肖玙：以竞争为名的秩序改革----美国对华竞争的底层逻辑

学术 2024-11-19 12:46 河北

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肖玙：以竞争为名的秩序改革----美国对华竞争的底层逻辑

作者：肖玙，广东外语外贸大学中国周边战略研究中心研究员

来源：《美国研究》2024年第5期；美国研究

在后金融危机时代（2009年至今），中美经济竞争已成事实。从过往来看，美国对华经济竞争呈现出主动性、螺旋上升态势和风险偏好。这不仅有悖于权力转移理论关于“霸权国倾向于维系现状”的一般论断，也与“国家在权力转移中寻求收益最大化和风险最小化”的理性选择相矛盾。为什么美国在成本超出明确收益的情况下主动升级对华经济竞争？美国对华经济竞争的底层逻辑是什么？它对中美战略竞争有何启示？回答上述问题不仅有助于理解中美关系的深层驱动力和实际走向，也可为剖析大国竞争和权力转移提供理论补充。学界既有的研究从贸易和就业、权力转移以及国内政治等视角阐释了美国发起对华经济竞争的动因及机制，但未就竞争升级的异常规律形成连贯的分析框架。

　　本文基于2009～2023年美国关于制造业振兴的政策文件、立法议案、经济数据以及对华贸易政策，通过溯因分析方法探讨了美国对华竞争与其自由主义经济秩序改革之间的联系，以期为理解中美经济竞争的底层逻辑乃至中美战略竞争的动力机制提供补充性解释。

一既有的研究

国内外既有研究大多从贸易、就业和权力转移的视角解读美国对华经济竞争的动因与行为模式，提出了美国的动因是降低国内失业率、巩固其全球价值链主导地位、缩小贸易逆差、对华接触战略预期落空、遏制/拖延中国经济崛起等代表性论点。近年来，国内外学界从中美两国内政的视角进行的分析迅速增加，提出了基于国内政治行为体、决策偏好、优先议程与国内政治进程等因素的解释。

（一）贸易与就业视角

贸易与就业视角下的分析常见于美国经济学界的学者和政府官员，其代表性解释可分为三类。然而，该论点与实际数据相矛盾。以制造业为例，中国进口对美国就业的明显影响只持续到2010年之前，但美国的对华经济竞争从2009年开始，持续至今。美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics，BLS）和美国商务部经济分析局（Bureau of Economic Analysis，BEA）的数据显示，2000～2010年，美国从中国的进口额增长了283%，制造业就业人数下降了24%；但2010～2020年，美国从中国的进口额增长了23%，制造业从业人数反而增加了10%，这说明二者之间没有必然的负相关。此外，在2010年以前，与中国进口有关的岗位流失多涉及低技术含量岗位，即使不外流也会被自动化所替代。其二是“巩固全球价值链主导地位说”。该论点准确地捕捉到了中美两国在全球价值链上的结构性权力变化，但此说难以解释为何两国的竞争有悖于价值链竞争的一般规律。美国对华竞争发端于2008年的全球金融危机（以下简称“金融危机”），但在此后的很长一段时间内（2009～2016），美国的首要对手并非中国。在制成品出口结构、出口相似度、中高端制造业增加值和竞争性工业绩效指数等指标上，美国同德国和日本的竞争更为激烈。在人均制造业附加值方面，韩国、日本、德国、美国分列全球十大制造业国家的前4位，而中国位列第7。尽管中美两国在中高端制造业的竞争有所加剧，但两国各自的优势领域存在差异，不符合产业竞争一般在相同领域内进行的规律。其三是“减少贸易逆差说”。该论点立足于美国贸易收支失衡的结构性挑战。然而，将对华经济竞争归因于“减少贸易赤字”并不符合美国进口数据的实际变化。该论点反映了美国国内对消费过热以及过于依赖金融和消费的经济结构基础的担忧，也与美国经济学界对经济结构调整的紧迫性和必要性的认知一致。但事实上，美国在减少从中国的进口的同时，增加了从其他国家的替代进口。这导致其商品贸易逆差额在2008年以后的多数年份呈现正增长，其中制造业贸易逆差的增长尤为突出。

（二）权力转移视角

从权力转移的视角解读美国对华经济竞争的动因与行为模式，常见于论述国际关系现实的文献中。该视角的研究侧重于中美两国在国际体系中的物质实力的对比变化，以及崛起国对国际秩序现状的立场的转变，主要表现为三种论点。其一是“接触战略失败论”。该论点折射出美国国内对华战略预期落空后泛起的失落情绪，却低估了美国在对华战略转变上的主动性。冷战结束后美国对华长期采取对冲战略的事实说明，美国的对华政策一直都是乐观预期与悲观预期相结合的。其二是“遏制中国崛起说”。该论点符合现实主义关于霸权国如何应对权力转移的一般认知，但很难解释美国对华竞争的战略节奏问题，即为什么在中美实力差距迅速缩小的情况下，美国选择了渐进式竞争，而不是从美国的相对实力更强的时候起就强力遏制中国？上述两种论点还忽略了一个事实，即美国在升级对华竞争的同时也加强了与同盟国之间的经济竞争，并积极寻求改变与地区伙伴国的合作模式。例如，奥巴马政府积极推动“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）等新的区域自贸协定；特朗普政府以《美墨加贸易协定》(United States–Mexico–Canada Agreement)取代《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement），并且寻求与日本和韩国重新签订自贸协定；拜登政府提出大量竞争性产业政策，并且借助国内立法与欧盟、日本、韩国等盟友开启补贴战。其三是“中国不满国际秩序现状说”。该论点根植于权力转移理论的经典论断，即“崛起国对国际秩序现状持修正主义立场”，但忽略了霸权国对国际秩序现状不满的可能性，以及权力转移以外的其他进程（如国际和国内秩序转型）对霸权国的竞争偏好可能产生的影响。

