和平与安全、危机管理等议题。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）将国际公共产品界定为：国际经济稳定、国际安全（政治稳定）、国际环境、国际人道主义援助和共享知识。

20世纪90年代，区域公共产品开始兴起，试图超越国际公共产品被“私物化”的缺陷。根据霸权稳定论，自由经济体系难以维系时，霸权国有责任提供公共产品并扮演领导角色，维护世界经济秩序、贸易体系和货币稳定。基于一定生产效率和领先技术，霸权国才有能力与意愿支付公共产品的高额成本。霸权国的经济规模能够稳定国际经济、金融和货币体系并提振信心，为日益增长的货币规模提供所需的流动性。但在霸权主导下，提供国际公共产品责任逐渐退化为剥削，运用权力比不用权力会产生更加有利的结果。随着冷战结束，国际公共产品被美国严重“私物化”，供应严重不足，因此区域公共产品应运而生，旨在弥补国际公共产品被“私物化”的缺陷。

（二）着眼于对接一定区域内国家的发展或安全需求

区域公共产品的优势在于：深度对接区域国家的特定需求，可最大限度弥补国际公共产品的“私物化 ”“次优性”和供给不足等缺陷。以上海合作组织为例，作为区域合作平台，成立的初衷和基本功能无疑是满足成员国对公共产品的需求。区域公共产品立足于区域合作框架，在特定区域供给和消费。区域公共产品与21世纪以来区域一体化和特定区域内国家间合作趋势相适应，可有效解决区域共同面临的问题，涵盖医疗卫生、环境保护、经济金融、科技与信息、教育文化、政治安全和社会保障等。

区域公共产品的初衷是满足区域内国家的发展和安全需求，但随着世界政治经济格局的演变而出现一些问题。公共产品供给存在集体行动困境，大集团（合作国数量多）的集体行动困境比小集团（合作国数量少）更严重，但小集团往往持续性差、能力较弱。公共产品也逐渐被视为一种实现特定战略目标的工具。供给主体根据区域内国家的发展和安全需求，提供所需的公共产品，但附加政治条件，以实现特定需求为目的。

（三）致力于通过消费主体与供给主体高度匹配实现最优供给

消费主体与供给主体高度匹配，涵盖的国家为特定区域的有限国家，从而能有效地避免该产品被霸权国“私物化”，缓解“搭便车”现象。公共产品应根据受益范围由相应的供给主体来提供，否则可能导致成本与收益不匹配，削弱供给效果。匹配性和对应性强是区域公共产品的主要优势。匹配性即公共产品的供给主体与消费主体一致，成本共担、利益共享。对应性（辅助性原则）要求将权力和义务尽可能向较低层次的政府下放，更有利于提高政府对于选民偏好的反应速度和责任感，使政府所提供公共产品的数量、构成和质量与受益人的偏好具有更紧密的对应性。

区域公共产品作为消费主体与供给主体高度匹配的一种安排、机制或制度，对于如何促进消费主体与供给主体高度匹配，学界进行了深入研究。如国际制度降低交易成本、减少信息不对称和不确定性，推动供给平衡。根据“制度和平论”，良性制度竞争可促进合作。以制度平衡为旨归的制度竞争加强了国际机构的效用，鼓励各国提供公共产品。但当霸权国及联盟体系对现存制度不满时，会转而寻求更符合联盟偏好的制度或创建新的竞争性制度，挑战现存制度的规则、标准与权威，削弱制度公共产品。国家间的制度竞争趋势日益增强，将导致制度碎片化和重叠。

匹配机制和承诺机制可产生帕累托改进效果，供给主体提供公共产品，优化供给模式。如中美可依托比较优势，摒弃零和竞争思维，构建亚太公共产品供给体系。但在世界政治极端化态势下，西方国家开展竞争性供给。霸权国主动展开恶性竞争，崛起国则较为被动。供给主体的角色属性也会影响公共产品供给取向，不同角色属性决定不同供给模式。如果供给主体与消费主体价值观立场相似，可能采取合作；但相异价值观更可能竞争，或赋予更复杂的供给动机与角色属性。在当下意识形态与价值观极端对立的态势下，消费主体与供给主体在区域公共产品供给中的匹配性和对应性均大为弱化，难以高度匹配。

