王达 张瀚之：日本“人的安全”外交的成效与问题

（一）日本“人的安全”外交取得的成效

通过近30年的外交实践，“人的安全”外交已经成为日本参与国际安全事务的重要手段，一定程度上抵消了西方盟友对其“贡献不足”的批评。海湾战争时期，日本不惜通过增税的手段以为美国提供大量财政捐款，却没能得到西方盟友的认可，反而被批评为安全同盟体系的“搭便车”者。日本政府不得不寻求一种新的方式，以便能够在安全领域为盟友做出更大的贡献，而“人的安全”外交正是其应对之策。“人的安全”理念将国际社会对于安全范围的认知扩大到社会和经济领域，并将社会和经济发展活动的重要性上升到与常规安全问题同等重要的高度。这为日本提供了一种以非军事手段为国际安全做出贡献的新思路。

亚洲地区的安全稳定对美国及其盟友来说具有重要的战略意义，但在亚洲金融危机爆发后，受“华盛顿共识”和紧缩政策的影响，美国当时的财政情况难以支持其解决该危机造成的各类地区性问题。与美国的退却相反，小渊惠三政府在危机爆发后就迅速表示，针对亚洲金融危机导致亚洲各国政府在医疗服务和教育方面的支出大幅减少并让人民的安全受到威胁，日本政府将启动一项规模达300亿美元的援助计划，即“新宫泽计划”，以帮助这些国家走出危机并提振地区的“人的安全”水平。除了双边援助，日本还利用“联合国人类安全信托基金”（UNTFHS）在亚洲启动了如减贫、教育、医疗保健、传染病控制等诸多“人的安全”项目，而这都是其西方盟友不能提供的。在美国发动“反恐战争”后，“人的安全”外交再次成为日本向其盟友做出贡献的方式。时任首相小泉纯一郎表示，“我们必须将消除恐怖主义与消除对‘人的安全’的威胁联系起来，因为武装冲突、贫困和其他社会经济因素为恐怖主义提供了‘温床’。”所以，日本决定通过“人的安全”外交参与阿富汗的重建工作，包括向阿富汗人民提供清除地雷的设备和技术、协助开发人力资源以及派遣自卫队参与道路和供水设施重建工作等。虽然日本外交行动的实质还是提供发展援助，但通过“人的安全”这个媒介，日本成功将自己的角色转变为国际安全的提供者，而不再是海湾战争时期盟友眼中的“搭便车”者。同时，日本“人的安全”外交与美国的安全议程有较强的互补性，弥补了其解决非军事威胁时的短板，这也让日本被其西方盟友所赞赏。

在更好配合西方盟友之外，“人的安全”外交也对日本改善国际形象和提振国际影响力发挥了积极作用。首先，开展“人的安全”外交使日本能够在深度介入国际安全问题的同时维护其和平形象。与以军事为核心的传统安全观念不同，“人的安全”理念允许日本在国际安全领域中扮演一个有限的角色，而不会要求或支持其发展成为一个军事大国。同时，日本也有意与“人的安全”理念中“强调免于恐惧的自由”的这部分内容保持距离，因为这经常使发展中国家联想到“保护的责任”与“侵入式民主”。这样一种非军事的、尊重各国主权的外交主张，有利于维护战后日本一贯的“和平国家”形象。其次，开展“人的安全”外交使“日本负责任大国”的形象能够深入民心。作为“人的安全”外交的一部分，日本在全球143个国家和地区开展了大量基层人类安全赠款援助项目（“草根项目”）。此类援助项目虽然规模较小，金额通常在7万美元以内，但因为是人类安全项目，所以其高度关注当地民众的基本民生问题，例如帮助开挖水井、提供职业培训、修建中小学校舍和捐赠基层医疗设备等。而且，此类项目主要关注受援国行政服务难以覆盖的落后地区，并以加强社会弱势群体的“人的安全”为核心目标，所以在为当地民众做出贡献的同时，也极大地提高了其对日本的国际认可度。最后，开展“人的安全”外交也有助于日本践行争取联合国安理会常任理事国席位的行动计划。一方面，日本在二战后就迅速确立了以联合国为核心的多边外交构想，但受宪法的限制，日本难以在应对传统安全威胁方面发挥太大作用。另一方面，进入后冷战时代，国际社会的多数成员都已经认识到，非传统安全威胁对全球秩序的威胁已不亚于传统威胁。在这样的背景下，通过开展“人的安全”外交，日本得以成功参与联合国各类非传统安全项目，如减贫、难民治理、反人口贩运和毒品治理等。在配合联合国开展安全行动的同时，日本也为自身在联合国谋取了更大的发言权。进一步说，“人的安全”本身就是由联合国开发计划署提出的议题，受到联合国的高度关注。联合国前秘书长安南就曾表示，日本为人类安全做出了非凡的贡献，如果联合国有“人类安全理事会”这样的机构，日本无疑将获得终身席位。