（三）国内政治视角

　　随着特朗普主义的崛起，“内政动因说”成为分析中美经济竞争加剧的主流框架之一。它强调国内权力格局的变化在中美关系转变中的作用，并且就美国强化对华经济竞争给出了四种有代表性的解释。其一，影响美国对外政策制定的国内行为体发生了显著变化。约翰·霍普金斯大学政治学教授亨利·法雷尔（Henry Farrell）等认为，美国政治制度的去中心化本质使得来自国会和各州的多个行为体有机会影响美国对华关系。这种声音和利益的多重性加剧了贸易和技术层面的对华竞争。各种行动者在采取反映国内政治目标的措施时，往往以牺牲外交考虑为代价。美国国家安全委员会亚洲事务前高级主任麦艾文（Evan S.Medeiros）认为，以民粹主义者和反建制派为代表的新生政治力量同以中间派和建制派为代表的传统政治力量日趋衰落、工商界影响力下降等内政方面的变化，使得美国对华关系中的稳定器和缓冲器的作用被削弱。其二，美国国内政治精英（尤其是决策者）开始转向竞争性政策偏好。特朗普主义崛起对美国内政的冲击，正在外溢到对外政策的层面。特朗普的交易偏好和反复无常的决策特点，使得中美关系出现了自由落体式的恶化。清华大学国际关系学系教授达巍认为，当前的美国对外战略思想在特朗普主义和沙利文主义（Sullivanism）之间摇摆，但二者皆有经济民族主义倾向；乔治城大学政治学教授大卫·艾德斯坦(David Edelstein)认为，中美两国决策者的时间视野的缩短，加剧了他们对彼此的安全焦虑，导致美国对华战略从对冲性战略转向竞争性战略。其三，美国国内政治的优先议程发生变化。北京大学国际关系学院教授王缉思认为，中国的对内优先议程是维持社会稳定，针对外部压力“敢于斗争，善于斗争”；美国的对内优先议程越来越从公共治理转向党派恶斗，而在对外政策上，两党都“耻于妥协”。其四，美国内政极化带来负面影响。近年来，共和党和民主党在美国社会长期以来形成的共识上出现了严重撕裂。在很大程度上，对华竞争的强度陡升显示了内政极化带来的狂热情绪对美国对外战略的冲击。尽管指出了中美关系恶化的国内政治根源，然而“内政动因说”很难解释以下问题：为什么民主党和共和党在对华政策上的立场日益接近，在其他对外政策议题上的分歧却逐渐加大？为什么两党在产业政策上的立场日趋接近？为什么上述两种现象同时出现？

综上可知，既有研究侧重于分析美国对华经济竞争的动机和带来的影响，但其提供的解释与美国对华经济竞争的实际轨迹存在出入，未形成解释竞争异常升级的连贯框架。究其缘由，既有研究通常是在单一进程范式内进行的，即将美国对华经济竞争置于贸易/就业、权力转移或内政的某一种进程内解读，而很少考虑多个进程的交互带来的复杂效应。事实上，中美关系是多维度演化的，而美国的对外政策正是对这种多维度进程的综合回应。因此，在理解美国对华经济竞争的底层逻辑时，分析者应回到真实情境中，还原政策制定者面临的变革压力与惯性阻力，进而得出更准确的结论。如果将体系秩序视为体系内所有进程的基本运行法则，那么一旦霸权国寻求改变体系秩序，其运用于秩序改革的方法和路径将不可避免地影响体系内的其他进程。这样一来，秩序转型会成为霸权国政策制定的支配性因素。

二美国升级对华经济竞争的底层逻辑

自金融危机爆发以来，美国一直寻求重塑一个以再工业化为核心的国内经济秩序和一个以美国工业体系为核心的全球经济秩序。在此背景下，对华竞争被其用来突破美国在改革过程中面临的国内外结构性阻力，促进国内外就秩序改革达成共识。这正是美国发起对华经济竞争的底层逻辑。

（一）自由主义经济秩序的内在失衡

在第二次世界大战结束之后形成的自由国际秩序中，经济秩序的自由主义基础最为深厚。很长一段时间内，美国依靠自由主义经济秩序来实现国内经济增长和国际霸权在握。然而，随着该秩序的扩张，它与美国霸权之间的矛盾不断凸显。早在冷战时期，自由主义经济秩序就面临“失衡”的状况。20世纪70年代，随着西欧和日本的工业迅速崛起，美国的工业品对外贸易从长期以来的贸易顺差变成了贸易逆差。由于在冷战背景下维持西方阵营的共同繁荣有助于对抗苏联的战略竞争，所以，美国积极推动“多极化”，放弃美元金本位，以西方七国集团作为维系阵营内经济秩序的重要补充。20世纪80年代，新兴市场的储蓄涌入美国金融市场，由此形成的长期低利率刺激了美国国内的消费和投资。美国对内“进口”储蓄以支持国内的投资，扩大海外低价商品进口以维持低通胀；对外推进以美元霸权为核心、倡导削减关税和产业转移的（准）全球化国际经济秩序结构。尽管里根政府曾考虑暂缓去工业化，但在签订《广场协议》（Plaza Accord）和苏联东欧发生剧变之后，该计划搁浅。

　　冷战结束后初期，美国超强的相对实力掩盖了其经济的内生性问题。然而，随后的大规模全球化令自由主义经济秩序的“失衡”再次凸显。对美元的海外需求的上升，强化了美国国内经济结构的金融化及其对国内产业资本的挤出效应，乌拉圭回合谈判和北美自由贸易区的成立更加速了美国本土制造业的外流。此外，产业空心化进一步导致中产阶级缩水和政治中间力量弱化，也深刻地改变了美国国内政治的生态。尽管实现了向国际体系的扩张，但自由主义经济秩序的代表性和合理性危机愈演愈烈。2009年，美中经济与安全评估委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）在向国会提交的年度报告中，将金融危机归咎于“大规模的全球失衡”。这标志着美国开始重新审视自由主义经济秩序的内在悖论，并着手加以应对。