三 区域公共产品的供给困境

在安全稳定的国际环境中大国合作有序，区域公共产品供给有序，可有效应对区域治理。但在世界政治极端化态势下，当国际政治经济发展的主基调演变为竞争与对抗，或供给主体间存在较大战略冲突时，区域公共产品供给面临严峻困境，主要体现在再次“私物化”、逐渐“安全化”以及最终“不优化”。区域公共产品起源于国际公共产品被霸权国“私物化”的尝试，如今区域公共产品也被西方国家“私物化”。发展属性趋于减弱，供给议题由低政治领域急剧转向高政治领域。区域公共产品的供给模式（聚合技术）分为简单累加、最优环节、最弱环节、加权总和、较弱环节和次佳表现，而如今表现为“不优化”。

（一）再次“私物化”：供给主体因恶性竞争构建排他性“小圈子”

第一，区域公共产品再次“私物化”。区域公共产品原是超越国际公共产品被霸权国“私物化”的缺陷，但在世界政治极端化态势下再次被“私物化”，体现为霸权国刻意组建排他性“小圈子”，以高标准严要求阻断其他行为体参与。西方国家倾向于与同质性价值观的盟伴深化合作，战略竞争对手则被排除在框架之外。区域国家对公共产品的获取更加困难。美国所提供的并非安全公共产品，从双边同盟看，属于私人产品；从“轴辐”体系看，属于国家间安全和俱乐部公共产品，具有强排他性和强“私物化”倾向。

战略竞争和地缘冲突加剧了危机意识与忧患意识，区域公共产品“私物化”倾向更加突出。提供公共产品是国家的基本职能，但西方国家的俱乐部公共产品，不仅排斥他国，也限制内部成员消费。如，在印太经济框架下，美国拒绝与内部成员就市场准入问题进行谈判。俄乌冲突及新一轮巴以冲突爆发，能源危机与物资紧缺再度加剧。出于危机意识与忧患意识，有些国家将公共产品“私物化”，加紧物资储备，以应对能源资源的稀缺性和试图在未来不确定的世界局势中提高议价能力。能源安全本质上是一项公共产品，但由于能源资源等较为稀缺，因此也具有一定竞争性和排他性。在美国《通胀削减法案》中，为激励消费者购买本国电动汽车和振兴本土产业而提供大额补贴，客观上对具有强竞争力的中、韩、欧盟形成明显歧视与竞争。区域公共产品开始出现“私物化”，越来越具有排他性和竞争性。

第二，西方国家对其他供给者发起恶性竞争。在对抗思维的裹挟下，西方国家不断污名其他供给者，扩大自身合法性。基于维护国家利益考量，霸权国与崛起国在经贸、基建等领域展开竞争，甚至存在供应权合法性之争。在亚太，美国出台一系列竞争性计划和法案，抵消中国的公共产品供给优势。在欧洲，美国将公共产品“私物化”，吸引美元与产业回流，提升竞争优势。在非洲，美国不断扩大援助，对抗中俄经济、能源等公共产品。具体领域而言，在产业领域，美国积极开展产业战略竞争。受极端思潮冲击，美国推行去全球化，进行“脱钩断链”，打压其他供给主体的产业，制造全球供应链危机。在基建领域，日本、印度等国也开始排斥中国公共产品，试图寻求替代市场，污名“一带一路”倡议，诱导他国对华竞争。欧盟也于2023年10月举办“全球门户论坛”，向“一带一路”倡议发起恶性竞争。为抗衡中国区域公共产品影响力，西方国家的恶性竞争姿态越来越明显，反映了其竞争与对抗思维。例如，美日印澳四方安全对话机制被吹捧为有益的公共产品，但其许多条款旨在与中国进行零和博弈。此外，恶性竞争还体现在经贸发展、金融援助等领域。美国先后在贸易、科技和金融领域挑起争端，旨在打压中国，遏制中国发展。

