本文作者
朱幸
重庆静昇律师事务所合伙人
合规风控法律服务中心执行主任
周筱梧
重庆静昇律师事务所专职律师
前言
国有企业资产属于国家所有，通过合规管理，可以确保国有资产在交易过程中得到合理的评估和处理，避免国有资产的流失或被低估，从而保障国有资产的安全。国有企业资产交易合规的重要性不容忽视。只有通过加强合规管理，才能确保国有企业在资产交易过程中的规范、透明和公正，保障国有资产的安全和企业的可持续发展。
笔者拟结合国资国企服务经验，就国有企业资产交易的重点合规内容从以下方面进行解读：
1、国有企业涉及哪些资产交易行为？
序号 | 交易类别 | 基本界定 | 依据 |
1 | 企业产权转让 | 转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为 | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
2 | 企业增资 | 增加资本的行为，不包括政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入 | |
3 | 企业资产转让 | 重大资产转让行为 |
其中需进场交易之“重大资产”的界定依据当地政策界定，以重庆为例：
根据重庆市国有资产监督管理委员会《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》【渝府办发〔2019〕114号】规定，“重大资产”是指：
（1）土地使用权、房产、知识产权和账面净值（或评估价值）100万元以上的生产设备、债权、在建工程等重大资产；
（2）一次性转让账面净值在100万元以上的报废固定资产。
2、国有资产有哪些类别？
一级类别 | 二级类别 | 举例界定 | 依据 |
国有资产 | 产权 | 有限责任公司股权、股份有限公司股份、上市公司股票、合伙企业财产份额、外商投资权益 | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】《上市公司国有股权监督管理办法》【36号令】、《公司法》《合伙企业法》《外商投资法》等 |
注册资本 | 注册资本(出资额)，含有限责任公司股东认缴(实缴)新增资本的出资、股份有限公司的股东认购新股 | 《市场主体登记管理条例实施细则》 | |
资产 | 生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产 | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
3、国有企业资产交易常见的违规情形？
国有企业应注意以下合规风险：
（1）未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让；
（2）财务审计和资产评估违反相关规定；
（3）隐匿应当纳入审计、评估范围的资产，组织提供和披露虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结果及法律意见书等；
（4）未按相关规定执行回避制度；
（5）违反相关规定和公开公平交易原则，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等；
（6）未按规定进场交易。
4、国有企业资产交易如何保证交易标的“权属清晰”？
实践中，国有企业可根据以下路径识别交易标的是否“权属清晰”：
（1）核查权属认定佐证材料：产权登记证、产权登记表，其他还包括产权证明、资产评估报告、清产核资证明等；
（2）核查权属认定登记类型：占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记；
（3）核查企业产权登记表，如《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》第36条：批准或决定企业产权转让行为时,应当审核下列文件:……(四)转让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记证；
须注意，对于因情况复杂，一时难以界定清楚所有权关系的资产，要专门记帐反映。在依法作出所有权界定之前，任何部门、企事业单位和个人不得自行处置。
5、带抵押物权的资产能否作为交易标的？
《民法典》第406条：抵押期间，抵押人可以转让抵押财产。当事人另有约定的，按照其约定。抵押财产转让的，抵押权不受影响。抵押人转让抵押财产的，应当及时通知抵押权人。抵押权人能够证明抵押财产转让可能损害抵押权的，可以请求抵押人将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿
《民法典担保司法解释》第43条：当事人约定禁止或者限制转让抵押财产但是未将约定登记，抵押人违反约定转让抵押财产，抵押权人请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持；抵押财产已经交付或者登记，抵押权人请求确认转让不发生物权效力的，人民法院不予支持，但是抵押权人有证据证明受让人知道的除外；抵押权人请求抵押人承担违约责任的，人民法院依法予以支持。当事人约定禁止或者限制转让抵押财产且已经将约定登记，抵押人违反约定转让抵押财产，抵押权人请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持；抵押财产已经交付或者登记，抵押权人主张转让不发生物权效力的，人民法院应予支持，但是因受让人代替债务人清偿债务导致抵押权消灭的除外。
根据上述法律规定，带抵押权的资产可以作为交易标的，但抵押合同同约定禁止或者限制转让抵押财产的除外，且抵押人转让抵押财产时应当及时通知抵押权人，在进场交易时也应当将资产存在抵押一事进行披露。
6、资产交易应如何注意决策审批条件？
类型 | 本级政府 | 国资监管机构 | 国家出资企业 |
产权 | 因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权 | 1、国家出资企业的产权转让事项； 2、主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域主要承担重大专项任务子企业的产权转让（国家出资企业内部重组整合部分情形除外） | 子企业产权转让 |
增资 | 因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的 | 1、国家出资企业的增资行为； 2、对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为（国家出资企业内部重组整合部分情形除外） | 子企业增资行为 |
重大资产转让 | / | 备案 | 制定本企业资产转让管理制令 |
另需注意，2022年5月16日出台的《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》【国资发产权规〔2022〕39号】对国家出资企业内部重组整合部分情形的审批程序有了例外规定。
即：国家出资企业内部重组整合中涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：
（一）企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让的。
（二）国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的。
（三）企业原股东同比例增资的。
其他情形仍需由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。
7、 资产交易中涉及审计评估有何合规要求？
序号 | 类别 | 审计要求 | 评估要求 | 依据 |
1 | 产权转让 | 1、由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计； 2、转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告的情形: （1）同一企业内部实施重组整合，采取非公开协议方式进行产权转让，且转让方和受让方为该企业及其直接、间接全资拥有的子企业； （2）非公开协议方式转让企业产权，且转让方和受让方均为国有独资、国有全资企业的； （3）转让持股20%及以下参股企业产权的。 | 1、转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定； 2、新的转让底价低于评估结果的 90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。 | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】《企业国有资产评估管理暂行办法》【12号令】 |