（二）以对华竞争驱动经济秩序改革

　　金融危机爆发以来，美国对华竞争的升级轨迹与其推动的经济秩序改革高度相关。这种相关存在两种可能性：其一，经济秩序改革与对华竞争之间没有因果关系，二者皆由第三方变量引起；其二，二者之间存在因果关系。如果在控制第三方变量的情况下，对华竞争与经济秩序变革之间仍存在共振，则二者之间存在因果关联。通常，“民粹主义崛起”被视为最有可能的第三方变量，但控制该变量后，经济秩序改革与对华经济竞争之间仍然存在明显的共振。相比之下，第二种可能性更符合实际。如果对华经济竞争是目的和原因，即美国旨在削弱中国在国际贸易、全球供应链和国际体系中的权力和地位，而经济秩序改革是手段和结果，那么美国理应竭力避免与盟国的竞争，联合盟友共同应对中国的挑战。但事实是，美国与盟国之间的经济竞争也有所加强。相反，如果经济秩序转型是目的和原因，即美国旨在寻求产业回流，重塑以美国为核心的全球工业体系，而对华经济竞争是手段和结果，那么即使美国同盟国达成了对华竞争的共识，也难以避免联盟内的竞争骤然加剧。此外，美国对经济秩序改革的尝试远远早于其对华经济竞争政策的出台——如早在20世纪80年代，美国就对日本和西德展开了经济竞争。换言之，美国寻求的并非单纯的“对华竞争”，而是改变整体经济秩序的格局和原则，而中美权力博弈只是这一过程的表象。

　　美国国际关系学者罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）曾在《世界政治中的战争与变革》一书中提出，社会秩序主要反映其中有权势的成员的利益；当这些成员的利益和权力发生变化时，他们就会产生改变原有秩序的企图；如果从秩序变革中获得的利益超出所需付出的代价，行为体就会致力于推动变革。权力转移理论忽视了一点，即就维系国际体系秩序的稳定而言，霸权国对现行秩序的修正倾向不容忽视。如果崛起国不满于部分秩序现状，那么霸权国也有可能不满于部分秩序现状。如果崛起国的相对实力上升增加了其挑战现状的可能性，那么霸权国为维持其主导地位而改变现有秩序的可能性也会增加。理论上，重塑秩序环境与霸权战争和直接对抗一样，都是遏制崛起国的可选手段。

　　在金融危机之初，对华竞争只是美国寻求经济秩序改革的手段之一，但此后却成为关键甚至首要的手段。这在很大程度上与美国试图改变自由主义经济秩序失衡的“试错”有关。首先，成功的秩序改革需要不断积累改革共识。秩序改革面临的困难显而易见——除了既得利益者的阻挠，改革派也常常会对改革方案提出不同意见。一旦原有秩序的脆弱性加剧，而改革方案又未能形成共识，改革者的处境就会恶化。因此，秩序改革的关键任务在于扩大改革共识。其次，突出外部挑战及其带来的安全风险，有助于增加秩序改革的合理性。外部挑战越是具象化、异质化，其威胁的可信度就越高，改革者也越有可能借助安全焦虑扩大改革共识，以实现制度上的突破。明确对外竞争的重要性，树立“系统性竞争对手”，甚至强调战争的风险，有助于增加秩序转型的必要性和紧迫性，扩大对改革的社会支持。在操作层面，强调对外竞争的难度和复杂性，有助于动员大规模投资，更新工业基础和配套政策；强调竞争的紧迫性则有助于破除制度性阻力，鞭策执政者连贯地执行改革政策。

　　基于此，本文对美国对华经济竞争的日益加剧现象提出了一个功能主义的解释，即经济秩序改革面临结构性阻力，是霸权国主动升级对崛起国竞争的重要原因；具体的因果机制是通过升级对崛起国的竞争，来提升霸权国改革经济秩序的技术实力和社会支持，且结构性阻力越大，对崛起国的竞争强度就越高。首先，秩序改革进程往往面临着技术性阻力和社会性阻力，前者如推行改革所需的物质实力和制度建设，后者如改革所需的社会支持。社会性阻力在结构性秩序改革中尤为突出——即使社会群体就改革的目标达成了一致，在改革的路径、节奏和重点等方面也会存在显著分歧。缺乏有效的社会性支持不仅会影响秩序改革的成效，还会削弱改革者的权力和威望。社会性阻力的减少也有助于突破技术性阻力。其次，升级竞争可能触发崛起国的反制，所以，由此形成的连锁反应将导致霸权国内部社会群体和除崛起国以外的部分国家对“外部威胁扩大、深化”的认可度增加。群体内合作的动力之一，是具象化的外部威胁。在军事建设中，“假想敌”常常被用来有针对性地拓展本国的国防能力；塑造“对手”意象也是联盟构建的惯用方式。最后，霸权国升级竞争有助于提高动员社会资源的效率。由于竞争政策通常设有明确的竞争目标，要求发挥优势和补齐短板，故而能有效地推动社会资源的整合。换言之，相较于宽泛、抽象的改革愿景，将秩序改革的目标具象化为应对具体的竞争对手带来的“挑战”，更有助于激发一国的变革动力。

　　综上，可以得出美国对华经济竞争与其经济秩序改革的互动模式：经济秩序出现危机→升级对华经济竞争并进行战略调整→积累改革共识→实现部分改革目标→对华经济竞争再升级与战略再调整→积累更多改革共识→实现更多改革目标……直至完成经济秩序转型。也可将其表述为以下命题：当面临经济秩序改革的结构性阻力时，美国通过升级对华经济竞争来积累改革共识；美国对华经济竞争的强度与其经济秩序改革面临的结构性阻力的强度呈正相关。