制度竞争尤为激烈。西方国家通过竞争谋求制度主导权，构建符合霸权利益的制度框架、议程安排、规则体系以及排他性的供给体系。国际制度竞争概念来源于公共经济学中的制度竞争，是不同政府间关于公共产品供给的竞争。制度合作面临严峻挑战，制度设计伊始就被赋予对抗思维和排他性议程。为实现霸权护持，霸权国将自身偏好和价值观嵌入相应的制度架构，排斥于己不利的制度规则。可以说，制度是非中性的，既得利益者将竭力维护或争取非中性的公共产品。

（二）逐渐“安全化”：供给议题由低政治领域急剧转向高政治领域

区域公共产品强调公共性和公益性，旨在满足社会效益与福利最大化，而非以营利为导向。公共产品缘起于发展领域，后延伸到安全领域，推崇发展与安全并重。但在世界政治极端化态势下，西方国家战略性地将区域公共产品的发展议题逐渐“安全化”，导致其功能异化，特性偏离。

第一，区域公共产品供给议题由低政治领域转向高政治领域。一方面，西方国家的区域公共产品供给重心更倾向于高政治领域，高政治领域往往具有较强的安全属性；另一方面，低政治议题以促进社会经济福祉为宗旨，但在世界政治极端化态势下，西方国家将低政治领域的议题逐渐“安全化”，弱化了低政治议题的发展属性。美国回归“印太”经济合作，谋求建立产业链、基础设施等领域的俱乐部合作，使得原有的低政治领域可以包容的合作转变为排他性关系。

当前，高政治领域尤其是军事安全援助成为世界政治极端化态势下西方国家的供给重心。安全援助是美国外交政策的支柱之一，也是国际关系的普遍特征。冷战期间，美国就曾将发展援助等公共产品工具化，旨在与苏联争夺霸权，谋取意识形态对抗的胜利。俄乌冲突和新一轮巴以冲突以来，西方国家提供了大量战略援助，拖延解决进程，加剧区域乃至全球不稳定性。战略援助政策的回归很可能削弱发展的效用，因为在促进发展和减贫成效等方面，对外援助的理性分配可能受到援助国自利动机的驱动。区域公共产品供给取决于霸权国的政治操控和利益驱动，其结果严重违背公益性和非营利性，不断加剧供给困境。

第二，区域公共产品逐渐被“安全化”，战略性超过公益性和非营利性。区域公共产品的重要性不断凸现，西方国家趁机赋予区域公共产品安全属性，以实现特定战略目标。制度往往被作为霸权国谋求私利的一种战略工具，供给者将制度公共产品武器化时，通过剥夺消费者对该产品的使用权而施加损害，强制消费者改变行为。俄乌冲突爆发后，美国将俄部分银行移出国际资金清算系统（SWIFT），将金融公共产品武器化。秉持生存叙事，美国通过减少关键矿产供应链的脆弱性，增强韧性，保障国家安全；同时，又主张权力叙事，将关键矿产安全韧性视为操作工具。供应链是现代经济的重要形态，美国在零和博弈思维的驱动下，泛化供应链安全概念，采取“围堵”“筑墙”“脱钩”等一系列做法，干预全球供应链正常运行，不断将供应链问题“政治化”“工具化”，威胁供应链安全稳定。美国所提供的公共产品被赋予越来越多的战略属性。