2 | 增资 | 由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估 | ||
3 | 资产转让 | 监管要求、企业制度 | 资产转让、置换等应当对相关资立进行评估 | |
4 | 资产出租 | 监管要求、企业制度 | 1、整体资产或者部分资产租赁给非国有单位应当对相关资产进行评估； 2、以资产评估或估价、询价结果为参考确定招租底价。 | |
8、审计报告可替代评估的法定情形？
豁免情形 | 具体要求 | 依据 |
产权转让 | 1、同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业； 2、同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业； （仅适用于非公开协议转让） | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
增资 | 1、增资企业原股东同比例增资的； 2、履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的； 3、国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的 （可适用公开或协议） | |
资产转让 | / |
9、资产交易“进场”的合规识别路径？
序号 | 交易类别 | 判断要素 | 依据 |
1 | 产权转让 | 转让方是否属于三类“国有企业” | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
2 | 增资 | 增资企业是否属于三类“国有企业” | |
3 | 资产转让 | 转让方是否属于三类“国有企业”+重大标准 |
三类“国有企业”指：国有及国有控股企业、国有实际控制企业
同时，须特别注意：
《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》第五十三条：企业生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让,应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后公开进行。其中土地使用权、房产、知识产权和账面净值(或评估价值)100万元以上的生产设备、债权、在建工程等重大资产转让,应当在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让,确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的,由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
《重庆市国有资产监督管理委员会关于加强企业国有资产交易监督管理 有关事项的通知》“禁止为规避进场交易，通过先新增负债再实施债权转股权的方式引进投资者”。
10、 资产交易“场外交易”的合规情形及审批界面？
类型 | 国资监管机构批准 | 国家出资企业审议决策 |
产权转让 | 1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的； 2、同一国资监管机构所监管企业之间因实施重组整合调整国有资本布局结构，企业产权需要在国有及国有控股企业或实际控制企业之间进行转让的(地方)； 3、向党政机关、事业单位转让企业产权(地方)； | 同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的 |
增资 | 1、国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资； 2、国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资； | 1、国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资； 2、企业债权转为股权； 3、企业原股东增资 |
资产转让 | / | 1、国家出资企业内部； 2、特定行业的资产转让； 3、确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的； |
与此同时，《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》【国资发产权规〔2022〕39号】对前述审批进一步作审批下发，即：
（1）涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行；
（2）主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位；
（3）国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让的；国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的；企业原股东同比例增资的。其他情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。
11、 资产出租有哪些合规要求？
项目 | 法定排除情形 | 依据 |
进场要求 | 企业将拥有的土地使用权、房产、广告位、设施设备等非流动资产对外出租，应比照企业国有资产交易，引入市场竞争机制，采取公开招租的方式进行 | 《重庆市国有资产交易监督管理暂行办法》【渝府办发(2019)114号】 |
单宗资产年租金招租底价在 100 万元以上的，应当进入产权交易机构公开招租 | ||
进场要求 | 专业租赁公司对外从事租赁业务、房地产开发企业和物业管理公司出租经营物业、企业举办的专业市场或商场对外招租、企业住房租赁给本企业职工居住等情形除外 | |
以下情形经国家出资企业批准，可以采取非公开协议方式出租： 1、承租方为国家机关、事业单位或国有独资、国有全资企业的； 2、国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间进行资产出租的； 3、有规定不宜公开招租的情形。 |
12、无偿划转是否属于资产交易受32号令约束？
不适用。具体按国务院国资委《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》【国资发产权〔2005〕239号】等规定执行。
13 、产权置换是否是否属于资产交易受32号令约束？
不适用。具体按国务院国资委《关于中央企业国有产权置换有关事项的通知》【国资发产权〔2011〕121号】等规定执行。其中国有产权置换，是指中央企业实施资产重组时，中央企业及其全资、绝对控股企业（以下统称国有单位）相互之间以所持企业产权进行交换，或者国有单位以所持企业产权与中央企业实际控制企业所持产权、资产进行交换，且现金作为补价占整个资产交换金额比例低于25%的行为。
14、 国有资产涉及监管程序的缺陷及合规风险？
违规情形 | 责任主体 | 法律责任 | 依据 |
未及时履行批准手续 | 转让方/增资企业/直接责任人员 | 责令停止交易；给予行政处分；造成国有资产损失，承担赔偿责任 | 《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
未及时履行资产评估及其备案或核准手续 | 转让方/增资企业/直接责任人员 | 责令停止交易；责令改正；通报批评；国资监管机构可起诉确认无效 | 《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】《企业国有资产评估管理暂行办法》【12号令】 |
未进场交易 | 转让方/增资企业/直接责任人员 | 责令停止交易；给予行政处分；造成国有资产损失，承担赔偿责任 | 《企业国有资产交易监督管理办法》【32号令】 |
未及时履行产权登记手续 | 转让方/增资企业/直接责任人员 | 责令改正； 通报批评； 罚款； 纪律处分 | 《企业国有资产产权登记管理办法》等 |