三 实证检验：对华经济竞争与美国制造业复兴

基于上述判断，本文以2009～2023年美国对华制造业竞争为例，对美国对华经济竞争的异常升级规律进行溯因分析。制造业复兴是美国实现再工业化和国际经济秩序转型的核心任务。鉴于金融危机是后冷战国际秩序和中美关系的分水岭，也是美国提出制造业复兴的大背景，因此，以此为起点可以更清晰地呈现美国对华经济竞争与其经济秩序改革之间的关联。下文将从制造业复兴的结构性阻力、美国对华经济竞争的路径、经济秩序改革的共识变化几方面，来解释美国升级对华经济竞争与美国寻求的经济秩序改革之间的因果关系。

　　很大程度上，美国在借对华经济竞争来驱动其制造业复兴所需的支持。在追求效率优先的全球化背景下，美国推动制造业回迁和复兴面临着巨大的阻力。为了撬动效率至上的市场原则和经济布局，美国通过逐步升级对华竞争来改造国内和国际经济秩序的底层架构，推进以再工业化为核心的国内经济结构改革，重建以美国工业体系为核心的国际经济秩序。

（一）奥巴马政府时期

1.结构性阻力

　　奥巴马政府时期，美国制造业复兴最为显著的结构性阻力来自需求层面，即受价格劣势抑制，美国制造业面临着国内外需求增长不足的困境。在奥巴马政府的第一任期，美国制造业复兴的结构性阻力来自制造商在国内市场的价格劣势。由于生产成本较高，美国制造商的产品在国内市场面临低成本制造企业带来的严峻挑战。2007～2016年，制成品进口额占美国进口商品总额的比例从70%上升至77%，而制成品出口额占美国出口商品总额的比例却从77%下降至63%。成本劣势也加剧了产能流失和私人投资的下降，使得美国制造业的实力加速衰落。在奥巴马政府的第二任期，美国制造业复兴面临海外需求不足的压力。海外需求增长缓慢有两个重要原因。其一，在亚太地区，美国的区位优势不及亚洲国家。随着全球制造业网络迁移到亚洲，该地区不仅具备了生产成本和学习曲线方面的优势以及规模化的生产能力，而且形成了潜力巨大的本地市场。加上稳定的经济发展环境，亚洲国家在制造业发展和贸易网络中的区位优势十分突出。其二，全球经济复苏缓慢，欧洲市场需求持续疲软。尤其是在高科技产品方面，欧洲国家在美国出口份额中的比例下降。在这一背景下，2008～2016年，高科技商品的出口额占美国商品出口总额的比例从2007年的29.8%降至2016年的22.41%。

2.对华竞争路径：从规则利用到制度竞争

　　为了释放国内外的需求，奥巴马政府加大了利用现行规则的力度，开启了制度竞争，从而为其所需的经济秩序改革积累共识。通过增加对华贸易诉讼，美国试图在现有国际规则体系中以“强化规则惩罚”的方式调整失衡。当这种方法不再奏效时，美国便转向“修规”。

　　（1）规则利用

　　首先，美国利用国际多边机制，发起对华贸易诉讼。2002～2022年美国在世界贸易组织提起的23起涉华贸易诉讼中，仅奥巴马政府就占了14起，其中8起在其首个任期内提出；在做出裁决的诉讼案中，美国赢得了8场诉讼，其中6场为2013年以前的诉讼。其次，美国积极利用关税手段。2009年9月，奥巴马政府表示，中国轮胎出口激增导致美国轮胎产量下降，轮胎工厂关闭，因此援引了一项以前从未被使用过的法律——根据世界贸易组织的规则，美国有权解决来自中国的进口产品造成的损害——向来自中国的乘用车和轻型卡车轮胎征收3年的额外关税，甚至施压世界贸易组织驳回了中国的诉求。最后，美国建立了新的机制，以强化贸易执法。2012年3月，奥巴马签署命令，批准在美国贸易代表办公室（Office of U.S. Trade Representative）内部设立跨部门贸易执法中心，针对中国和其他国家的所谓不公平贸易行为开展调查和执法，以确保相关国家遵守国际贸易规则。该中心的成员包括美国贸易代表办公室、国务院、财政部、司法部、农业部、商务部、国土安全部、国家情报总监办公室等多个联邦机构。2015年，奥巴马签署《2015年贸易便利及贸易执法法案》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015），将该中心改为美国贸易代表办公室的永久性机构，并将其更名为“跨部门贸易执行、监督和执法中心”（Interagency Center on Trade Implementation, Monitoring, and Enforcement）。

　　（2）制度竞争

　　在奥巴马政府的第二任期，为应对海外需求增长乏力的问题，奥巴马政府寄希望于达成高标准的区域自贸协议，并为此将对华经济竞争升级到制度竞争的层面。由美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定”不仅设定了更高程度的贸易自由化目标，还设置了针对国有企业、政府采购透明度和贸易便利化、高标准知识产权保护以及环境和劳工的标准，以便“合理地”将中美经济博弈嵌入“跨太平洋伙伴关系协定”的规则设定。《2013年总统贸易政策议程》（President's 2013 Trade Policy Agenda）和《2013年度总统经济报告》（Economic Report of the President 2013）清晰地表明了奥巴马政府的上述考虑。奥巴马政府直言，“跨太平洋伙伴关系协定”的重要性在于“加强亚太国家之间经济和政治关系方面的战略价值”，它将帮助美国改写21世纪的贸易规则，“如果美国不去制定这些规则，那么像中国这样的国家就会这么做。这只会威胁到美国的就业和工人，破坏美国在世界各地的领导地位。”

3.改革共识的变化

　　奥巴马政府通过升级对华经济竞争，扩大了国内和地区伙伴国关于“强化现行规则下的惩罚”和“修规”的改革共识。

　　首先，在认识到无法单纯依靠市场调节和现有的贸易规则来有效地促进美国制造业的国内外需求之后，奥巴马政府将改革的重点放在了制度层面。通过修改制度和规则撬动“需求”，成为美国府会共同关心的话题。除媒体大肆渲染“中国贸易威胁论”之外，在推进国内经济制度调整的听证会和政策辩论中，政府和立法机构最常用的叙事就是“现行规则以美国经济健康为代价推动了中国的崛起”。在此背景下，美国国内的政治精英转而大力支持利用现行规则惩罚“不公平的贸易行为”，一旦现行规则有悖于美国的利益，就改变规则，创立新规。这方面的一个典型案例是美国政府借对华竞争的名义成功地获得更大的执法权。2012年，第112届国会众议院以370∶39的投票表决推翻了2011年底联邦巡回法院关于“商务部无权向（中国等）新兴经济体征收反补贴税”的裁决，并通过了1930年颁布的《反补贴税法》（Antidumping and Countervailing Duty Laws）的修正案，赋予商务部向“非市场经济国家”进行反补贴调查和征收反补贴税的权力。

