陈杰｜新型城镇化中流动人口的住房保障

7月18日，二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，要求健全推进新型城镇化体制机制，加快农业转移人口市民化。7月28日，国务院国发17号文《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》发布，要求实施新一轮农业转移人口市民化行动，其中有一项工作是专门关于“完善农业转移人口多元化住房保障体系”。可以注意到，和以前提法有一点不同的是，以前文件中关于农业转移人口的住房保障，主要就是廉租房、公租房这类传统型保障，但这次强调了“多元化”，与二十大报告中关于住房新制度“多主体多渠道保障”的要求相呼应。文件同时也提到了“三大工程”的联动。

陈杰

从定义上说，中国语境中的农业转移人口指的是长期居住在城镇的农业户籍人口。对农业转移人口来说，他们既经历居住地的转移，也在发生身份、心理、公共服务供给与生活方式的转换。农业转移人口不仅仅是劳动力——“农民工”，还包括“一老一小”，包括随迁的儿童、老人。2023年，中国在城镇居住但没有获得城镇户籍的农业户籍人口规模是2.52亿，占城镇常住人口的27%，占全国人口的17.9%。虽然农业转移人口的规模和相对占比相对于2014年也就是新型城镇化启动年的历史高峰已经有所减少，但仍然非常大。

图1：中国农业转移人口规模及在城镇常住人口中的占比（1997-2023），数据来源：国家统计局

回顾中国农业转移人口的历史演变，这一路走来十分不易。计划经济时代，中国城乡之间的人口流动受到严格管控。即使在改革开放初期，城乡二元分割体制仍难以破冰，乡城流动和农民进城打工仍然困难重重。1984年，国务院国发141号文《关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发[1984]141号），提出“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民或在乡镇企事业单位长期务工的……地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便，建房用地要按照国家有关规定和集镇建设规划办理”。这个文件可以算上是中国城乡二元分割户籍制度的里程碑式破冰。但到了1980年代末和1990年代初经济调整时期，政策又有收缩，要求控制“民工潮”，对农村劳动力异地流动又有所限制。

直到1992年“十四大”正式走向市场经济之后，城乡之间的流动壁垒才正式打破。但在这个过程中，农民工的社会保障和公共服务提供一直还是比较滞后的。直到2003年国办一号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》发布后，各地才开始注重维护进城务工农民工的合法权益。2006年1月，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）首次明确要求，积极稳妥地解决农民工社会保障问题，把农民工纳入城市公共服务体系。

一般认为，“农村转移人口市民化”的提法，最初是2009年中央经济工作会议首次正式提出，此后在历次党代会报告等重要文件中都有提到。今年政府工作会议上提出“把加快农业转移人口市民化放在突出位置”。目前中国城镇里仍然还有2亿多长期居住人口没有实现市民化，应该说这是一块“硬骨头”，是城镇化下半场需要着力去攻坚的任务。

流动人口非市民化，从诸多方面对经济社会产生了扭曲。包括对这个群体消费意愿的抑制、人力资本积累的妨碍、社会融入的阻碍等，这方面很多老师都做过很重要的研究。但其中的住房分层问题受到的重视程度还比较低。我们的研究发现，乡城转移人口在住房条件上，一方面和城市户籍居民有较大差距，另一方面也有很大的内部分化。通过一些数据来看，由于非市民化，流动人口的居住条件和城镇户籍还是有巨大的落差，住房消费潜力远没有释放。

据国家统计局《2023年全国农民工监测报告》，2023年进城农民工人均居住面积24平方米，其中500万人以上城市人均居住面积19平方米。而根据“七普”，2020年全国城镇家庭人均住房建筑面积38.6平方米。“七普”公开数据没有给出按照户籍划分的城镇人均住房面积数据。以农业转移人口在城镇的人均平均住房面积和城镇户籍人口相差15平方米计算，如果把2.5亿农业转移人口的住房条件提高到与本地市民同一水平，也就是人均增加15平方米住房，那么可以产生约38亿平方米的住房需求。2023年，中国商品住宅销售面积为9.5亿平方米。也就是说，农业转移人口市民化可以释放的住房需求约相当于四年的商品住宅销售量。从这一点来看，虽然当前商品住宅市场销售很低迷，但刚性改善性需求潜力还是十分巨大的。

住房保障本身是社会保障的一种。关于社会保障，理论上一般有四种视角：第一种是权利视角，认为获得社会保障是人的一种社会权利；第二种是保护视角，认为社会保障是国家和社会对弱势群体的一种防止社会崩溃或混乱而必须采取的社会保护；第三种是互助视角，认为社会保障是国家主导下的公民之间互助；第四种是投资视角，认为社会保障是对社会未来的投资。