西方国家提供的区域公共产品援助，战略考量远超公共产品本身。它们以提供区域公共产品换取消费者的战略支持，背后蕴藏着政治考量。美国向盟伴提供公共产品，尽可能长时间地对受援国施加影响。日本的开发援助，以受援国的政治、经济、社会情况和与日合作为考量因素，实质在于以经济地位交换政治地位。自2023年11月起，根据“政府安全保障能力强化支援”（OSA）框架，日本的对外援助从非军事领域向提升受援国安保能力援助转变，将加剧军事安全竞争态势。这样的公共产品供给存在种种局限，附加了过多的政治条件和战略目的，导致军事安全援助冗余，造成严重的安全悖论。西方国家一贯将公共产品“安全化”，使其特性发生偏离，公益性锐减，私利性和营利性凸显。

（三）最终“不优化”：供给结构重叠错位导致供需不匹配

目前，区域公共产品的匹配性和对应性均被弱化，供给结构重叠错位，从而导致区域公共产品供给既非“最优化”，亦非“次优化”，而是最终形成“不优化”。就供给模式而言，美国所热衷的俱乐部公共产品，要么供给能力不足，要么选择性供给。就供给理念而言，将公共产品视为实现特定战略的工具；就供给效果而言，出现供给错配和供给赤字。

第一，西方国家供给理念异化、供给模式失灵。区域合作衰退、竞争性区域主义兴起导致供给模式失灵。西方国家日渐衰落的焦虑感和不安感与日俱增，区域公共产品的供给理念逐渐异化。一方面，供给能力与意愿大幅度下降；另一方面，通过对他国公共产品“施污”，提升自身合法性与话语权。西方国家的公共产品供给旨在实现战略利益，供给模式为霸权竞争式，而非出于区域发展和安全考虑。

区域公共产品通常是一国具有“比较优势”的国内公共产品在区域层面的投射。实际上，只有强国才具备这种比较优势，很多国家只是消费者而非供给者。全球性霸主不仅是其所在区域的主导力量，也往往试图主导其他区域的产品供给。掌握主导权、话语权的霸权国总是根据自身战略偏好和利益取向来提供公共产品，忽视他国的真实意愿与需求，从而导致公共产品供求难以达到平衡。美国通过强加、植入、“协商”和单边推行等形式提供公共产品，以期继续主导公共产品供给，维护霸权利益。在霸权主导下，供给模式缺乏稳定性，产品缺乏持续性，美国越来越难以且不愿支付高额供给成本。鉴于区域公共产品供给的边际成本递增、边际收益递减，权力与收益分配不均衡，既得利益者将竭力维护或争取非中性的公共产品，为保护自身的非中性收益，阻碍供给模式调适。这就导致供给模式失灵，无法随需求变化而适时匹配。

第二，区域公共产品的匹配性和对应性削弱，供给结构重叠错位导致供需不匹配。供给赤字主要表现为供给不足、供给失调、未充分利用和滥用等情况。区域公共产品存在“目标—手段、意愿—能力、需求—支持”环节的错配。西方国家采取恶性竞争等手段实现战略利益，却很少考虑消费者的目标需求；自身面临供给意愿与能力下降的困境，所提供的公共产品供需不平衡。一旦霸权国的地位与实力下降，其提供公共产品的动机也将减弱。近年来，全球资本支出严重低迷，科技、制造业和工业部门已陷入衰退，且仍在加剧。产业结构滞后意味着难以生产和匹配有效公共产品。区域公共产品供给的质量和水平不断下降，供求难以有效匹配和对应，无法满足区域国家日益多样化的需求。2013年6月，美国提出“电力非洲倡议”，但十余年来远远没有达到非洲所需用量。《电力非洲法案》曾许诺到2020年为非洲发电2万兆瓦，为5 000万用户提供电力，但截至2020年年底，实际兑现的发电量仅为4 194兆瓦。原因在于美国的“援助”脱离非洲实际，导致供需失衡。尽管特朗普和拜登两届政府均表示加大援非力度，但事实上要么“杯水车薪”，要么口惠而实不至。非洲国家所需的公共产品缺口仍十分巨大。