　　其次，对华竞争还引起了地区伙伴国在经济秩序改革立场上的微妙转变。为了推进区域自贸谈判，美国以同中国进行制度竞争的方式向地区国家推销美国偏好的规则标准。可以说，中国虽然没有参与“跨太平洋伙伴关系协定”，却是该协定的谈判得以迅速完成的关键。在具体议题上，对华经济竞争也帮助美国更快地实现了其主导区域贸易规则设置的目标。例如，为了强化打击贸易伙伴操纵汇率的能力，美国将人民币升值列为“中美战略与经济对话”的主要议题，并寻求其他主要经济体共同向北京施压。实际上，美国将中国作为汇率改革的主要施压对象的真正目的，在于带动国际汇率体系的结构性变化。2015年11月，“跨太平洋伙伴关系协定”成员国发布《跨太平洋伙伴关系国家宏观经济机构政策联合声明》（Joint Declaration of the Macroeconomic Policy Authorities of the Trans-Pacific Partnership Countries）。声明重申，各国不会利用本币贬值来获得外贸竞争优势，成员国将定期公布各自的外汇储备和汇市干预数据。这使“跨太平洋伙伴关系协定”成为有史以来第一个明确与宏观经济政策和汇率挂钩的自由贸易协定。

（二）特朗普政府时期

1.结构性阻力

　　特朗普政府上台时，制造业复兴的结构性阻力表现在三个方面。其一，传统制造业加速流失。以纺织业为例，2009～2017年，美国纺织业的出货量从577亿美元下降到513亿美元，但全部纺织品和服装的进口总额却从810亿美元增加到1050亿美元，增幅近30%。2007年11月至2016年11月，美国钢铁进口额增加了78%，产能利用率却从91%跌至66%。其二，新兴产业培育难。这在清洁能源产业领域尤为突出。2012年之前，美国的光伏装机容量和发电量都远高于中国。但从2014年起，中国的这两个指标一直高于美国。2017年，中国光伏发电新增装机容量达到53吉瓦（GW），累计装机容量达到131吉瓦，位居世界首位；而美国的新增光伏发电装机容量仅为10.6吉瓦，累计装机容量只有51吉瓦。2014年，太阳能制造业在全美范围内提供了约3.2万个就业岗位，只占美国制造业就业总人数中极小的比例。其三，先进制造业的贡献有限。奥巴马政府寻求以高端制造业推动再工业化的计划不及预期。首先，高端制造业提供的新增岗位有限。尽管软件和技术行业快速增长，但美国先进产业的就业增长已大幅低于2001年的水平。2001～2019年，美国46个制造业行业中有36个行业的工作岗位减少，减少数量高达73.4万个；在100个最大的城市中，只有7个城市的关键先进产业生态系统促进了所在地区的就业。其次，高端制造业对生产效率的拉动放缓。美国非农劳动生产率增速停滞，2009～2016年的年均增速仅为0.8%。尽管研发与设计活动的投资占全球工业生产总值的比重上升，但美国在规模化生产、灵活性和学习曲线方面的表现均明显下滑。最后，高端制造业未能带动出口的明显增长。2008～2016年，高科技出口占美国总出口的比例从2007年的29.8%降至2016年的22.41%。2010～2016年，高技术产品出口额（以现价美元计算）从1660亿美元增加到1739亿美元，而同期中国的高技术产品出口额从4743.5亿美元增至5845.2亿美元。同期美国高端制造业在出口结构方面的地位不升反降，高科技产品占制成品出口的比例也从2009年的24%降至2016年的22%，而中国的这一比例一直保持在30%以上。事实上，软件和信息行业的优势掩盖了美国其他大多数先进产业的短板。如果排除信息技术产业和其他信息服务业，1995～2018年美国在全球先进产业产出中的相对份额下降了16%。2016年，制造业就业人数占比排名前25位的制造业州将近80%的选举人票投给了特朗普。这说明选民对奥巴马时期的制造业改革并不认可。

2.对华竞争路径：从贸易战到贸易安全化

　　为应对上述结构性阻力，特朗普政府将对华竞争路径从贸易战升级到贸易安全化，即通过强化执法为对等交易做铺垫，以提升美国制造业的竞争力；若此法不再奏效，则转借国家安全的名义限制特定贸易，强行拉动产业回流。

　　（1）基于严格对等和交易思维的贸易战

　　特朗普政府不顾及中美经贸关系整体健康发展的重要性，将中美贸易分解为一系列带有量化指标的具体交易。特朗普曾明确地表示，反对美国为地缘政治利益牺牲贸易利益，承担不对称的贸易协定义务，不能容忍美国商品面临不对等的壁垒和强制要求。自2017年8月起，美国贸易代表办公室开始对华开展301调查，并发布了涉及价值500亿美元、1300个单独关税项目的进口产品惩罚关税清单——将其税率提高25%。2018年6月至2019年10月，特朗普多次宣称将对价值2000亿美元的中国商品加征10％的关税，并威胁称如果遭到中国的反击，将对另外价值2000亿美元的中国商品追加额外关税。2019年8月24日，特朗普在推特上宣布，从9月1日起，对价值3000亿美元的中国输美商品的加征税率将上调至15%，并且要求美国企业撤出中国。尽管在《中美第一阶段经贸协议》中，美方同意分阶段取消对中国产品加征关税，并将对价值约1200亿美元的中国商品加征的关税下调至7.5%，但仍然坚持对价值约2500亿美元的中国商品加征25%的关税。