这四个视角不是互斥的，我们可以从多个角度去理解为什么要为流动人口提供住房保障：首先，住有所居、达到社会基本住房条件是每个人的社会权利，流动人口作为公民同样应有这个社会权利；从社会保护视角来看，因为流动人口住房条件更脆弱，更需要给予倾向性保护；从社会保险视角来看，流动人口住房困难过渡性较强，需要社会给予阶段性支持；从社会投资视角来看，解决流动人口住房困难的社会收益巨大。因此，我们有必要对农业转移人口提供住房保障。

虽然我国已经建成了世界上最大的住房保障体系，截至2023年中期，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6300多万套，1.5亿多群众受益，但保障房有进有出，目前我国保障房存量还不是很高。据“七普”数据，2020年我国居住在保障性住房的城市家庭占比为7.8%，镇的占比则为6.1%，而且保障性住房一般面向本地户籍人口为主，开放给流动人口的只是近年来才在部分城市出现。根据西南财经大学CHFS数据，2019年全部流动人口中只有3.5%被保障房覆盖到，而且主要是城城流动人口被覆盖到，乡城流动人口即农业转移人口被纳入保障房体系的更少。此外，数据分析还发现，高学历的流动人口被纳入到保障房体系的概率更高，低学历的反而更加难进入保障房体系，这体现中国较早之前的住房保障仍然还有比较强的“生产主义福利”色彩，社会政策的工具化思维较重。

数据来源：西南财经大学CHFS数据库

我带领的团队正在进行的一项研究发现，获取保障房的流动人口，相比那些没有获取保障房的可比对照组，除了住房负担更低，还产生了多方面的经济社会效益，比如子女随迁率更高，社会融合度更好，在流入城市长期定居意愿更强。

我们还在研究保障房供应对商品房价格的影响。从理论上来说，保障房供给对商品房价格的影响，可能是正向的，也可能是负向的，取决于供给挤出效应和需求分类效应哪个大。具体来说，如果保障房与商品房竞争用地，占用了较多商品房用地，供给挤出效应较大；而同时保障房购买或租住门槛较高，与商品房面向对象形成隔离，保障房供给难以对商品房需求形成分流，那么保障房供给越多，就越会抬高商品房价格。但这里应该有一个倒U型效应：当保障房供给量足够大了，意味着获取门槛下降了，那对商品房的供给挤出效应弱于商品房需求分流效应，居民们会产生观望心理，那么商品房价格会下降。我较早期的实证研究显示，保障房供给越多，商品房价格越高，说明早期保障房供应量还没有跨过那个倒U型的拐点，保障房获取门槛较高，说明早期很多地方对保障房供应还是一种象征性的执行。但近年来保障房包括棚改房供应的持续增加，以保障性租赁住房为代表的保障房入住门槛大幅降低，会出现什么样的新情况，还需要跟进研究。

我和两位海外学者还依据住房保障政策工具的强度与深度，聚类后分出三种类型的城市：残余型、市场型、大众型。残余型指各类保障房都对农民工进入门槛很高，市场型指以定向公租房和市场租赁政策为主，大众型则主张增加公共租赁房、降低公租房门槛，让保障房对农民工更加可及。对比之后我们发现，通过政策文本看，地方政府宣布对农民工实施住房保障之后，对农民工定居意愿并没有发生很明显的影响。然而，大众型政策较市场型宣布后，会让农民工在归属感上有提升。也就是说，农民工预期到地方政府住房保障是大众型的，门槛比较低、可及性比较强的情况下，觉得自己有可能获得和当地中低收入一样的公平待遇，心理上的归属感会增加。

总结一下，住房保障从理论从政策实践来说，对流动人口尤其农业转移人口市民化是很重要的。住房保障既是一种社会权利也是一种风险分散，能起到改善预期的作用，让潜在可能受益群体放开手脚奋斗，没有后顾之忧。同时，为农业转移人口提供住房保障也是一种社会投资，对提高社会发展动能和增进社会可持续发展潜力很有必要。

但目前，面向农业转移人口的住房保障覆盖率还很低，保障深度还很浅，保障方式也很单一。如果地方政府的住房保障设计类型能够让流动人口感觉到更加可及和公平，就会改善其心理预期，增强社会融入。住房保障非常必要，关键是提高可及性、均衡性、精准性、规范性，坚持住房保障常态化，提高保障与市场协调，让受益者能够感受到公平和归属感，是以高质量发展推进中国式现代化的题中之义，也是必要保障。