（二）日本“人的安全”外交存在的问题

过去30年间日本开展“人的安全”外交也暴露出种种问题，学界亦进行了广泛的关注和讨论。一方面，学者们普遍注意到了日本政府利用“人的安全”概念开展外交活动的“工具性”特征，包括将“人的安全”作为“修辞盾”以抵消西方盟友的指责、借“人的安全”洗刷二战时期的军国主义形象以及通过“人的安全”外交深度介入国际安全事务以为军事“正常化”做铺垫等。另一方面，一些学者也指出了日本政府“人的安全”外交的具体问题所在，例如忽视生命安全、自限于发展领域和缺乏国际交流等。其中负面评价最多的是日本“人的安全”外交在难民领域的“两面性”，即日本在“人的安全”问题上的言辞承诺与其在难民接收问题上的实际表现之间存在着明显差距。整体来看，日本开展“人的安全”外交所存在的问题至少存在于以下三个方面。

第一，日本政府通过UNTFHS开展了一些援助活动，但其在“人的安全”项目上的援助支出与其官方发展援助总额相比微不足道。如果进一步对日本参与的援助项目进行细分会发现，许多并非通过UNTFHS开展的援助项目也被日本政府归类为对“人的安全”的支持，诸如通过为日本海外商业投资提供“种子资金”以促进出口贸易的经济援助项目，以及加强亚洲区域一体化并提振自身领导地位的政治援助项目等。此类项目都被日本政府描述为发挥了支持“人的安全”的作用，但事实上很难判断这些援助项目究竟是被用来支持“人的安全”事业还是满足日本自身的国家利益。

第二，“人的安全”未能对日本的国家安全政策特别是“日美安全保障体制”等产生任何结构性的影响。在通过外交活动积极推进“人的安全”事业的同时，日本还花费了大量精力维护以非常狭隘的国家安全利益为基础的日美同盟关系。而当两者的目标发生冲突时，日本对“人的安全”的追求明显退居其次。最典型的例子就是支持美国在伊拉克的军事利益、参与“反恐战争”，不仅伤害了伊拉克人民，遭到了多数日本民众的反对，而且没有经过联合国的授权，这都明显与日本本应坚持和倡导的“人的安全”理念背道而驰。

日本在难民接收问题上的表现并没有与其“人的安全”外交同步。自20世纪90年代以来，由于强调国家利益的传统安全观念越来越难以保护难民，所以希望解决难民问题的倡导者开始集体转向“人的安全”这一新兴概念。绪方贞子本人也在1999年人类安全问题部长级会议的主旨演讲中反复强调，“难民和国内流离失所者是人的安全危机的一个重要症状”。出于对“人的安全”理念的重视，日本政府在难民接收制度上也做出了一些调整和努力，但实际表现与其在“人的安全”外交上的角色定位仍存在强烈反差。纵向来看，日本的难民接收数量并没有随着其对“人的安全”的承诺而出现实质性的增长；横向来看，长期低迷的难民接收记录也并未达到支持“人的安全”的西方发达国家的平均水平。