(2)贸易安全化

　　将国家安全同贸易利益和产业结构调整进行捆绑，改变了经济竞争中的收益和风险认知，可以被视为美国对华经济竞争向更基础的经济秩序基础性架构蔓延的表现。特朗普时期的贸易安全化主要表现为三项举措。一是进口审查。特朗普政府对2018年自中国进口的钢铁和铝加征关税，并对汽车和铀进口对国家安全的影响展开调查。2017～2018年，特朗普政府根据1962年颁布的《贸易扩张法》（Trade Expansion Act）第232条款，对从中国进口的钢铁、铝、汽车和铀等商品对美国国家安全的影响展开调查，并对钢铁和铝分别征收了25%和10%的关税。二是出口管制。特朗普政府将多个中国实体纳入出口管制清单。自2018年起，美国商务部工业安全局（Bureau of Industrial Security，BIS）宣布对中兴通讯股份有限公司处以3亿美元的罚款，并禁止美国公司在未来7年向其销售零部件、商品、软件和技术，同时将华为技术有限公司及其附属公司列入实体名单。2019年1月，美国以涉嫌盗窃商业秘密和欺诈为由，对华为提出23项起诉。美国工业安全局也将华为及其附属公司列入实体名单。此外，特朗普政府还将《出口管制改革法》（Export Control Reform Act）正式升格为法律，要求“整合外交、经济、情报、执法和军事等多种要素”，形成涵盖网络安全、出口管制、防核扩散、投资审查、签证筛选的综合性竞争体系；要求总统与商务部、国防部、国务院、能源部等部门协调，识别对国家安全至关重要的“新兴与基础技术”，并对其施加额外限制。三是投资审查。为阻止中国获取“关键技术”，特朗普政府加强了对关键技术领域的投资与并购审查。2018年通过的《外商投资风险评估现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）扩大了外国投资审查委员会的权限，以加强对中资收购美国科技类企业的管制。2018年11月，美国财政部做出规定，涉及27个行业“关键技术”的交易（即使是非控股投资）都必须接受该委员会的审查。在此背景下，多起中国企业并购美国企业或科技类初创公司的风投项目被叫停，涉及行业包括芯片制造、软件制造、半导体、生物技术、汽车发动机、高分子材料等。

3.改革共识的变化

　　通过升级对华竞争，特朗普政府增进了美国社会关于经济秩序改革的共识。具体而言，特朗普政府采取了以下措施。一是改变了国内对经济秩序稳定的预期，强化了商界关于美国寻求改变秩序现状的认知，增加了选民对激进改革措施的耐受程度。例如，为了合理化退出“跨太平洋伙伴关系协定”的决定，特朗普政府将中国描述为该协定的主要受益者，认为协定的原产地原则鼓励大规模外包给中国，帮助中国商品更便利地涌入美国，增加了中国的影响力，损害了美国的知识产权和技术。“‘跨太平洋伙伴关系协定’更有利于中国”的舆论策略，让“基于严格对等原则的贸易新协定”显得更有吸引力，为《美墨加贸易协定》的通过增加了社会性支持。在“反华成为两党少有的共识”的背景下，以“对华竞争”的名义提出和通过的激进保护主义措施和产业政策议案迅速增加，反映了美国社会对激进政策的容忍度增加。

　　二是弱化了国际多边机制对美国经济秩序改革的制约，美国因此得以加大援引国内法律的力度。例如，1974年颁布的《贸易法》（Trade Act of 1974）第301条款和1962颁布的《贸易扩张法》（Trade Expansion Act of 1962）第232条款，都被用来强化对华贸易执法。《贸易法》第201条款则被用来增加对国内特定行业的联邦救助。在解释为何绕开世界贸易组织时，特朗普政府给出的理由是，该机制以削弱美国经济为代价，推动了中国经济的增长。《2017年总统贸易议程》（President's 2017 Trade Policy Agenda）更直言，目前的全球贸易体系对中国非常有利，但没有给美国带来同样的好处。在解释美国为何反对赋予世界贸易组织上诉机构更多职权时，特朗普政府宣称，赋予上诉机构更多职权“只会帮助中国更灵活地规避世界贸易组织的规则”。可以说，特朗普政府推动了美国社会对经济民族主义的支持。

　　三是推进了两党的政策风向变化。首先是保守派对扩大公共投资的反对立场开始转变。奥巴马政府的复苏计划曾受困于政府的债务上限而被迫削减其规模。反对扩大公共预算曾催生茶党运动的兴起，导致了两党的政治极化。然而，特朗普不断强化对华负面叙事，在迎合部分选民的同时，逐渐撬动了保守派的立场，使其支持在对“国民经济与国家安全至关重要的领域”扩大公共投资。可以说，《基础设施投资与就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）与《通胀削减法案》在很大程度上受益于两党对公共投资的共识的增加。其次是两党的贸易政策日益与国家安全相结合。特朗普时期的贸易安全化举措将制造业回迁合理化和长期化，为拜登政府的供应链战略创造有利条件。在这一背景下，2018～2019年，美国制造业回流指数出现了自2008年以来的最大增幅，来自亚洲低成本国家和地区的制成品的进口额从8160亿美元减至7570亿美元。