在霸权驱使下，美国往往提供军事安全类公共产品，此举不仅无益于地区发展，反而会加剧地区紧张局势。地缘政治冲突严重影响区域公共产品供求结构，西方国家的军事安全援助造成严重的错配与赤字。俄乌冲突后，西方国家向乌克兰提供大量军事援助，而对有些国家的产品需求却置若罔闻。受美国制裁影响，俄罗斯2022年对欧洲能源供应锐减。2022年9月，捷克民众示威游行，打出“美国把好东西都给了乌克兰，我们只有两件破毛衣”的标语。“美国—东盟特别高峰会议”于2022年召开，美国提出诸多倡议，但缺乏实际行动，没有对东南亚国家真正关心的问题给出答案。美国承诺向东盟提供1.5亿美元援助资金，不仅与400亿美元的援乌议案相形见绌，且其中6 000万美元侧重于军事安全，并非东盟关注的经贸发展。新加坡前总理李显龙指出，尚不清楚美国是否会继续承担维护国际和平与稳定的责任，应更加关注区域经贸问题。2023年10月，巴以冲突再度爆发，美国向以色列提供大量军事援助。2024年7月，美国又向菲律宾提供巨额军事援助，企图将其嵌入美国“棋局”，推向风险前沿。事实上，区域国家最需要的是和平与发展，而非军事援助和无休止的战争。

世界政治极端态势仍在发酵，区域公共产品供给困境仍在凸显。在这种趋势下，如不及时应对，将产生严重冲击。第一，就公共产品本身而言，破坏常规有序供给。恶性竞争建立在对抗基础上，以诋毁对手为目的，忽略产品质量；某些公共产品供给冗余，而某些供给赤字，出现供给错配、失衡等问题。第二，就国家治理而言，弱化治理效能、冲击国家安全。民粹主义等极端思潮诱发更激烈的竞争，不断激化新的区域公共治理问题。被“安全化”的区域公共产品，将上升到国家安全层面，西方国家将赋予越来越多的公共产品以战略属性，对国家安全产生重要影响。面对区域治理难题，集体行动困境加剧，削弱了治理共识与观念，区域治理机制的碎片化弱化了治理体系效能。第三，就区域合作而言，制约区域发展，负外部性加剧。全球政治经济秩序处于急剧转型中，政治秩序从大国协调走向分裂，经济秩序从分工合作走向碎片化，安全秩序从多边合作逐渐退化为政治对抗。全球体系的撕裂与阵营化压缩了各国的政策选择和协调空间，选边站压力陡然上升，对冲或中立变得越来越困难。区域公共产品更多地立足于区域发展，但供求结构性失衡将弱化区域合作，加剧集体决策困境和冲突风险，负外部性不断显露。

四 新态势下中国应对区域公共产品供给困境的策略

面对世界政治极端化态势，亟须探索区域公共产品供给的新观念、新思路与新路径。作为负责任大国，对于区域公共产品的“私物化”趋势，中国需要突出公益性；对于逐渐“安全化”趋势，需要重申发展性；对于“不优化”趋势，需要提升精准性。

（一）贡献中国智慧：突出区域公共产品供给的公益性

在世界政治极端化态势下，西方国家开展恶性竞争，不断将区域公共产品“私物化”，大大弱化了其公益性与非营利性。与西方国家将区域公共产品“私物化”截然不同，中国应当承担大国责任，贡献中国智慧，积极突出区域公共产品的公益性。区域国家根据安全与发展需求，均能获得中国提供的公共产品。中国智慧主要体现在近些年持续推出一系列发展新理念、新倡议、新思路等，为区域国家提供切实可行的发展经验，为贯彻落实提供科学指引。

开放、包容、合作和发展等是中国提倡的重要理念，也是应对区域公共产品供给困境的重要举措。在世界政治极端化态势下，贡献中国智慧，突出区域公共产品的公益性，为区域国家带来希望和信心。全球经济面临下行压力，中国的发展正为其注入更多活力，为世界经济增添了稳定性。在发展理念方面，中方提倡“开放、包容、普惠、平衡、共赢”的新型全球化方案，为坚定全球化方向注入了信心，为超越资本主义全球化贡献了中国智慧。中国积极支持的开放性区域主义本身就是一种公共产品，旨在推动新型区域合作。

