编者按
CUF100 Youth Session 2024
2024年8月20日，由中国城市百人论坛、中国社会科学院城市与竞争力研究中心、《财贸经济》编辑部主办的中国城市百人论坛2024青年论坛在北京举行。本次论坛以“城市未来与中国发展”为主题，邀请了12名城市研究领域的杰出青年学者，围绕主题进行学术论文或相关研究成果宣讲，并邀请6位顶级期刊编辑进行精彩点评和研讨交流。
会上，南开大学周恩来政府管理学院教授锁利铭作了题为“国家中心城市引领区域协调发展：个体倾向、同位竞合与中继支点”的演讲，以下是他的发言整理：
近年来，国家发布的许多文件里都强调了国家中心城市的地位和作用，可以说中心城市地位体现得比较高，但作用体现得比较弱。对于这一点，有几轮中央巡视都在意见里提到了：2018年第十九届中央第一轮巡视中，哈尔滨、大连、沈阳、济南、青岛、南京、厦门七座副省级城市被批评龙头作用不足、引领带动作用不够、中心城市作用不够，2021年第十九届中央第六轮巡视中，武汉市被批评贯彻新发展理念不够到位，运用系统观念谋划和推动大武汉建设、发挥引领作用不足。从这一点也可以看出，中央对于中心城市发挥作用是非常重视的，上升到了政治意见，想要去推动解决。
国家中心城市”这个概念从2010年开始陆续提出，北京、天津、上海、重庆四个直辖市，广州、成都、武汉、郑州、西安在政策规划里获得了明确支持，这些规划从目标定位、资源分工、平台设计等多方面对中心城市赋予了共同任务——带领和影响周围的都市圈、同城化和城市群的发展。
过去的研究里，经济学、政治学以及公共管理学等领域学者已经对国家中心城市引领区域协调发展这一议题展开多维剖析。从治理视角和理论结合的网络研究视角看，中心城市是中央管理中国城市的一种网络治理结构，在这个治理结构里，中心城市是被赋予了高度中心性、具有协调能力的节点。理想状态下，中央通过顶层设计将权威型势能部分纵向委托给国家中心城市，强化其整合区域资源，通过“点”—“圈”—“群”—“区”—“板块”，进而促进城市散点向城市区域一体化网络演进的能力。
锁利铭
与此同时，我们要理解网络规划的复杂性。国家中心城市就是一个被授权“高中心”任务的网络行动者，在引领区域协调发展的网络规划中生成了多重复杂关系。一方面，中央要规划中央和地方的网络管理，另一方面，中心城市在这样的战略优势下也在构建属于自己的网络，这两种意图应该是不一样的。
网络治理的基本关系是点到区域之间的关系，称之为“处理中心节点的三阶关系”：中心和外围的关系，中心城市与周边城市的关系，还有中心城市与中心城市之间的关系。国家强调的是中心带动网络，以及一个中心和另外区域之间的关系，而中心城市彼此之间也在争夺中心，这就是三阶递进的中心城市所面临的网络治理问题。
对应三阶关系，研究主要聚集网络过程的三个基本要素：一个是中心与伙伴之间的关系，即网络领导者的个体倾向，如何在实现自身发展的同时，承担网络协调者角色，去构建网络、寻找合作伙伴；一个是中心与中心之间的同位竞合，同样作为中心城市、核心组织节点，它们之间会呈现出既竞争又合作的关系；最后一个是中心与网络之间的关系，我们在网络科学里找到一个“中继”概念来表达。社会网络里有一个“结构洞”的概念，指的是在不直接或弱连接的两个网络节点间建立的桥接，利于增强网络节点的网络地位。但是一个普遍存在的现象是发挥桥接作用的节点往往在整个区域中属于非核心地带，也即资源通道并未给其发展带来预期中的收益。所以我们用了 “中继”的概念，更关注放大优势节点影响力、提升弱势节点稳定性；不仅搭建资源通道，而且关注资源留存。这就构成了国家中心城市网络过程的三阶分析框架（见图1）。
图1
我们获取九座国家中心城市2010-2024年历年政府工作报告中的工作计划文本，从中摘选涉及跨区域的文本语句，进而识别规划了具体发展议题的表述，通过2位研究人员的3轮编码，提取了国家中心城市的区域引领数据，做了简要的数据分析。
有几个有意思的发现：
个体倾向上主要有三种类型：
1、收敛型：天津、北京，空间引领整体呈现收缩态势，且逐渐稳定收敛于京津冀城市群内部；
2、整体收敛-局部扩散型：上海、广州、重庆、成都，空间引领整体呈现收敛态势，但其城市群内辐射范围与议题逐渐扩张，和周边城市建立的网络越来越强；
3、扩张型：武汉、西安、郑州，这些城市是后发国家中心城市，多采取整体与局域共同扩张的空间引领策略，广泛建立外部关联。
另外我们还考察了空间引领的网络结构，城市主要是双边关系还是多边关系。双边牵扯到实际的资源交换和共享，而多边更多的是信息交换和政策共识的达成。主要也分为三种类型（见图2）：
1、双边引领型：郑州、天津、广州，只提到和另外一座城市的关系更多一些；
2、多双边均衡型：西安、北京、重庆、成都，既兼顾双边关系，又兼顾和多座城市的多边协议；
3、多边引领型：上海、武汉。
图2
同位竞合上，通过梳理网络关系后测算出来（见图3）：北京、上海、成都、西安是空间集聚效应较强的城市节点，中心集聚大于外向辐射；天津、重庆、武汉、郑州是空间外联布局较强的城市节点，中心集聚小于外向辐射；广州是流入流出相对均衡的城市节点，在保持自身中心地位与引领区域发展过程中实现了局域均衡。
图3
中继支点上，我们考察数据时用的是这些中心城市提到的共同城市是什么进行聚类，发现了10个国家中心城市高频关注的支点城市：深圳、苏州、昆明、杭州、东莞、连云港、宁波、沈阳、兰州、港澳台（见图4）。
图4
1、国家中心城市引领区域协调发展的空间选择存在“收敛型”“扩张型”“整体收敛-局域扩散”三种基本类型。天津、北京呈现显著的空间收敛特征，上海、广州、重庆、成都呈现整体收敛-局部扩散特征，郑州、西安等较晚确立的国家中心城市呈现显著的空间扩散特征。
2、国家中心城市的中心集聚效应与外向辐射效应存在普遍失衡现象。北京、上海、成都、西安为代表的国家中心城市在区域发展的资源分享中，存在显著的虹吸效应，联动区域协调发展的多边引领效应有待进一步释放。
3、不同区域间协调发展的“纽带支撑”发力不足。一方面国家中心城市间的跨域联动整体不足，不同区域板块间联动的强核心桥接效应乏力；另一方面，连通多个区域板块的支点城市，嵌入国家中心城市引领区域协调发展的网络布局有待优化，需要进一步强化其增加区域联动韧性的作用。
1、不同于地方城市，国家中心城市承担国家赋予的相似职责的同时，又面临差异化发展与同质化竞争的矛盾。“中央-中心”权责关系优化，城市部分直属化，部分城市发展与治理功能实现扁平化管理，副省级城市与省级政府之间的分工关系的再调试。
2、在中心城市建立区域协调发展功能平台作为制度创新的载体，突破绩效考核与财税关系。
3、培育国家中心城市引领区域发展的桥接型城市节点，缓解单一依赖，提升区域一体化发展韧性。
4、在中央成立区域协调领导小组新的结构体制之下，国家中心城市应在未来的区域发展规划中逐步探索引领区域间交流、联动的基本模式。