（三）拜登政府时期

1.结构性阻力

　　拜登政府时期，美国制造业复兴面临的结构性阻力表现为投资、产能和生态链层面的制约。首先是投资不足问题，这体现在两个方面。一是投资总量不足。尽管实现了部分制造业的回流，但特朗普政府一直未能通过大规模的制造业投资计划。特朗普执政时期，美国实际私人固定投资（制造业投资）仅在2019年小幅增长。二是投资结构重研究，轻应用。尽管联邦政府长期以来对尖端技术的基础研究投入了大量资金，但由于缺乏将尖端技术转入工业生产的公共投资，企业又不愿承担新技术推广的高昂成本，导致美国制造业在学习曲线、规模化生产、应用技术创新和市场占有率等指标上均落后于其他制造强国。其次是产能制约问题。在国际层面，地缘政治冲突、新冠病毒大流行和其他突发事件引发的跨国供应链危机，对美国制造业的产能提升形成了制约。在国内层面，围绕工业用地、移民政策、外资审查、产业配套、工资增长等问题形成的联邦、地方和企业之间的权力博弈，使制造业投产和扩产的成本过高，实际产能增速落后于规划目标。最后，制造业振兴还面临着产业生态链的局限，特别是在基础设施、原材料和零部件供应以及上下游供应商网络等产业配套方面。许多企业甚至认为这是制造业回流美国面临的主要障碍。此外，美国长期忽视基础设施建设，使得东、西海岸的高科技区与中部城镇的利益联系断裂，限制了产业集群的发展，进而阻碍了技术创新、市场拓展和人才培养的协同进步。

2.对华竞争路径：从供应链安全化到重塑相互依赖

　　拜登政府想要做的，是建立一个能够增加投资和产能、改善生态链的制度框架。其路径选择的逻辑是，以对华竞争推动国内外产业政策联盟，以结盟驱动制造业投资；当供应链安全化不足以推动上述目标的实现时，则重塑国际体系中的相互依赖原则和格局。这一思路具体表现为以下两种对华经济竞争路径选择。

　　一是实现供应链安全化，以竞争推动国内结盟和投资。拜登政府的供应链转型竞争性更强，改革力度更大。首先，它寻求将供应链的所有环节安全化：在生产环节,鼓励近岸化和友岸化，减少对中国进口的依赖；在流通环节，实行进口来源多元化和出口管制，并且以“长臂管辖”的方式加强对第三方贸易的管控；在技术环节，以“小院高墙”来限制中国发展高科技，减少对华科研合作；在人才环节，限制高科技人才受雇于中国企业和机构，减少人员双向流通；在原材料环节，加大替代材料的研发和生产，在北约、七国集团和“印太经济框架”“全球基础设施计划”等框架下组建关键原材料供应链的多边机制。其次，它以国内立法的形式将供应链安全战略长期化。即使面临严重的通胀压力，拜登政府也未放松贸易战，甚至借对华战略竞争的名义将供应链转型同本土制造业的扩张联系起来，并且以大规模产业政策将其制度化和长期化。这方面的典型案例是《科学与芯片法案》和《通胀削减法案》。这两部法案将增加半导体和动力电池的供应链韧性的目标，转化为本土化生产的动力。在这一背景下，2023年，美国对华贸易逆差大幅收窄，从中国进口的商品额同比下降了20%。

　　二是重塑相互依赖关系，改造国际经济秩序。拜登政府的供应链安全化并未止步于国内部署。一方面，拜登政府加紧拉拢盟友和地区伙伴国，试图打造贸易-安全复合体。例如，拜登政府拉拢荷兰、日本和韩国加入“芯片四方”机制，推动七国集团成员签署共同管理关键矿产供应链风险的协议，并拉拢印太地区的国家进行《“印太经济框架”供应链协议》（IPEF Supply Chain Agreement）谈判，以组建一个基本将中国供应商排除在外的供应链体系。上述做法有助于建立美国在印太地区供应链网络中的主导地位，“弥补”美国在地区经贸网络中的短板，更好地为其私营部门扩大区域市场准入服务。另一方面，拜登政府积极同南方国家在关键矿产供应、基础设施建设、数字经济和低碳转型等领域拓展合作。上台以来，拜登政府签署了《美印关键和新兴技术倡议》（U.S.-India Initiative on Critical and Emerging Technology），召开了首届全球民主国家峰会，积极推销“民主vs专制”的对立叙事，一直致力于推动南方国家与美国进行供应链合作，支持美国主导下的全球化转型。

3. 改革共识的变化

　　通过升级对华经济竞争,拜登政府获得了多项改革共识。首先，借着对华竞争，拜登政府扩大了支持产业政策的国内联盟。2022年10月，美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）指出，产业政策是“（经济秩序）再平衡”努力的一部分。2023年5月，美国国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）在题为“新华盛顿共识”的演讲中直言，当私营部门无法自行进行所需投资以确保美国的国家雄心时，就需要实施产业政策。与此同时，共和党也一改传统的新自由主义政策理念，转而拥抱产业政策。例如，共和党参议员马克·卢比奥（Marc Rubio）曾多次呼吁美国制定更多针对性的产业政策，以促进“生产增长、供应链弹性、高薪就业和军事实力”。《基础设施投资与就业法案》《科学与芯片法案》和《美国创新与竞争法案》(U.S. Innovation and Competition Act)等法案在国会获得通过，说明两党在产业政策上的共识正在增加。

　　其次，拜登政府开启了支持产业政策的跨国联盟。通过将“俄乌冲突”与“台海问题”相关联，美国及其西方盟友纷纷布局供应链“去风险”战略。这使得产业政策在长期受新自由主义经济学支配的西方国家越来越常见。欧盟也从支持自由主义经济秩序的传统立场加速转向平衡贸易与安全需求的近岸化和本土化战略。国际货币基金组织的一项报告显示，2023年，发达经济体推出的产业政策数量达到了1282项，其中欧洲国家的产业政策数量超过400项，在所有经济体中增长最快。

　　产业政策联盟极大地推动了美国制造业的投资、就业和回迁。仅《基础设施投资与就业法案》《通胀削减法案》和《科学与芯片法案》就通过了2.3万亿美元的国内投资。自2021年底至2023年一季度，美国在基建、新能源和半导体等产业投入的支出增加了一倍，且这种增长主要是由计算机、电子和电气制造建筑的支出推动的。截至2023年5月，拜登政府的“投资美国计划”（Invest in America）共涵盖270多个项目，投资总额达到4790亿美元。2021～2022年，美国制造业新增71.1万个岗位，就业人数达到1320万，达到2008年以来的最高水平，增幅为4.2%。其中，2022年全年制造业就业人数同比增长更是达到了1987～2022年的最大增幅。2021年以后的制造业新增订单创下2009年以来（扣除疫情恢复因素）的最快年度增长纪录。科尔尼管理咨询公司（Kearney）的调查显示，2022年尚未考虑回流美国的企业只占海外美国企业总数的4%；约1/3决定回流的企业表示已经回流部分或全部业务；46%的企业预计于2025年前启动回流。