中国还不断推出新理念、新倡议、新思路，并根据市场需求不断调整，为解决重大区域问题贡献中国智慧。针对区域治理与发展，提出新的安全和发展思路。近些年，中国在区域公共产品中的贡献，国际社会有目共睹，迫切需要中国提供更多公共产品。对饱受冲突的国家而言，危机终止是一种受欢迎的公共产品，如中国促成沙特与伊朗关系正常化，为维护国家间关系提供借鉴。在此过程中，中国“以和为贵”的外交理念功不可没，蕴含着巨大的中国智慧。当西方国家在为权力、利益与控制权争斗的时候，中国在积极劝和促谈。中国倡导与区域国家共同发展，共商共建共享，不附加政治条件。

面对国际秩序日渐失序，习近平总书记提出的“全球发展倡议”“全球安全倡议”“全球文明倡议”“周边命运共同体”“人类命运共同体”等，正从理念转化为行动，从愿景转变为现实。这些倡议和理念既是促进区域也是推进全球治理的关键引领性公共产品，更是对西方传统供给理念的超越和突破，是区域公共产品供给的重要路径。与西方国家将区域公共产品“私物化”截然不同，中国公共产品供给无不彰显着公益性与平衡性、可持续性与稳定性、全局性与长远性。

（二）贡献中国方案：重申区域公共产品供给的发展性

当下，西方国家将区域公共产品逐渐“安全化”，供给议题由低政治领域延伸到高政治领域，加大了战略竞争性，背离了非竞争性与非排他性原则。区域公共产品旨在促进区域经济社会发展，中国需要进一步重申其发展性，解构“安全化”。中国应就如何回归区域公共产品的发展属性，实现供给主体与消费主体高度匹配以及如何优化供给机制等议题贡献中国方案。

构建中国主导、区域国家广泛参与的公共产品供给机制。尽管国家可根据既有原则、规范、规则和决策程序达成一致，为解决区域争端搭建协商平台，但现有供给机制难以相容，机制碎片化加剧。依托制度稳定优势，中国积极倡导对既有区域公共产品供给机制进行灵活性调适；努力协调各国供给机制，为研发、生产与供给匹配相应的机制。世界政治中的大多数问题既不是由单个机构治理，也不是由国家间机构组成的制度复合体治理，而是由“混合制度复合体”（HICs）来治理的，包括国家与非国家、公共与私营、正式与非正式机构等。中国需锚定方向、鼓足动力，担任区域公共产品的“领航者”，团结区域国家和组织，将飘摇在动荡时代的“大船”带出“漩涡”。与西方国家的霸权式公共产品不同，中国倡导的供给机制兼具发展性与包容性、非排他性与非竞争性。中国已由消费者转变为主要供给者，由参与者变为倡导引领者，并从单一经济类公共产品向安全、思想等领域扩展。中国提供的诸多新型公共产品，既包括对传统发展类、规则类、价值类与安全类公共产品进行升级，更包括自主创设的新平台、新机制。

具体而言，中国将根据供求层次差异，将区域公共产品供给机制类型化。一是构建次区域公共产品供给机制；二是构建特定议题的公共产品供给机制，如发展类、安全类等，不同议题应构建相应的供给机制。针对不同需求，缩小供给范围，可减少集体行动困境，减少组织成本、运行成本和协商成本，实现供给主体与消费主体高度匹配。“模块化”“小多边主义”供给策略，往往更具灵活性。可通过阶段性规划最终实现高效匹配，分阶段、分领域可有效提升供给效率。合理有效的供给机制能够动员、吸引区域国家积极广泛参与，解决区域国家面临的严峻问题。