最后，美国在印太地区获得了更多的经济影响力。通过国内外的产业政策联盟，拜登政府部分实现了对效率优先的全球化和遵循市场原则的经济秩序的改革。对华竞争使美国有机会在印太地区的贸易网络中打入楔子，利用美国企业及其专有技术作为对外政策的工具，迫使盟友和伙伴支持美国在印太地区的地缘经济战略，改变该地区秩序的安全-经济二元结构。

结语

综上所述，针对美国对华经济竞争的异常升级现象，本文提出了一个对外竞争与秩序改革联动的解释框架，即霸权国借由同崛起国的竞争来驱动国内和国际层面的经济秩序改革所需的共识，进而重塑更有利于霸权国的经济秩序。针对2009～2023年美国对华制造业竞争的溯因分析显示，在自由主义经济秩序的原则下，美国难以实现制造业复兴，遂转而以对华竞争的名义强化其在产业政策方面的国内外联盟，以加速和扩大制度调整，撬动传统的供应链转型，推动以再工业化为核心的国内经济结构改革和以美国工业体系为核心的国际经济秩序改革。

　　在美国的对外关系史上，不乏借对外竞争来改革秩序的先例。里根政府曾对日本和西德施以此法，以推动和改善冷战背景下美国在国内和国际经济秩序中的失衡。在经济全球化的背景下，再工业化面临的结构性阻力巨大，但大国竞争有助于美国撬动效率至上的传统供应链，实现由内向外的结构性秩序改革。即使没有中国，美国也会围绕其他竞争对手来包装其秩序改革议程。

　　然而，加剧对华经济竞争给美国带来的助力是有限的。在很多议题上，对华竞争无助于美国的转型目标。例如，在当前的制造业复苏中，美国面临的是一个“不可能三角”——有效控制成本、促进就业岗位增长、维持强劲的市场需求这三个目标，是不可能同时实现的。这是因为：要想大幅增加就业岗位，企业的生产成本就势必上升，这会反映在产品的最终价格上，导致市场需求因价格上涨而缩减；要想控制成本和保持强劲的市场需求，大多数企业都会选择升级自动化或岗位外包；要想追求成本控制并刺激就业岗位大幅增长，企业只能降低平均工资水平，这不仅有悖于民主党和共和党当下的政策议程，更会拖累美国国内市场需求的增长。这是美国经济的内生性问题，与对华经济竞争的强度变化无关。而在另一些议题上，美国甚至需要与中国合作，才能实现其转型目标。例如，要想迅速推动低碳经济，形成规模化市场，美国应与中国的绿色制造业开展有效的合作，而非重复投资，从而推高绿色转型的成本，降低市场的转型兴趣。长期来看，对华竞争是美国应对自由主义经济秩序失衡的阶段性抓手，也将随着秩序改革实效的变化而改变。

　　对中国而言，应对美国的经济竞争关键在于两点。其一，对内坚持改革，推进高质量发展，持续夯实经济基础。当前，中国正处于人口结构变化和产业结构转型的内部剧变之中，且面临全球产业链和供应链重组的外部挑战。因此，中国更要深化改革，一方面发展新质生产力，以科技创新推动产业转型和升级，在提升产业链、供应链韧性的同时不断提高经济发展水平；另一方面，增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，优化消费环境，筑牢经济增长的国内基础。此外，中国必须持续重视制造业的发展。制造业是中国经济实力的主要支撑，对中国在国际体系中的影响力有着重要贡献。推进以制造业为代表的新质生产力不只是为了应对大国战略竞争，也是为了发掘潜力，促进国际经济体系与中国进一步合作。

　　其二，对外积极参与全球经济治理，推动全球经济治理体系的有序变革。作为国际体系中的重要成员，中国应平衡近期目标和中长期战略，以应对全球经济秩序的动荡。这具体包括：在应对短期贸易战等产业链和供应链的冲击时，建立国内战略储备等安全阀和多维区域自贸协定等国际缓冲区；在应对国际经济秩序的转型时，继续推动世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织的改革方案，发挥金砖国家+、上海合作组织等区域多边机制的协调作用，以及亚洲基础设施投资银行、新发展银行等多边机构的杠杆作用，务实、高效地推进“一带一路”倡议和全球发展倡议。

　　从更广泛的层面来看，美国对华战略竞争的动力和演化机制受到权力转移与自由国际秩序转型的共同作用，但是以对华竞争为名推动国际秩序改革不具有可持续性。当前，美国对华竞争在程度、范围和复杂性上都超出了其过往的经验。由于寻求改变秩序，美国对国际体系内的地位和权力的变化更为敏感。这使得中美权力转移面临的结构性压力更大，竞争机制也更复杂。随着竞争加剧，战略成本和失序风险将会上升。这是因为，中美竞争不是阵营内的竞争，也不局限于经济竞争，而是与地缘政治战略结合并冲击整个国际体系的竞争。秩序转型也会加剧美国与同盟国的竞争，挑战美国的联盟管理能力。当前全世界面临的能源转型、气候挑战和技术变革，可能是工业革命以来生产方式最大的转变，将在政治、经济和社会层面产生深远的影响。简言之，上述挑战使得秩序转型的过程异常复杂，以竞争为名的秩序改革很可能因非意图后果或突发性危机而最终背离美国推动秩序转型的初衷。对中国而言，美国的改革目标与改革实践之间的偏差意味着权力博弈的压力不是恒定的。在做好自己的前提下，中国应针对当前的战略环境保持外交的适应性和灵活性。

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