（三）贡献中国力量：提升区域公共产品供给的精准性

受世界政治极端化态势影响，西方国家的区域公共产品供给理念、供给模式出现异化，供给结构重叠错位导致供需不匹配。依托中国力量可大大提升区域公共产品供给的精准性，缓解西方国家带来的“不优化”。中国力量浓缩了“中国式现代化”在硬实力与软实力方面的比较优势。就硬实力而言，中国在工业制造、基建、科技、经济金融等领域的实力遥遥领先。就软实力而言，中国作为负责任的大国，国际影响力与国际话语权不断提升。中国始终持开放包容姿态，积极推进与其他公共产品提供者合作，不排斥任何消费者对任意产品的使用。

当下，中国积极促进数字经济与公共产品相结合。尽管经济全球化逆流而行，但由中国等新兴国家引领、以数字技术为主要推动力的数字全球化正在兴起。中国不仅直接提供经济发展类产品，也在均衡科技信息时代各国对数字公共产品的需求，向数字经济产品转变。由技术推动的数字全球化，将数字基础设施、数字技术产业、数字全球化企业、数字技术应用与经济各个要素充分链接。数字基建对传统基础设施进行现代化改造和升级，是一种以高新科技为核心驱动力的新经济发展模式，也是重要的新型公共产品。依托数字经济优势，中国可生产并引领科技含量高、可替代性低、适用范围广的新型公共产品。例如，将数字经济运用于金融监管，将数字化技术运用于区域发展。

随着科技发展，区域治理的数字化、技术化要求逐渐增加，中国在数字经济、数字治理等方面拥有显著优势，可精准供应区域国家所需的公共产品。例如，中巴经济走廊、雅万高铁等大型工业制造业、基建项目精准性对接的背后蕴含着厚重的中国力量，极大地改善了区域国家的基建落后局面，对提升区域经济发展意义重大。中国在数字经济领域拥有比较优势，为新型区域公共产品的研发、供给奠定了坚实基础。在数字经济领域，信息通信、元宇宙、物联网、信息科技、区块链、5G技术等正成为数字全球化倚重的关键技术。此外，中国还拥有政策支持、市场和协调配置等巨大优势。中国制造业增加值占全球比重近30%，制造业规模连续14年居世界首位，有全球产业门类最齐全、产业体系最完整的制造业。

除上述公共产品外，贡献中国力量还体现在帮助区域国家树立整体发展意识，建立并优化工业结构，完善经济发展结构，提升区域国家公共产品的研发、生产、供给能力，从而凝聚共识，促使更多国家参与到区域公共产品供应链中。

结语

世界政治极端化态势是一种“风向标”，预示着世界政治经济秩序陷入极大的不确定性、不稳定性之中，未来可能进一步恶化。鉴于此，国际社会亟须思考如何应对各种不确定性风险。围绕世界政治极端化态势对于国际社会的负面效应开展前瞻性研究，不仅有助于科学评估各种风险因素出现的可能性，也有助于提前筹备应对之策。本文聚焦世界政治极端化态势下区域公共产品的供给困境及中国对策，意在描绘世界政治极端化态势及其负面效应，更旨在为新态势下的中国外交提供参考。随着国家实力与影响力不断提升，中国有能力也有意愿引领区域公共产品供给。针对世界政治极端化态势下区域公共产品供给面临再次“私物化”、逐渐“安全化”以及最终“不优化”等困境，中国可围绕区域公共产品供给的公益性、发展性和精准性贡献中国智慧、中国方案和中国力量，提升国际影响力。风险背后同样蕴含着机会，以区域公共产品为依托，积极应对世界政治极端化态势，也是展现中国责任、中国担当和中国影响力的一种契机，对深化中国与区域国家之间的合作、减缓外部风险具有重要战略价值。

【来稿日期：2024-08-12】

【修回日期：2024-10-14】

【责任编辑：谭秀英】

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陈小鼎 张涛：世界政治极端化态势下区域公共产品的供给困境及中国对策

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